5. El nuevo rol del Estado en la gestión del territorio

Las transformaciones socioeconómicas, culturales y tecnológicas asociadas a la globalización o mundialización son innegables, y las implicancias en los territorios trascienden los límites políticos y naturales para convertirse en verdaderos vectores de cambio local y mundial, afectando tanto a los espacios activos o centrales como a los pasivos o periféricos.

Los Estados, en tanto que meta-actores, organizadores e impulsores principales del desarrollo, han sufrido también las sacudidas de la globalización que los ha obligado a redefinir su forma, tamaño y modo de gestión. En efecto, el modelo de Estado Nación vive una profunda crisis bidimensional, tal como lo presenta Kaplan: “El Estado-nación y su soberanía sufren una doble erosión. Por una parte, desde afuera, las fuerzas y procesos de la transnacionalización. Por otra parte, en el interior, la descomposición económica, la disolución social, la desestabilización política y la segmentación de las sociedades y Estados nacionales en los niveles regionales y locales. En esta erosión del Estado y de su soberanía convergen las coordenadas externas del sistema con las internas”(Kaplan, 1995).

Una de las respuestas del Estado a los procesos erosivos sobre los territorios y un imperativo de la cooperación internacional en la década de 1980, fue la descentralización concebida dentro de la reingeniería del aparato estatal y en la cual el Estado central delega responsabilidades a los poderes locales y regionales, rompiendo de esta forma con el paradigma anterior de la planificación centralizada. Las fórmulas de “Estado mínimo” o “desmantelamiento del Estado” muestran la orientación clara de los nuevos desafíos del Estado alimentados también por la veloz apertura económica y emergencia de las empresas como actores en el juego del desarrollo nacional.

Así también, los procesos de integración regional, como el Mercosur, impusieron al juego económico reglas innovadoras debilitando el margen de maniobra de los Estados, especialmente en lo referido al control del sistema económico que comenzaba a “abrirse” a los demás actores, que esta vez no eran sólo otros Estados, sino un conjunto de empresas nacionales, transfronterizas y la propia sociedad civil. En este escenario los Estados seguirán constituyéndose en los actores principales, aunque no ya los únicos, del contexto nacional e internacional rompiéndose una larga hegemonía.

La redefinición del Estado se realiza entonces en función del conjunto de problemáticas internas y oportunidades de integración al sistema económico regional y mundial. Este cambio de paradigma exige no solamente nuevas herramientas para pensar y gestionar el desarrollo desde el Estado, sino también nuevos niveles y roles del mismo, sus modos de inserción al mundo y la forma de articulación con la sociedad civil. De esta manera asistimos a profundos cambios provocados por la mundialización que nos dirigen hacia la sociedad pos-industrial.

Tal como señala García Delgado, el Estado debe redefinirse y reposicionarse para lograr una eficiente gestión del desarrollo y de su territorio.

No obstante, la experiencia demostró en varios países latinoamericanos que la transferencia mecánica de competencias y responsabilidades del Estado a los gobiernos municipales y departamentales no produjo los efectos deseados, mientras que nuevos conflictos sociales se agregaron a los anteriores para acelerar la fragmentación social.

En términos territoriales la descentralización no produjo los resultados esperados en la promoción del desarrollo de los territorios, por lo que es lógico cuestionar qué tipo de Estado tiene que forjarse en la presente época: ¿Cuales serán las funciones que demandará la sociedad pos-industrial? Los conceptos de eficiencia, equidad y crecimiento parecen ser las bases probables sobre las cuales tendrá que construirse el nuevo modelo de Estado, que en menos de tres décadas pasó de Estado-gigante a Estado-mínimo o, como afirma García Delgado, pasó de Estado Omnipresente a Estado casi Ausente.

En el siguiente cuadro se presenta la evolución de los roles del Estado, con la propuesta de un nuevo paradigma de funcionamiento estatal una vez superadas las dos primeras etapas.

Ante este torbellino de cambios multidimensionales, el Estado se ve obligado a redefinirse y reposicionare en varios escenarios, pero esta vez bajo fuertes presiones estructurales de impacto global que afectan a todos los Estados y a todos los territorios.

El Estado paraguayo, al igual que los del continente sudamericano, tiene que rever los mecanismos e instrumentos de gestión y aplicación de su desarrollo, pero por sobre todo debe construir un nuevo sistema de gerencia para su territorio; no ya en función a límites administrativos, políticos o naturales, sino en directa relación con sus objetivos estratégicos. Las formas de intervención en los territorios tienen que modernizarse, trascendiendo las unidades tradicionales de la división administrativa, pasando a ser reguladoras de los procesos económicos y con objetivos y medios diferenciados según las regiones.

Otra modificación importante surgida en la última década es la emergencia de nuevos actores en la escena socioeconómica, aparición que se produjo al mismo tiempo que el retroceso del Estado. De esta manera, el nuevo contexto de la economía y política está constituido por una diversidad de actores entre los que sobresalen las empresas, el Estado, la sociedad civil y los organismos internacionales. Los pesos específicos de los mismos han variado notándose la disminución del peso estatal y el crecimiento gradual de la sociedad civil, mientras que las empresas han ocupado parte del espacio dejado por el Estado en su retirada, lo que les confiere amplios márgenes de maniobra y, muchas veces, de presión para imponer sus estrategias productivas y comerciales. Esto obliga a que los procesos de desarrollo sean construidos en forma conjunta consensuando y negociando intereses y recursos múltiples.

Ante los nuevos escenarios globales caracterizados por la apertura externa e interna, cambios en las formas de administrar y producir y revolución tecnológica que transforma el sentido de la distancia, los Estados están llamados a reposicionarse como actores claves del desarrollo. En esa línea, el nuevo Estado o Estado moderno debe incorporar, comprender e instrumentar los procesos sociales, demográficos, migratorios, productivos, comerciales, ambientales y geopolíticos, para alimentar el desarrollo de los países. El desarrollo nacional ya no está concebido como el crecimiento económico y el aumento de la calidad de vida en todo el territorio, sino como un conjunto de regiones articuladas y competitivas que logran autodefinirse, auto-construirse e insertarse de forma eficiente a los mercados locales, nacionales e internacionales.

Desde la perspectiva territorial, el Estado moderno es caracterizado por Boisier de la siguiente forma:

1. “Comprende y entiende su propia estructura sistémica territorial;

2. Es “inteligente”, es decir, descentralizado y organizado en red;

3. Comprende la interrelación entre los objetivos nacionales y el papel del territorio;

4. Puede, en consecuencia, explicitar la contribución de cada región o territorio a cada objetivo;

5. Es capaz, a partir de ello, de construir escenarios territoriales futuros;

6. Incorpora, con tal información, la territorialidad en el proyecto político nacional;

7. Se reconoce a si mismo como una institución desplegada en dos planos: el estado nacional y un conjunto de cuasi estados regionales;

8. Acepta la variedad, y por tanto permite y estimula la maleabilidad en las estructuras de gobierno y administración; 

9. Incorpora en los cuasi estados regionales la velocidad, y apoya la existencia de sistemas de información y análisis coyuntural;

10. Establece un marco regulador mínimo para facilitar la flexibilidad;

11. Estimula en las estructuras de los cuasi estados regionales el surgimiento de la imaginación creativa y el despliegue de dos nuevas funciones: conducción política y animación social;

12. Se reconoce como un estado territorial y es capaz de ejercer conducción territorial tanto como conducción política.” (Boisier, S. 1999)

Como se observa en la caracterización de Boisier, el Estado moderno asume la alta complejidad del desafío del desarrollo, por lo que los instrumentos de intervención deben contener idénticos niveles de complejidad. De esta forma, la “planificación central” no puede producir desarrollo, al menos en forma equilibrada y deseada. Una de las metas del Estado moderno es descubrir qué tipo de combinación de facto res potencian el desarrollo que ya no es pensado a escala nacional, sino en diversos territorios con recursos humanos y naturales diferentes.

Gran parte de la discusión teórica sobre el desarrollo económico, social y ambiental ha comenzado a privilegiar las regiones, es decir los territorios intermedios entre lo “nacional” y lo “comunitario”, los dos extremos del horizonte territorial, surgiendo perspectivas teóricas y metodológicas “en pequeño”29 que cuestionan los “Planes” nacionales. El Desarrollo Territorial surge como una respuesta localizada a los problemas socioeconómicos y ambientales. Pero tal como lo indica Boisier, no se trata del desarrollo del territorio en si mismo, sino el desarrollo de las personas humanas que habitan en él (Boisier, 1999) .

Este mismo autor indica que en procesos de desarrollo regional las autoridades nacionales, departamentales y locales deben interrogarse sobre “¿…cómo ayudar a sus respectivos territorios a posicionarse como entes competitivos, modernos, equitativos y participativos? Responder a esta pregunta lleva a plantear esta otra: ¿cual es la configuración territorial más adecuada para ello y que ofrece las mayores posibilidades de éxito?”. Parte de la respuesta a estos cuestionamientos son contestados por Boisier al mostrar que existen tres atributos que ayudan a desarrollar los territorios: la velocidad, la flexibilidad y la maleabilidad, que además “son atributos inversamente ligados al tamaño.

” Por lo que las regiones aparecen como los entes administrativos a partir de los cuales construir el futuro (Boisier, 1999) .

Boisier recalca que en la mayoría de los países latinoamericanos, la división político-administrativa tradicional corresponde a zonas históricas de poblamiento, pero que es urgente establecer múltiples ordenamientos territoriales organizados jerárquicamente y basados en lo que él llama “Región Pivotal” entendida como “el menor territorio organizado que simultáneamente presenta atributos de complejidad sistémica, de cultura capaz de generar identidad y de “resiliencia”. Las regiones pivotales pueden asociarse con otras regiones, o simplemente con otros territorios organizados, en forma libre, voluntaria y democrática, sometiendo la asociación al único requisito de la contigüidad geográfica, para dar origen a regiones de mayor tamaño, denominadas Regiones Asociativas” (Boisier, 1999) .

El concepto de “región” ha sido uno de los más difíciles de construir en la disciplina geográfica por la polisemia del término y por las diversas escalas a que hace referencia. Una de las definiciones operacionales más apropiadas es la que aporta Lira, cuando indica que: “la región es un territorio organizado que contiene, en términos reales o potenciales, los factores de su propio desarrollo con total independencia de escala; y como desarrollo local, cierta modalidad de desarrollo que puede tomar forma en territorios de varios tamaños, pero no en todos, dada la complejidad intrínseca del proceso de desarrollo, advirtiéndose que lo local hace sentido cuando se lo mira desde afuera y desde arriba. En tal sentido, las regiones constituyen espacios locales mirados desde el país, así como la provincia es local desde la región y la comuna lo es desde la provincia” (Lira, 2002) .

Estas reflexiones sobre la organización y activación del territorio son profundamente innovadoras en lo que respecta a la forma de gobierno y gestión de los territorios sub nacionales, lo que nos introduce a los modelos de ordenamiento territorial con una perspectiva regional que se articule con las “nuevas regiones” paraguayas, abriendo un campo original de organización y acción en el país. En efecto, si proclamamos la desaparición del Estado central, asistimos al nacimiento de lo que denominamos “Estados Locales”, es decir estructuras políticas, económicas y territoriales con funcionalidad para asumir e impulsar el desarrollo y con capacidad de vinculación a sistemas exteriores.