UNA VISIÓN MODERNA DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS

Alberto Ortega Venzor

La política es el arte de lo posible. CICERÓN


El gobierno del cambio en México, sólo puede entenderse considerando que ha adoptado, con la mayor convicción y compromiso, el cambio mismo como medio para la mejora del país. Esto no quiere decir, desdeñar los elementos valiosos que deja un sistema tras administrar el poder en una nación durante 71 años, sino poner énfasis en lo que espera la sociedad de su gobierno y actuar en función de ello.

La sociedad eligió al gobierno actual a través de su voto, en consecuencia, le ha dado la facultad de ejercer el poder y construir el proyecto de nación que se planteó durante la campaña presidencial. El proyecto de nación, tiene inmerso el concepto del cambio: cambio en la relación entre los poderes, cambio en la actitud del servidor público hacia la ciudadanía, cambio en el trato a la población indígena, a los mexicanos en el extranjero, a los niños, a las personas con necesidades especiales, cambio en la transparencia de la actividad del sector público, cambio en la política de redistribución del ingreso.

Para entender al gobierno del cambio, se ha de tener conciencia de que el cambio se entiende como instrumento, herramienta o medio, no como fin. Como tal, en este gobierno de transición, hay valores fundamentales que conviene establecer y promover, como el valor de la democracia, la paz, la pluralidad y la tolerancia.

Una de las grandes innovaciones, que ha impreso en la administración pública federal el presidente Vicente Fox, es el compromiso público que han asumido los miembros de su gabinete para cumplir el código de ética. Un conjunto de doce compromisos leídos por el presidente y puestos a disposición de la ciudadanía en la página de internet de la presidencia de la República.

El cambio que este gobierno busca, es un cambio de fondo no únicamente de forma, por lo que se requiere tiempo y perseverancia para la construcción de una nueva cultura democrática incluyente, transparente y que rinda cuentas. Está claro que el antiguo régimen no puede desaparecer o cambiar de la noche a la mañana, los vicios y enraizadas prácticas de gobiernos anteriores, son tercos y hacen serios esfuerzos por permanecer o por presentarse con nuevas apariencias para integrarse a los nuevos equipos de trabajo.

De esta forma, el reto de cambio del nuevo gobierno, es bidireccional: hacia dentro, se requiere permear en todos los niveles del servicio público, el espíritu que se resume en el código de ética; hacia fuera, de cara a la ciudadanía, se deben llevar a cabo acciones que ofrezcan resultados, que mejoren las condiciones de vida de la población sin menoscabo de la paz y en un clima de tolerancia y armonía. Y, de cara a la comunidad internacional, se quiere presentar de manera transparente a la nación mexicana con una identidad definida y con una vocación de colaboración y de diálogo con los países que integran la comunidad internacional.

El gobierno de Vicente Fox es un gobierno de transición que responde a una visión moderna del ejercicio del poder y de la dinámica de los mercados mundiales. Como todas las transiciones que el mundo contemporáneo ha presenciado, la de México requiere tiempo, para avanzar sin perder lo valioso de lo existente y combatiendo viejos vicios muy arraigados.

Para ello el presidente cuenta con el apoyo de los testigos que son sus ciudadanos y del testimonio que percibe la comunidad internacional.

En el quehacer del gobierno, es conveniente no perder de vista los conceptos que definen el ejercicio político contemporáneo, que son las políticas públicas. En este ejercicio es pertinente considerar el marco teórico de lo que hoy se entiende como políticas públicas en el mundo académico y en el Sector Público, que es el terreno de la “praxis” política.

Primero, hay que hacer una distinción entre los términos: política pública, acción estratégica y objetivo. Política pública, es toda acción del gobierno para atender o resolver un problema que tiene que ver con el interés público: el qué y por qué en el ejercicio del gobierno. Acción estratégica, la forma o manera en que se lleva a cabo la acción: el cómo. El objetivo, es lo que se quiere lograr para resolver el problema que da origen a la política pública o acción del gobierno: el para qué.

Dicho de otra manera: la política pública inicia cursos de acción.

Si se aplican estos términos a una realidad concreta del acontecer en México, puede apreciarse que, ante el problema de la inequidad en la distribución del ingreso y la falta de oportunidades de empleo permanente en cantidad y calidad, en las regiones y estados de mayor rezago económico, una política pública que implementa el gobierno federal es la operación del programa “La marcha hacia el sur”. La estrategia para este programa, es justamente la forma en que se desarrolla.

Se parte de la experiencia de atracción de empresas de manufactura global a regiones marginadas de un estado, se establece comunicación estrecha con dependencias y entidades relacionadas, se nombra un consejo consultivo, se constituye un fideicomiso y se establecen las condiciones para el desarrollo del programa: que las comunidades cuenten con una infraestructura mínima. La Secretaría de Economía, es la encargada de promocionar y fomentar el establecimiento de nuevos proyectos productivos en las regiones y estados comprendidos por esta política pública. El objetivo de esta política es el establecimiento de empresas de manufactura en localidades de abundante mano de obra, pero en condiciones de pobreza.

La acción de gobierno, que se cataloga como una política pública, puede ser positiva o negativa. Positiva, cuando induce u obliga a un comportamiento o acción determinada, o bien, prohíbe un comportamiento o acción. Negativa, cuando ante alguna circunstancia el gobierno no realiza acción alguna. El decidir no realizar actividad alguna ante un problema es también una política pública, porque el que decide la ejecución de políticas públicas determina no actuar, evidentemente percibiendo que los costos que ello implica son menores que los costos de impulsar una acción determinada.

Toda política pública tiene un contenido simbólico y un contenido material, aunque la tendencia debe ser moverse más hacia lo material para que los resultados sean contantes y sonantes y no sólo de imagen o discursivos. El quid es encontrar la justa medida en cada tipo de contenido de cada acción de gobierno. La naturaleza de las políticas públicas es que, se trata de un bien público y, por lo tanto, sus efectos deben estar al alcance de todos.

Hoy se habla de la “nueva universalidad” de las políticas públicas, que plantea “no dar todo a todos, sino lo mejor a todos”. Se trata del antiguo criterio aristotélico, de que la justicia no es aritmética sino geométrica, o sea, proporcional. Es evidente que una política pública que es percibida como un – bien público, es mejor aceptada por su población, independientemente de que sea en realidad objetivamente un bien público. Por ejemplo, las medidas de política pública que implementa una administración, para aminorar el rezago económico en que viven las personas que habitan alrededor de la zona turística en la rivera maya, son fácilmente aceptadas por su población porque evidentemente las perciben como un bien público. Pero, otras acciones no son percibidas tan favorablemente, por tanto, no son aceptadas fácilmente; tal es el caso de las medidas de política pública en materia ambiental, en las ciudades más grandes del país.

Uno de los grandes retos de una política pública, es que debe lograr un equilibrio entre los grupos de la población con intereses que en muchas ocasiones son opuestos. De hecho, ésa es la esencia misma de la vida política. Una de las herramientas modernas más utilizadas y eficientes en el diseño de las políticas públicas, es el análisis cuantitativo del posible impacto de una acción o de la inacción del gobierno, ya que dentro de un terreno donde por naturaleza las opiniones, percepciones y sentimientos de los integrantes de un grupo difieren entre sí, las herramientas numéricas aportan elementos objetivos valiosos que permiten comparar eventos de distintos ámbitos, facilitar el diálogo y enriquecer el proceso de toma de decisiones.

Sin embargo, hay que tener mucho cuidado de no ahogarnos en una alberca con una profundidad de 50 cm promedio.

A final de cuentas, nada substituye el “equilibrio de juicio”, pues es una realidad que no todo análisis cuantitativo es necesariamente riguroso y nadie ignora que existen elementos intangibles que escapan a la valoración de un análisis cuantitativo que confronte beneficios con costos.

El proceso de las políticas públicas tiene cinco etapas o momentos:

• Definición de la agenda de los problemas que requieren de una acción del gobierno.
• Formulación de una política o curso de acción.
• Adopción de una política pública.
• Implementación de la política pública.
• Evaluación de los efectos producidos por la política pública.

Hoy día, en México, en el proceso de las políticas públicas, una consideración de la cual no puede prescindirse es el federalismo. Los tres niveles del gobierno, el municipal, el estatal y el federal, deben compartir el proceso de elaboración e implementación de políticas públicas. Se ha dicho con razón, que la política siempre es local. El municipio es el corazón de la vida de la comunidad, es ahí donde se produce el ejercicio democrático de cogobierno con la ciudadanía.

Además, no debe perderse de vista el hecho de que, en las sociedades democráticas o en transición firme a la democracia, que es el caso de nuestro país, los legisladores tienen una gran importancia en la formación de políticas públicas. Por eso, el presidente Vicente Fox, en su discurso inaugural, dijo: “el presidente propone y el Congreso dispone”. En la vida real de una sociedad democrática, los poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial, son los principales constructores de políticas públicas.

Lógicamente, lo anterior considera como posibilidad real que las iniciativas presentadas por el presidente de la República al Congreso no sean aprobadas tal cual. Debido a ello, el poder Ejecutivo sabe que tiene la responsabilidad de presentar de manera clara, tangible y oportuna, los resultados esperados de cada propuesta de política pública. El respeto a la pluralidad, incluye asumir el riesgo del rechazo y ese riesgo se reduce con información, característica esencial de un gobierno democrático y de una sociedad cada vez más responsable y educada.

En la política contemporánea, se dice que los comités de las Cámaras del Congreso, las dependencias de la Administración Pública y los grupos de interés, forman un “triángulo de hierro” para el diseño e implementación de políticas públicas.

Más allá de las instancias del gobierno, están los grupos de interés que cada día juegan un papel más relevante. Este es el caso de las organizaciones no gubernamentales, los partidos políticos, los grupos de análisis llamados think-tanks, los medios de comunicación social y los llamados cabilderos. Sin embargo, de una o de otra manera todos los ciudadanos tienen el derecho a ser oídos y todos los que tenemos una función pública estamos obligados a escuchar. En la medida que, la sociedad esté más vertebrada en grupos civiles de opinión, el diálogo será más completo.

Por otro lado, las políticas públicas siempre son un trabajo para el futuro, por tanto, están condicionadas por el orden temporal que tiene tres momentos, que son como los eslavones de una cadena: 1) el pasado, que de alguna manera condiciona lo que hoy somos y hacemos; 2) el presente, que transforma la realidad en el aquí y ahora; y 3) el futuro, que será el resultado, de alguna manera, del pasado y de lo que hoy hacemos o dejamos de hacer. Y, en este marco, las premisas básicas de todo proceso de formación e implementación de las políticas públicas, son las siguientes:

• Información oportuna, suficiente y confiable.
• Participación social.

El cumplimiento de estas premisas, culmina en una política pública que elimina la discrecionalidad de las instancias del gobierno.

Algunos de los principales retos que tiene la administración del presidente Fox se incluyen en este listado enunciativo que aproxima de manera cabal a la dimensión del reto del nuevo gobierno:


• Inequidad en el ingreso
• Estabilidad económica
• Deforestación
• Agua
• Competitividad
• Inflación
• Inseguridad
• Ilegalidad (interesa legalidad más que leyes)
• Desempleo
• Escolaridad
• Brecha Norte-Sur
• Falta de oportunidades
• Deserción escolar
• Falta de transparencia
• Rendimiento de cuentas
• Marginación indígena
• Centralismo contra Federalismo y Municipalismo
• Dependencia tecnológica
• El cáncer mayor: la corrupción y la impunidad

Todos estos problemas, tienen que ser atendidos con acciones del gobierno, porque el verdadero humanismo no es teórico ni ideológico: es práctico. No es una idea clara y distinta, se tiene que dar una respuesta concreta a los problemas concretos de los ciudadanos. No es un asunto de analistas que sólo dicen a sus interlocutores de qué se van a morir irremisiblemente. Se trata de responder a la pregunta: ¿qué hacer con un problema? y definir una acción para resolverlo. Por ejemplo, ¿qué hacer con la pérdida de competitividad de las empresas de manufactura global, que en el Norte de México enfrentan costos de mano de obra cada vez mayores debido a la actual especialización de los trabajadores? Por otra parte, ¿qué hacer con la pobreza que se vive en las comunidades rurales de la zona Sur-Sureste del país, donde, debido a la falta de oportunidades económicas y educativas, la población no tiene fuentes de trabajo en sus localidades? Ante ello, se define una acción concreta para contribuir a la resolución de una manera práctica de ambos problemas y se diseña la política pública denominada “La marcha hacia el sur”.

En esta dinámica, la Oficina de Políticas Públicas de la Presidencia de la República es la responsable directa de apoyar, facilitar y acompañar el diseño de las políticas; y, las dependencias del gobierno federal, son las responsables de implementarlas y administrarlas. El 4 de diciembre del 2000, se crea la Oficina Ejecutiva de la Presidencia de la República, que se integra con distintas unidades administrativas para el estudio, la planeación y el despacho de los asuntos que incumben al Poder Ejecutivo Federal. La estructura de esta oficina responde a la convicción del gobierno de la riqueza y ventajas que trae consigo el trabajo en equipo. Se ha implementado una organización matricial, en donde verticalmente se puede identificar primeramente a un grupo de tres instancias: la Oficina de Políticas Públicas, la Oficina para la Innovación Gubernamental y la Oficina de Planeación Estratégica y Desarrollo Regional. Estas oficinas, tienen su ámbito de acción en todas las áreas de la Administración Pública Federal, pero el ámbito de cada una es totalmente identificable y diferenciado de las otras.

Las tareas a las que principalmente se aboca la Oficina de Políticas Públicas, son integrar el modelo de este gobierno, diseñar políticas públicas integrales, operar un sistema de análisis de información estratégica e implantar sistemas de coordinación de la acción gubernamental. La Oficina para la Innovación Gubernamental, persigue recuperar la confianza ciudadana en el gobierno, transformándolo en una institución competitiva y exitosa (actualmente han articulado una red entre todos los oficiales mayores de las dependencias y entidades y trabajan programas ambiciosos con los recursos administrativos con que ya cuenta el aparato gubernamental, para actualizar a los administradores públicos en nuevos enfoques, para entender y enfrentar los retos del nuevo gobierno.) La Oficina de Planeación Estratégica tiene la encomienda del desarrollo del modelo de planeación estratégica gubernamental, en el que se incluye la integración del Plan Nacional de Desarrollo y el aseguramiento de un desarrollo equilibrado y sustentable para todas las regiones del país.

Ante la manifiesta intención, en repetidas ocasiones, del presidente Vicente Fox, de que junto a la oficina en donde despachara los asuntos el presidente, se encontraran las instancias de atención especial a los indígenas y a las personas con capacidades diferentes, dentro de la Oficina Ejecutiva de la Presidencia, existe la Oficina de Representación para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas y la Oficina de Representa- ción para la Promoción e Integración Social para Personas con Discapacidad.

Dentro del staff de asesoría del Ejecutivo Federal, se incluyen también instancias con temas particulares de atención como es el caso de la Comisión para Asuntos de la Frontera Norte y la Coordinación Presidencial para la Alianza Ciudadana. Todas estas oficinas son la columna vertebral de la organización matricial con la que se constituye la Oficina Ejecutiva de la Presidencia.

Horizontalmente, la primera fila de la matriz que describe a esta organización, está dividida en tres grandes comisiones, las cuales coordinan las acciones de gobierno de la totalidad de la Administración Pública Federal: la Comisión de Crecimiento con Calidad, la Comisión para el Desarrollo Social y Humano, la Comisión de Orden y Respeto.

Es importante recalcar que esta coordinación tiene una misión de servicio; las comisiones impulsan y coordinan acciones que involucran, por su naturaleza, a más de dos secretarías de estado. El propósito es lograr una coordinación que permita la mayor eficiencia en las acciones de gobierno.

El hilo conductor de la coordinación entre todas las unidades administrativas, es la identificación muy clara de los objetivos perseguidos por cada una de ellas. Esa es la fórmula, para que la estructura gubernamental, genere un valioso trabajo de equipo y no una costosa duplicidad de funciones. Para lograr esta coordinación, actualmente se está desarrollando un proceso de planeación que empieza por la propia casa, lo que significa que de manera simultánea y posterior al proceso de preparación del Plan Nacional de Desarrollo, se ha realizado la aplicación de una cuidadosa planeación al interior de las dependencias y entidades y, por supuesto, al interior de la Oficina Ejecutiva de la Presidencia. Cada una de las instancias ha definido hacia dónde se dirige, destino que resulta complementario con el de las otras.

El escenario altamente deseado, que quiere alcanzar la Oficina de Políticas Públicas en un periodo de seis años, es la participación de la sociedad en la acción del gobierno mexicano, una acción que se enfoca a resolver los problemas prioritarios del país eficazmente considerando enfoques precisos a corto, mediano y largo plazos, y promueve oportunidades tangibles para todas las mexicanas y todos los mexicanos. Este planteamiento establece de manera amplia, el alcance de los esfuerzos por realizar. Se aborda el reto de una manera positiva y alentadora, que invite al desafío y a la superación.

Ahora bien, ¿cómo es que la Oficina de Políticas Públicas va a cristalizar este planteamiento? Fundamentalmente, cumpliendo en esta administración su quehacer sustantivo y estratégico para el cual fue creada: apoyar al presidente de la República en la definición de políticas públicas, en la cohesión de la acción del gobierno y en el seguimiento de los resultados propuestos. Las herramientas que plantea poner en práctica para lograr este propósito fundamental, no son otras que el liderazgo de visión, los procesos de pensamiento creativos, las estrategias de vanguardia, los sistemas de análisis e información estratégica y, sobre todo, la promoción del consenso de los actores involucrados, de la innovación y del cambio.

La definición de todas estas ideas, ha constituido un continuo proceso de aproximaciones sucesivas, en donde los involucrados en cada tema discuten y evalúan la definición precisa de las estrategias y acciones que se van a realizar.

Antes de concluir, se mencionan los objetivos que persiguen las tres comisiones. En lo que se refiere al ámbito de competencia de la Comisión de Crecimiento con Calidad, la visión de México en el año 2025 implica consolidar un país de alta competitividad mundial, con un crecimiento económico equitativo, incluyente y sostenido, capaz de reducir las diferencias económicas y sociales extremas y de brindar a cada habitante oportunidades de empleo e ingreso para una vida digna, para realizar sus capacidades humanas y para mejorar constantemente su nivel de bienestar. Esta visión implica crecimiento económico estable y dinámico, estrechamente vinculado a la globalización y capaz de aprovechar las herramientas que brinda la nueva economía.

Ahora bien, para encaminar a México lo más que sea posible en esa dirección, esta comisión se ha propuesto conducir responsablemente la marcha económica del país, elevar y extender la competitividad y asegurar el desarrollo incluyente, promover el desarrollo económico regional equilibrado y crear condiciones para coordinar las acciones de los sectores de gobierno para generar un desarrollo económico dinámico, sostenible, sustentable, equilibrado e incluyente.

Para concretar esta propuesta, la Comisión ha formulado cinco objetivos:

• Conducir responsablemente la marcha económica del país.

• Elevar y extender la competitividad del país.

• Asegurar el desarrollo incluyente.

• Promover el desarrollo económico regional equilibrado.

• Crear condiciones para un desarrollo sustentable.

Para alcanzar estos objetivos, ha establecido, entre otras, las siguientes estrategias: coordinación de la política fiscal con la política monetaria; promoción de esquemas de regulación y supervisión eficaces en el sistema financiero; promover el desarrollo y la competitividad sectorial; crear infraestructura y servicios públicos de calidad; promover mayores flujos de inversión extranjera directa; apoyar a microempresarios y a los trabajadores por su cuenta para que logren una vinculación productiva con el mercado mediante la asesoría y la capacitación; ampliar la infraestructura básica para la transmisión digital con el fin de ampliar su cobertura a localidades rurales o urbanas de alta marginación; fortalecer las economías regionales; apoyar el desarrollo turístico municipal, estatal y regional; promover el uso sustentable de los recursos naturales y fortalecer la investigación científica y la innovación tecnológica para apoyar tanto el desarrollo sustentable del país como la adopción de procesos productivos y tecnologías limpias.

De manera análoga, hacia donde se dirige la Comisión de Orden y Respeto es hacia el logro de un México soberano, respetado en el mundo y con prestigio internacional, en el que la convivencia social armónica, la paz, la tranquilidad y el desarrollo sean una realidad y en donde no existan riesgos graves que amenacen a la población o pongan en entredicho la viabilidad del país. Un país en donde impere la ley, en el que prevalezca el estado de derecho, en el cual exista certeza jurídica, seguridad y confianza, como resultado del combate real y eficaz a la impunidad, la corrupción, la delincuencia organizada y el tráfico ilícito de drogas, de la difusión de una cultura de la legalidad entre los mexicanos, así como del apego escrupuloso de las conductas de las autoridades y de la población a lo dispuesto por el orden jurídico y a la existencia de medios que pongan remedio eficaz a las desviaciones en la observancia de este principio.

Para hacer realidad este escenario, la Comisión de Orden y Respeto tiene los siguientes objetivos:

• Defender la independencia, soberanía e integridad territorial nacionales.

• Diseñar un nuevo marco estratégico de seguridad nacional, en el contexto de la gobernabilidad democrática y del orden constitucional.

• Contribuir a que las relaciones políticas ocurran en el marco de una nueva gobernabilidad democrática.

• Construir una relación de colaboración responsable, equilibrada y productiva entre los poderes de la Unión y avanzar hacia un auténtico federalismo.

• Fomentar la capacidad del Estado para conducir y regular los fenómenos que afectan a la población en cuanto a su tamaño, dinámica, estructura y distribución territorial.

• Abatir los niveles de corrupción en el país y dar absoluta transparencia a la gestión y al desempeño de la Administración Pública Federal.

• Garantizar una procuración de justicia pronta, expedita, apegada a derecho y de respeto a los derechos humanos.

• Por último, el escenario que ha planteado para el año 2025 la Comisión de Desarrollo Social y Humano es que, para entonces, México tenga una cobertura en educación de 100%, promedio de escolaridad de 12 años y prácticamente ausencia de analfabetismo.

El nivel de vida de la población se habrá incrementado y habrá desaparecido la pobreza extrema; los servicios de salud darán cobertura universal, existirá respeto y cuidado del medio ambiente y se habrán consolidado formas de convivencia y de participación democrática que fortalecerán la confianza de los individuos en sí mismos y en un gobierno respetuoso de las instituciones, que atenderán con eficacia y transparencia las demandas y necesidades de la población.

Para hacer realidad el escenario descrito, esta comisión actualmente se ha propuesto los siguientes objetivos a partir de los cuales desarrolla estrategias específicas:


• Mejorar los niveles de educación y bienestar de los mexicanos.

• Acrecentar la equidad y la igualdad de oportunidades.

• Impulsar la educación para el desarrollo de las capacidades personales, de iniciativa individual y colectiva.

• Fortalecer la cohesión y el capital sociales.

• Lograr un desarrollo social y humano en armonía con la naturaleza.

• Ampliar la capacidad de respuesta gubernamental para fomentar la confianza ciudadana en las instituciones.

Los escenarios formulados como ideales que ha definido cada instancia no son aislados: son complementarios. Es importante considerar que este proceso de planeación no ha sido rígido y es indispensable para marcar hacia dónde se dirigen los esfuerzos del gobierno de la transición y el cambio. Formular los escenarios no garantiza que se llegue a ellos, hay que trabajar arduamente, pues, no formularlos es garantía para que no se llegue a ellos o se alcancen de manera fortuita.

El gobierno del cambio formula políticas públicas concretas, acciones que se encaminan a resolver problemas evidentes. De esta forma, diseñadas e implementadas las políticas públicas, delimitando y trabajando objetivos y estrategias, indicadores y metas, estas coordenadas han quedado plasmadas en el Plan Nacional de Desarrollo 2001-2006 del Poder
Ejecutivo Federal, eje de esta administración de la transición y el cambio del presidente Vicente Fox Quesada.

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