PUEBLOS Y COMUNIDADES: DIFERENCIAS DE FONDO

Examinemos ahora con brevedad y comparativamente algunos aspectos centrales de las diversas iniciativas. Destaca en primer término la presentada por el PVEM, dada su ostensible distancia respecto de los acuerdos autonómicos mínimos.

La iniciativa de este partido disuelve por completo el contenido y el sentido de la autonomía que animó el diálogo de San Andrés. Este sólo hecho, en el que no me detendré aquí, debería ser suficiente para descartarla como base de una reforma satisfactoria.

La iniciativa del PVEM adolece de muchos de los defectos que se advierten en las otras, según mostraré más adelante.

Pero, además, la propuesta de la organización “ecologista”, se aparta notablemente de delicados consensos básicos. Tomarla como base de un arreglo crearía una situación complicada, pues incluye reformas y adiciones a diversos artículos constitucionales que no están contemplados en los Acuerdos de San Andrés ni en la formulación de la Cocopa ni en ninguna otra iniciativa sobre la materia. Ejemplo de ello son las reformas o adiciones al artículo 3° constitucional, así como las referidas a los artículos 25 y 27 constitucionales, que inopinadamente están incluidas en la iniciativa del PVEM. Es evidente que las partes en el diálogo de San Andrés consideraron que las eventuales reformas a dichos artículos deberían ser materia de negociaciones y acuerdos posteriores.

En particular, y de manera explícita, en los Acuerdos de San Andrés se especifica, como un compromiso de las partes, que lo relativo al tema agrario del 27 constitucional se trataría en la Mesa 3 de las ya pactadas, de conformidad con los documentos que sirvieron de norte a las pláticas de San Andrés: Protocolo y bases para el diálogo y la negociación de un Acuerdo de Concordia y Pacificación con Justicia y Dignidad entre el gobierno federal y el EZLN (del 11 de septiembre de 1995) y Resolutivo acordado por las delegaciones del gobierno federal y el EZLN sobre desagregación del tema, número de invitados, sede y tiempos de la mesa y grupos de trabajo de Derechos y Cultura Indígena (del 3 de octubre de 1995).

Independientemente de los méritos que puedan contener las propuestas del PVEM sobre los temas mencionados, que no juzgo en este momento, resulta claro que sería inaceptable para las partes negociadoras originales (sin duda para el EZLN, pero seguramente también para el gobierno) que en las reformas se incluyesen cambios a artículos constitucionales sobre temas aún no discutidos. A mi juicio, este sólo factor complicaría enormemente el proceso y, por consiguiente, haría aconsejable que las comisiones dictaminadoras del Congreso descartasen de entrada la iniciativa del PVEM.

En adelante, me referiré a las propuestas de las demás iniciativas en relación con el estratégico artículo 4° constitucional. En lo relativo a éste, entre las respectivas formulaciones enviadas al Congreso (la de Cocopa, la presentada en su momento por el entonces presidente Zedillo y la del PAN) se advierten diferencias de fondo con respecto a la definición del derecho básico de los pueblos indígenas: el binomio libre determinación/autonomía.

En la propuesta de la Cocopa, son los pueblos indígenas los sujetos de ambos derechos: el de libre determinación es el derecho general y el de autonomía, el derecho específico en que se concreta el primero (“Los pueblos indígenas tienen derecho a la libre determinación y, como expresión de ésta, a la autonomía como parte del Estado mexicano”). En la iniciativa de Zedillo, en cambio, se disocia el sujeto de uno y otro derecho: los pueblos son los sujetos de la libre determinación, mientras que la autonomía es derecho de las comunidades. El texto de Zedillo, expresa que “los pueblos indígenas tienen derecho a la libre determinación; la expresión concreta de ésta es la autonomía de las comunidades indígenas”.

Conviene subrayar que una vez hecha pública esta reducción de la autonomía sólo al ámbito de la comunidad (correlativa a la negación zedillista de la autonomía como un derecho de los pueblos indios), fue rechazada explícita y tajantemente por la comandancia zapatista. Al respecto, y en clara alusión a la iniciativa zedillista, en la Quinta Declaración de la Selva Lacandona, el EZLN expresó:

“Ninguna legislación que pretenda encoger a los pueblos indios al limitar sus derechos a las comunidades, promoviendo así la fragmentación y la dispersión que hagan posible su aniquilamiento, podrá asegurar la paz y la inclusión en la Nación de los más primeros de los mexicanos. Cualquier reforma que pretenda romper los lazos de solidaridad históricos y culturales que hay entre los indígenas, está condenada al fracaso y, es simplemente, una injusticia y una negación histórica.”

En suma, en la formulación definitoria que se propone para el artículo 4° constitucional, la primera propuesta del gobierno federal (aún entre las iniciativas que debe dictaminar el Congreso), realiza una maniobra que en el fondo anula el derecho a la libre determinación y la autonomía. No se trata de un cambio menor o sólo de forma. Estamos ante una modificación, totalmente alejada del espíritu y la letra de los Acuerdos de San Andrés, que determina todo el resto de la propuesta gubernamental. Ese cambio, establece una lógica completamente divergente de los acuerdos, de tal importancia que permite afirmar, sin exagerar, que invalida la autonomía como derechos mínimos.

En este punto, aunque mediante otro procedimiento, la iniciativa presentada por el PAN no es diferente. En la de este partido, también son las comunidades las que “gozarán” de autonomía. La autonomía se expresará y ejercerá en el ámbito del municipio, en los términos que establezcan las respectivas constituciones locales. Serán los ayuntamientos los que elaborarán las “cartas municipales” (en las que deberán preverse “las atribuciones y derechos” de los indígenas) y, a su vez, las legislaturas de los estados tendrán que darle su aprobación. De este modo, la “autonomía” resulta “heteronomía”, pues los términos de aquélla serán determinados no por los propios pueblos —de acuerdo con las normas que quedarían establecidas en la Carta Magna, como lo hace la de la Cocopa, acertadamente a mi juicio—, sino por los ayuntamientos y, en última instancia, los congresos locales. Así pues, la iniciativa del PAN no propone crear municipios con facultades autonómicas de los pueblos indígenas, sino poner en manos de los ayuntamientos (con el necesario aval de los congresos locales) en qué términos se reconocerán atribuciones y derechos a las comunidades respectivas.

Es debido a ello, por ejemplo, que en la propuesta de la Cocopa se habla de que los pueblos podrán “Decidir sus formas internas de convivencia y organización...” o “Elegir a sus autoridades y ejercer sus formas de gobierno... en los ámbitos de su autonomía”; mientras en la iniciativa del PAN son las cartas municipales las que indicarán “Las normas para decidir...” o “El procedimiento para elegir...” de que gozarán las comunidades, lo que en este caso, además, será determinado por los ayuntamientos y los congresos locales.

Esta formulación es congruente con el hecho de que la propuesta del PAN no incluye el derecho a la libre determinación de los pueblos indígenas. Esto es perfectamente comprensible: sin autodeterminación, la autonomía deviene heteronomía.

Por lo mismo, no es casual que esta iniciativa omita en su formulación del 4°, las fracciones IV y VII del segundo párrafo (las cuales aparecen tanto en la propuesta de la Cocopa como en la iniciativa de Zedillo, aunque con diferencias), que se refieren al derecho de los pueblos a “Fortalecer su participación y representación políticas” y a “Adquirir, operar y administrar sus propios medios de comunicación”, respectivamente.

Un camino como el que ofrece la iniciativa del PAN supondría una disminución adicional en el ejercicio de derechos, aun en comparación con la iniciativa presidencial de Zedillo.

Otro elemento importante es la cuestión territorial. En realidad, en los Acuerdos de San Andrés no se estableció, en sentido estricto, un fundamento territorial para la primera formulación mexicana de la autonomía, es decir, territorio con un claro contenido jurisdiccional. En parte debido a ello, tampoco se dispuso la autonomía como un orden de gobierno adicio- nal en la organización de poderes verticales del sistema federal. A ambas opciones se opuso rotundamente la delegación gubernamental. Después de un fatigoso jaloneo entre las partes, esas dos severas restricciones resultaron parte de los acuerdos. Pero sí se estableció con todas sus letras, y así lo recogió la Cocopa (artículo 4°, párrafo segundo, fracción V), que los pueblos indígenas podrían acceder de manera colectiva “al uso y disfrute de los recursos naturales de sus tierras y territorios”, entendidos éstos como lo establece el Convenio 169 de la OIT. Posteriormente, al gobierno esto le pareció inaceptable.

Así, pues, mientras la propuesta de la Cocopa implica una innovación en el ejercicio de los derechos para los pueblos indígenas en la materia mencionada, la presidencial omite la referencia al territorio y, además, sujeta el acceso mencionado a las formas y modalidades de propiedad previstas en el artículo 27 constitucional. Y, ello implica que, en rigor, se reconoce un derecho que encontraría grandes obstáculos para ejercerse cabalmente, dada la formulación actual del 27. Ya que, como se ha visto, tanto la iniciativa presidencial como la del PAN limitan el ámbito autonómico a la comunidad, la esfera de ejercicio del derecho mencionado quedaría drásticamente restringida.

En el párrafo tercero de las iniciativas, el ordenamiento de que la Federación, los estados y los municipios promuevan el desarrollo equitativo y sustentable de los indígenas, en la versión Cocopa debe hacerse con el concurso de los pueblos indígenas, mientras que en la de Zedillo debe hacerse con las comunidades (la del PAN omite este punto). En lo relativo a los programas educativos, los destinatarios son los pueblos, según la versión de la Cocopa; y las comunidades, de acuerdo con la de Zedillo y el PAN.

La misma divergencia se repite en los párrafos que tienen que ver con el acceso a la “jurisdicción del Estado” y el establecimiento de las “instituciones políticas necesarias para garantizar la vigencia de los derechos” de los indígenas. En relación con el acceso a la jurisdicción del Estado, se advierte la cuestión adicional de que en la propuesta de la Cocopa, se indica que en los juicios y procedimientos se tomarán en cuenta las “prácticas jurídicas y especificidades culturales” de los pueblos, mientras la presidencial se refiere a las “prácticas y particularidades culturales” y la del PAN a sus “usos, costumbres y especificidades culturales”. Esto, no es sólo una diferencia de términos.