LA POLÍTICA DE COMPETENCIA Y EL PROCESO DE REGULACIÓN EN MÉXICO, 1993 – 1999

Fernando Ramírez Hernández(*)

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3.3 ¿Por qué surge y es necesaria la desregulación y la creación regulaciones eficientes en México?

La crisis de la deuda en 1982, fue el momento culminante del modelo de desarrollo adoptado por México hacía ya casi cuatro décadas, tal modelo a fin de lograr el rápido crecimiento y la mejora del bienestar social, permitió la creciente participación gubernamental en la economía, lo que en vez de ayudar a conseguir sus propósito provocó distorsiones, al controlar precios, proteger a la economía de la competencia externa y al utilizar el gasto público para subsidiar muchas actividades ineficientes.

“A principios de los 70´s la estrategia de desarrollo basada en la industrialización por la vía de sustitución de importaciones empezó a mostrar signos de agotamiento: debido a que la sustitución de importaciones estuvo sesgada hacia la producción de bienes de consumo no durable, fue necesario importar volúmenes crecientes de bienes de capital y materias primas para la industria manufacturera, lo cual generó desequilibrios importantes en la balanza comercial del país. Dichos desequilibrios no se podían financiar mediante inversión extranjera debido, a las restricciones legales y la falta de seguridad jurídica para el capital externo. El único medio al alcance fue el endeudamiento externo y el incremento creciente de las exportaciones de petróleo. El endeudamiento a partir de 1977 fue también en parte producto de elevadas inversiones en el sector petrolero, que llegaron a representar casi el 20 de la inversión pública durante el sexenio del Presidente José López Portillo.”

De tal forma, en 1982, la vulnerabilidad de la economía quedó más que demostrada debido a que su desempeño estaba fuertemente ligado a factores como los precios del petróleo y las tasas de interés mundiales, es decir, a factores de carácter externo. Tal situación significó la imposibilidad de utilizar el gasto de gobierno para dar subsidios, por ello, de forma gradual los precios y las tarifas de los bienes públicos fueron reajustándose. Los objetivos eran, por un lado, disminuir el gasto público a fin de evitar distorsiones y reforzar el control del gobierno sobre las variables macroeconómicas. Por otra parte, el gobierno fue disminuyendo su papel como agente económico de forma que el mercado llegará a convertirse en el mecanismo para asignar recursos y lograr eficiencia económica.

Para ello, la economía mexicana ha venido sufriendo cambios a partir de 1982, con importantes procesos de privatización, liberalización comercial y desregulación, estos procesos se agudizaron a mediados de la misma década con la aparición de Consenso de Washington. La implementación de esas reformas tenía y aún hoy tiene por objetivo ayudar al crecimiento y desarrollo de las economías subdesarrolladas, en un primer momento especialmente latinoamericanas y ahora inclusive las de Europa del Este y algunas asiáticas. A nivel mundial años antes este tipo de reformas habían sido desarrolladas por países como Inglaterra y los Estados Unidos, con el fin de adelgazar al Estado y limitar su participación en la economía.

En el caso de México, el proceso de privatización avanzó tal vez como nunca se ha visto en el mundo, en aproximadamente una década se privatizaron o bien fueron liquidadas un gran número de empresas, de las mil ciento cincuenta y una empresas del gobierno a principios de los años ochenta para 1999 solamente se mantenían alrededor de noventa. Dentro de las empresas privatizadas o liquidadas seguramente habrá algunas que actúan en sectores donde el Estado únicamente cumplía con una función social (producir bienes de primera necesidad o bien crear empleo), en manos de la iniciativa privada seguirán cumpliendo esta función pero sobretodo buscarán la eficiencia para lograr beneficios; sin embargo, el problema o bien la atención primordial puede presentarse en sectores donde el Estado actuaba por considerarlos monopolios naturales pero que debido a los avances tecnológicos han dejado de serlo permitiendo la inversión privada. Ejemplos son: la telefonía, los satélites, la petroquímica básica, el gas natural, entre otros.

Por su parte, el proceso de liberalización ha sido de una magnitud importante, intensificándose en 1985. El marco de sustento son los diferentes acuerdos internacionales con organismos multilaterales o bien con otras naciones. Por ejemplo, el acuerdo del GATT, el Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN) con Estados Unidos y Canadá creando el mercado más grande del mundo; el anterior hecho sirvió por decirlo de alguna de boleto directo a ser miembro de la OCDE, integrada por los países más desarrollados del mundo; México también está incorporado en la Organización Mundial de Comercio (OMC) que sustituyó al GATT; y además, firmó tratados bilaterales de comercio con Venezuela, Chile, Costa Rica, Colombia, Nicaragua, Colombia, Guatemala, Israel y con la Unión Europea que entrará en vigor en forma parcial en julio del 2000.

Los procesos de privatización y liberalización comercial, han significado un cambio no sólo coyuntural sino estructural de la economía mexicana.

“En los último 15 años aproximadamente México ha expandido la reforma regulatoria como un elemento central en una amplia transformación de una economía cerrada a una economía abierta y basada en el mercado. El rápido ritmo, el amplio ámbito y la profundidad de las reformas excedieron a las mismas en otros países de la OCDE, aún comparadas con las de las economías de mercado que estaban surgiendo en Europa del Este quienes recientemente se unieron a la OCDE. Dos décadas atrás, la economía mexicana estaba fuertemente regulada y protegida. Las industrias y servicios en muchas áreas fueron protegidas de la competencia nacional y extranjera. El gobierno federal operó miles de empresas en sectores que comprendían desde hoteles hasta la exploración y extracción de petróleo. Las exportaciones jugaban un papel limitado porque casi todas las industrias estaban concentradas en los mercados internos.”

Para que México pudiera adoptar los procesos antes citados fue necesario un cambio en las reglas del juego. Desafortunadamente si bien el objetivo primordial fue facilitar el desarrollo de tales procesos no hubo una preocupación expresa por vigilar el desarrollo posterior de las empresas privatizadas o bien de los sectores liberalizados. La anterior situación, se puede verificar en el caso de la regulación; el cambio institucional que permitió la privatización de empresas públicas, no fue apuntalado por la creación de un organismo encargado expresamente de vigilar el posterior comportamiento de las mismas. En pocas palabras, las instituciones (y los organismos que de ellas surgen) no recibieron la relevancia que hasta hace poco se reconoció tienen.

No obstante, los importantes cambios provocados por la liberalización y la privatización, se ha reconocido que estas reformas de la primera generación, no han funcionado como se esperaba y aunque se han conseguido algunos buenos resultados de carácter macroeconómico, éstos no se han generalizado y no se ha podido abatir la pobreza y muchos de los problemas sociales, los cuales, por el contrario han aumentado. Inclusive muchas economías alrededor del mundo han sufrido crisis de gran magnitud como el caso de México y las economías del Sudeste Asiático.

“La privatización resulta significativa en tanto conduce a la modificación en el desempeño de las empresas por la vía del cambio en los objetivos e incentivos, los cuales determinan las acciones de los agentes involucrados en el manejo administrativo y en la propiedad de los activos. Pero existe evidencia de que más importante que la privatización es el cambio en las reglas competitivas y en las medidas que regulan la operación de los mercados.”

“Uno de los objetivos de los procesos de apertura es inducir una mayor competencia y obligar a los productores nacionales a mejorar la calidad de la producción, o a reducir sus precios. Este objetivo no siempre se alcanza con la apertura debido a la existencia de sectores en los cuales los bienes tienen una naturaleza no comercializable.”

Así dentro del cambiante marco descrito, una de las tareas peor realizadas por el gobierno ha sido la organización del papel de regulación y la promoción de la competencia en los mercados. Dicha tarea ha sido subestimada. Los organismos reguladores en el caso de México eran inexistentes, las regulaciones parecían ser más el resultado del cumplimiento de una formalidad que un verdadero instrumento de corrección de las fallas del mercado y del Estado mismo.

Consecuentemente, una de las principales tareas del gobierno en el futuro será la de colocar a la función de regulación y control en el marco de relevancia que cobra frente a las actuales relaciones de articulación social y poder económico. En ese contexto, la asignación a los organismos reguladores de mayor poder para el cumplimiento de su misión específica pasa a ser una labor de máxima prioridad.

Por lo tanto, es necesario complementar las primeras reformas, en ese sentido se ha empezado por reconocer que el desarrollo de mercados a pesar de ser una condición necesaria no es suficiente si no viene acompañado de una serie de reformas institucionales. En ese tenor han sido las mismas organizaciones internacionales como el BM y la OCDE, quienes impulsaron la realización de las políticas de primera generación en muchos países, ahora han empezado a señalar la importancia de las instituciones para el buen funcionamiento de los mercados y por tanto para alcanzar el desarrollo económico. Inclusive son países como Estados Unidos, Japón e Inglaterra quienes están al frente de este esfuerzo.

El mayor esfuerzo respecto al reconocimiento de la importancia de las instituciones se puede observar en el proceso denominado por la OCDE “reforma regulatoria”. Este proceso se inició hace 15 años, en una primera etapa se compuso únicamente por las llamadas reformas de la primera generación como la privatización, desregulación, liberalización; hoy sin embargo, se reconoce la importancia de las instituciones para la creación de políticas públicas correctas, una de esas políticas públicas es la mejora en la calidad de las regulaciones existentes o bien la creación de nuevas regulaciones. A primera vista, no se nota nada diferente en la forma pero en el fondo estos procesos si son diferentes porque no sólo tienen como base una economía de mercado sino también el claro establecimiento de la reglas del juego entre las que destacan definición precisa de los derechos de propiedad y disponibilidad de la información necesaria para evitar incertidumbre y alcanzar un buen desempeño económico. Otra serie de importantes propuestas están siendo llevadas a cabo por el BM y se refieren a la mejora en los procesos desarrollados por el Estado con el fin de impulsar el desarrollo de los mercados.

“La reforma regulatoria se utiliza en el enfoque de la OCDE para referirse a los cambios que mejoran la calidad regulatoria, es decir, mejorar el desempeño, el costo o la calidad jurídica de las regulaciones y los correspondientes trámites gubernamentales. La reforma puede significar la revisión de una sola regulación, eliminar y reconstruir un régimen regulatorio en su totalidad, así como sus instituciones, o bien, mejorar el proceso de elaboración de regulaciones y de manejo de la reforma. La desregulación es un derivado de la reforma regulatoria y se refiere a la eliminación total o parcial de la regulación en un sector para mejorar el desempeño económico.”

El Banco Mundial ha iniciado la instalación en distintos países de algunos centros de investigación especializados en política de competencia y regulación que sirvan para difundir la importancia de implementar dicha políticas, así como su contribución al crecimiento y desarrollo de una economía.

Es por todo el anterior contexto –nacional y mundial- presentado que México requiere de la regulación y de la política de competencia. Aprovechando el momento de cambio estructural, se han estado adoptando las nuevas formas de regulación propuestas y usadas en los países con amplia experiencia al respecto como los Estados Unidos e Inglaterra.

La actual necesidad de la regulación y de la política de competencia se puede sintetizar en los siguientes puntos:

• Primero, porque las llamadas reformas de la primera generación implicaban ya de por si un cambio estructural en la economía mexicana. Para poder llevar a cabo estos procesos se requirió de un cambio institucional, desafortunadamente sólo se dio ese desarrollo institucional en cuanto a lo que se permitía hacer y no como se permitía hacerlo.

• Cuando se reconoce que las reformas de la primera generación encaminadas a convertir al mercado en eje central de la economía no están cumpliendo plenamente con sus objetivos; se está buscando apoyarlas a través de un cambio institucional que genere certeza entre los agentes económicos y por tanto permita a la economía desarrollarse plenamente.

• Lo anterior implica en el caso de nuestro país la creación de muchos organismos institucionales y organizacionales que den viabilidad tanto al cambio estructural como institucional. No se trata de una reaparición del Estado como máximo artífice económico sino como creador de condiciones que permitan a la economía actuar de la mejor forma posible.

• Pero la razón primordial para utilizar la regulación es lograr que los mercados realmente se desarrollen en un ambiente competitivo, sin duda, los procesos como la privatización y la liberalización son importantes, pero no basta llevar a cabo esos procesos si no se generan las condiciones necesarias para crear competencia.

Se intenta enfocar a la regulación y la política de competencia como políticas públicas generaduras de competencia en los diversos mercados de la economía, al aceptarse que la competencia en casi todos los casos genera externalidades positivas y bienestar a la sociedad como un conjunto.