LA POLÍTICA DE COMPETENCIA Y EL PROCESO DE REGULACIÓN EN MÉXICO, 1993 1999
Fernando Ramírez Hernández(*)
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3.2 ¿Por qué no existía la competencia en los mercados mexicanos?
Las características de la economía mexicana fueron el factor más importante para no crear ni instituciones ni organismos encargados de promover y propiciar la competencia en los mercados. La aplicación de la ley antimonopolios contenida tanto en la Constitución de 1857 como en la de 1917, no ocurrió en la práctica. En contraste, en países como los Estados Unidos e Inglaterra, la promoción de la competencia o bien la instrumentación de regulaciones han tenido desde el siglo XIX una presencia importante. Aunque es necesario tomar en cuenta que las características de esas economías desde entonces han diferido totalmente de las existentes en nuestro país. En aquéllos países ha existido generalmente una gran participación privada en la economía y la competencia entre las empresas en varias industrias ha sido importante.
Algunas razones del poco énfasis en la regulación y la política de competencia fueron:
Proceso de sustitución de importaciones. A partir de finales de la Segunda Guerra Mundial, México adoptó una estrategia de desarrollo basada en la sustitución de importaciones. Se cerraron las fronteras a las importaciones de algunos bienes, principalmente de consumo no durable que eran los de mayor demanda debido a la expansión del mercado interno, con el fin de proteger la industria nacional, se aplicaron excensiones de impuestos en algunos sectores específicos, el Estado creó la infraestructura necesaria para estimular la industrialización, además de establecer un esquema de subsidios y controles de precios. El campo mexicano desempeño en este periodo un papel muy importante, a pesar de no constituir en sí el eje del desarrollo económico: representó una reserva importante de mano de obra, alimentos y materias primas baratos, así como divisas que permitían financiar por lo menos en parte las importaciones de bienes de capital.
Control de precios y participación estatal en la actividad económica. Durante el periodo de sustitución de importaciones ... los controles directos se justificaron por dos motivos centrales. Por un lado los altos costos de transporte y transacción, a la falta de información, o a la ausencia de regulaciones adecuadas. En ocasiones, el resultado de las fuerzas de mercado fue poco eficiente y se alejó de los objetivos sociales. Cuando esto sucedía, los controles directos aparecían como una opción útil para aumentar la eficiencia o alcanzar dichas metas, considerando sobre todo la ausencia de instrumentos alternativos que permitieran al Estado alcanzar estos fines. Por otro lado, la organización comercial e industrial de ese entonces, propició la protección de las industrias incipientes y buscó alcanzar niveles de autoabastecimiento del mercado nacional, superiores a los que se consideró resultarían de sujetar a la industria a la competencia internacional. La industria recibía protección para permitirle contar con un periodo de gestación sin interferencia de la competencia internacional. Se pensó que de esta manera las industrias protegidas competirían posteriormente en el extranjero para ganar eficiencia y que esa eficiencia repercutiría en el mercado doméstico. Así, la economía nacional estaría en una situación ideal: el consumidor doméstico tendría productos baratos y de calidad y la industria nacional lograría las escalas necesarias para proveer esos bienes y servicios.
El Estado también se encargó de invertir en la creación de empresas dedicas sobre todo al desarrollo de infraestructura porque tanto los montos como el riesgo de la inversión eran elevados. La creación de estas paraestatales tuvo como objetivo asegurar el abastecimiento de productos y servicios, como energía eléctrica, acero y bienes intermedios, ya que en estos años se consideraban indispensables para cualquier país en vías de industrialización. La existencia de monopolios públicos o naturales hizo pensar que éstos no buscarían maximizar beneficios sino el bienestar social y quizás así fue, pero tampoco se pensó en maximizar los recursos utilizados y menos aún se tenían en mente aspectos relacionados a la eficiencia e innovación.
Incentivos fiscales. Entre los principales incentivos fiscales para la industria en esta época, se encuentran la Ley de Industrias Nuevas y Necesarias, la cual exoneraba de pagar impuestos federales a las empresas que no superaban cierto umbral de capital. Posteriormente este ordenamiento legal fue derogado por la Ley de Industrias de Transformación, que exentaba de los impuestos a la importación, exportación, timbre y superprovecho, a las industrias que reunían ciertas características en cuanto a monto de capital, proporción de mano de obra y otras. Más tarde se decretaron dos nuevas leyes, la Ley de Fomento de Industrias de Transformación en 1946 y la Ley de Fomento de Industrias Nuevas y Necesarias en 1954, en la primera se ampliaba el periodo de exención de impuestos hasta por 10 años, previendo incluso la posibilidad de obtener una prorroga en la exención, una vez transcurrido el primer periodo, mientras que en la segunda se otorgaba franquicias fiscales a empresas, que si bien no tenían montos de capital bajos, se consideraba garantizarían la sustitución de importaciones de bienes de consumo y algunas materias primas industriales. La Ley de Fomento a las Industrias Nuevas y Necesarias fue abrogada en diciembre de 1975. Otros estímulos fiscales a la industria fueron proporcionados durante los años setenta por el Decreto de Descentralización de Industrias.
Además, en muchas ocasiones a fin de incentivar la inversión privada, especialmente la extranjera, se permitieron muchas libertades a las empresas y nunca se restringió su actuación en ningún aspecto. Esto dio como resultado la existencia de monopolios creados artificialmente.
Proteccionismo. A lo largo de 4 décadas, la mentalidad empresarial mexicana estuvo fuertemente ligada al proteccionismo gubernamental y la ausencia de competencia; como resultado "la industria nacional, al tener asegurado el mercado doméstico, tuvo pocos incentivos para competir internacionalmente y prefirió proveer al mercado nacional con productos que frecuentemente eran de baja calidad y alto precio. Si en un principio, se dio un impulso a una naciente industria manufacturera, eventualmente el costo de la ineficiencia fue dominante. En un intento por contener la fuerzas monopólicas derivadas de la ausencia de competencia vigorosa, la política comercial e industrial descansó en los elementos de control directos, ya sea sobre los precios o con la participación directa del Estado en las actividades productivas."
Por otra parte, la etapa en que la economía fue cerrada, no requería de ninguna regulación; las importaciones eran en su mayoría de maquinaria y equipo (bienes que no se producían en México); no existía competencia para las empresas nacionales y por tanto, sus productos eran los únicos disponibles. El resultado fue la inexistencia de incentivos para regular correctamente la economía, que por ejemplo, durante el desarrollo estabilizador se comportó de excelente forma, es decir, no había indicios de problemas.
En resumen, en México nunca hubo un espacio claro para la actuación del mecanismo de mercado (por lo menos hasta antes de mediados de la década de los ochenta), la economía siempre estuvo supeditada a las decisiones del Estado. La inexistencia un ambiente competitivo implicaba una necesidad de regulación bien diseñada pero en la mayoría de los casos la regulación obstaculizó la competencia. De hecho, las políticas industriales consistieron en estímulos fiscales pero no se avanzó a una etapa donde se crearan políticas de competencia. En un primer momento, se debió a la etapa de desarrollo hacia adentro y posteriormente al afán de captar inversión extranjera, por lo cual no se reguló el comportamiento de muchas empresas, desafortunadamente tampoco se desarrolló la competencia en los mercados.
No obstante las anteriores consideraciones, no fue privativo de nuestro país (el que no se promoviera la competencia y no se crearan entes reguladores). El desarrollo de la legislación y de la política de competencia en América Latina no puede ni debe tener el mismo ritmo que en Estados Unidos y Europa. El objetivo mismo de sus política económicas es asimétrico. En América Latina, la finalidad de la estrategia económica consistía y aún consiste en promover su desarrollo; en los países desarrollados, por el contrario la política de competencia es una herramienta para regular su propio desarrollo.
