BIBLIOTECA VIRTUAL de Derecho, Economía y Ciencias Sociales

 

Comunidades Productivas: Asociatividad y Producción en el Territorio
 

Luis Ramón Valdez

 

 

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La Sustitución de Importaciones

Finalizado el período trujillista se discutieron y aprobaron una serie de leyes que impactaron la lógica seguida por la industria en el país, en cierta manera estas leyes fundamentaron una dinámica de industrialización que descansaba en un proceso de sustitución de importaciones y de escasa promoción de exportaciones desarticulado de la cultura productiva nacional y por tanto incapaz de generar impactos determinantes más allá de la creación de polos urbanos con “ejércitos obreros” circundantes alrededor de algunas empresas.

Es conocido que en toda América Latina se impulsó, bajo modalidades distintas, este modelo de desarrollo industrial denominado de sustitución de importaciones. “Este modelo, cada vez que su dinámica se agotaba o entraba en crisis, se tendía a promover el modelo denominado promoción de exportaciones, que sólo es una expresión distinta de una misma racionalidad”72.

Estos son modelos que dentro de la racionalidad mecánica, tratan la producción industrial como una forma particular de intercambio; es decir, se ve la producción como una expresión de relaciones comerciales, si estas privilegian el comercio interno, el modelo será de sustitución de importaciones y, si es el mercado externo, el modelo será de promoción de exportaciones. Son modelos que se centran en el mercado y que disocian mecánicamente a éste de la dinámica y lógica productiva. Este modelo visto desde la producción no es más que la versión periférica de la producción en masa, que permeó las realidades socioeconómicas de las formaciones sociales del capitalismo periférico especialmente latinoamericanos73. Se trató de visiones distorsionadas e infuncionales al calor de propuestas internacionales y que se elaboraron y aplicaron sin contar con planteamientos diferenciales para tejidos productivos desiguales.

Es en este marco en que se sitúa la denominada segunda “ola” que va desde la Ley 4 de 1963 hasta la Ley 299 de 1968, que fundamentaron un estímulo hacia un “desarrollo industrial” que descansaba en un proceso de sustitución de las importaciones de bienes de consumo básicamente y, contrario a las empresas “estimuladas por Trujillo”, desarticulado de la estructura básica que conforma la lógica productiva nacional, por tanto estas leyes fueron incapaces de generar efectos positivos en la magnitud y profundidad que plantearon sus auspiciadores, más allá de la consolidación de las empresas de los grupos industriales que las impulsaron74.

Ley 4 de Protección e Incentivo Industrial fue promulgada el 9 de octubre de 1963, esta Ley fue producto de innumerables modificaciones en su proceso de formulación por la lucha de intereses entre cada sector, particularmente entre el Estado y los empresarios organizados en sus diferentes gremios. La tirantez estaba generada por el marcado interés de los empresarios en que se dictase una ley que favoreciera claramente sus intereses inmediatos: preservar el esquema de protección y exoneraciones disfrutado durante el régimen anterior, además de que les permitiera “proteger” sus inversiones de la competencia de racionalidades más evolucionadas económicamente y sobretodo de los vaivenes políticos, a través de un instrumento legal.

La ley prohibía la concesión de exoneración de maquinarias, equipos, combustibles y materias primas en los casos de que estos insumos fueran producidos en el país, en cantidades suficientes y a “precios competitivos”. Requería a todas las compañías extranjeras que deseaban invertir en el país, permitir a los inversionistas dominicanos participar hasta el 50% del capital pagado. Por otro lado, La ley 4 concedió mucho poder discrecional a la Comisión Nacional de Exenciones (creada por la misma ley) para analizar, seleccionar y recomendar al Poder Ejecutivo las solicitudes de exoneración que les fueran presentadas. La Ley 4 “eliminó el sistema de contratos que había servido para estimular el crecimiento industrial durante la era de Trujillo y proteger la sustitución de importaciones"75 , según el mismo autor: "La ley 4 jugó un papel muy importante en la diversificación de la industria dominicana durante esos años"76. En la práctica esta y las otras leyes similares promovieron un proceso de industrialización que estimulaba la instalación de plantas para el procesamiento de materias primas importadas, con escasa articulación nacional.

El denominado modelo de sustitución de importaciones, que se consideró “desarrollo hacia adentro”, en tanto orientó preferentemente su producción hacia el mercado interno, fue un modelo que dependió fundamentalmente de la maquinaria e insumos procedentes de los países industrializados. Dicho de otra manera, son los remanentes de una expresión de la modalidad de producción en masa, en su versión local77, que de manera tardía se asomaron en República Dominicana.

La organización de la producción fue también una copia distorsionada de la imperante en los países de donde provenían los bienes de capital.

De esa forma, los países industrializados pudieron dinamizar el desarrollo de su sector de maquinaria y equipo, que era de mayor valor agregado, desplazando ciertas fracciones del sector productor de bienes de consumo final a la periferia. Esto no significa que no hayan surgido en los países subdesarrollados, pero en menor medida, fracciones del sector productor de bienes de capital78. Es en este marco donde se explica el surgimiento de la ley 299, las características de su clasificación y más que todo, la dinámica empresarial desarrollada en el marco proporcionado por esta ley.

La Ley 299 de Protección e Incentivo Industrial fue promulgada el 23 de Abril de 1968, esta ley limitaba la inversión extrajera a las zonas francas, o a aquellas áreas donde la falta de capital y/o tecnología limitaba las inversiones criollas. Permitía la inversión del 50% de los beneficios libres de impuestos, pero a industriales ya establecidos, eliminaba las vistas públicas, eliminaba la Comisión de Exenciones Impositivas y la reemplaza por el Directorio de Desarrollo Industrial, con mayor participación de los empresarios, que finalmente, como afirma Moya Pons, terminaron controlando las sesiones79.

Es importante destacar que sólo los grupos empresariales de Santo Domingo participaron en la formulación y redacción de la nueva ley80. Cuando se promulgó esta ley, ya existía en el país un proceso visible de sustitución de importaciones, aunque con una fuerte concentración en Santo Domingo, protegido y estimulado por las legislaciones anteriores. Esta ley clasificó las inversiones industriales en tres grupos o categorías: A- aquellas que estuvieran orientadas a la exportación exclusivamente, incluyendo las maquilas de zona franca. Estas gozarían de un 100% de exención impositiva, es decir, de todos los impuestos, durante 20 años. B- las de "alta prioridad" para el desarrollo nacional, especialmente aquellas dedicadas a la fabricación de artículos no producidos en el país y que pretendían reemplazar productos importados. Recibirían una exención de impuestos de hasta un 95% con la excepción del impuesto sobre la renta. La duración de la exención variaba entre 8 y 15 años dependiendo de la localización en el territorio nacional. C. todas las nuevas fábricas o expansiones existentes involucrados en el procesamiento de materias primas o en la fabricación de productos para el consumo doméstico.

Como elemento resaltante se buscaba, en la letra, favorecer la instalación de industrias en otras regiones del país, pero como en la práctica la exención se podía prorrogar, entonces la ley sólo proveyó la estructura para continuar con la concentración de capitales en Santo Domingo. En si misma constituyó uno de los hitos más importantes en ese sentido, además de que se crearon los escenarios para el ingreso de capital extranjero, e incluso de multinacionales bajo condiciones excepcionalmente favorables81.

Cuando en América Latina, la modalidad de sustitución de importaciones entró en su fase de agotamiento, se impulsó la de obedeció a una racionalidad de esta naturaleza, pero no es suficiente con crear nuevas unidades administrativas o nuevos marcos jurídicos, cuando la estructura económica es incapaz de responder adecuadamente la racionalidad que se pretende estimular o responde a una racionalidad diferentepromoción de exportaciones, que requería aún más maquinaria y equipo importados y de mayor sofisticación en tanto tenía que orientar su producción al mercado externo, siguiendo la misma lógica de producción y organización que la modalidad anterior. Los resultados de esta versión de exportación de esta forma de la producción en masa han sido muy limitados, en cuanto es difícil competir con lógicas productivas superiores, desde el punto de vista del flujo y la calidad. En el caso dominicano la incursión en el modelo opera con retraso y el estímulo a las exportaciones viene ligado a empresas extranjeras vinculadas al capital local, con la Ley 299 y se flexibiliza un poco más con la Ley 69 una década después82. Esta parte para el caso dominicano tuvo resultados excesivamente pobres y reducidos a muy escasas empresas, todas aliadas de alguna manera, al capital trasnacional. Ciertamente la creación del CEDOPEX83 84.

Una ley que respondía al mismo esquema que la anterior, y que fue el producto de las diferencias de las ventajas recibidas por los diferentes grupos empresariales, especialmente aquellos que no se sintieron suficientemente beneficiados por la Ley 299, fue la Ley 409 de Incentivo, protección y promoción agroindustrial o Ley Agroindustrial del 16 de Enero de 1980. Esta ley daba prioridad explicita a las empresas agroindustriales encadenadas verticalmente. Establecía que los inversionistas cuya planta procesara un 85% de materia prima nacional, tendría un 100% de exención en el impuesto sobre la renta, 100% en los impuestos de importación de materias primas, maquinarias, equipos y empaques. Y 100% sobre la renta en los beneficios reinvertidos en otros proyectos agroindustriales. Los bancos que invirtieran en valores de proyectos agroindustriales estarían exonerados en 100% sobre la renta de los beneficios en esas inversiones. Además contemplaba incentivos no fiscales como: inversiones estatales en infraestructura para favorecer sus instalaciones en regiones especificas, deducción de impuestos sobre costos financieros de los préstamos durante la fase agrícola de los proyectos, depreciación acelerada de 20% anual para deducirlo de los impuestos; libertad de fijación de precios, y el derecho de establecer oligopolios cuando hubiese más de tres firmas operando85. Aunque fue promulgada en enero de 1982, su ejecución se retrasó hasta la aprobación del reglamento de aplicación durante el período gubernamental siguiente. Realmente, contrario a la creencia general y la propia justificación de la ley, esta no favoreció a los pequeños productores agrícolas, sino más bien fue para atraer a grandes inversionistas y fomentar cultivos no tradicionales, centrando su acción en actividades que requerían tecnología y economías de escalas que los pequeños productores no podían o no sabían manejar. Claramente su aplicación estimuló la fracción del capital que ya se había beneficiado de la anterior, y que deseaba consolidar su preeminencia en otros espacios.

Ley 145 promulgada el 22 de junio de 1983 modificó la Ley 299, a la cual se le modificaron los literales a y c de la clasificación A; que igualaba las exenciones impositivas para industrias similares clasificadas bajo la ley 299. Puede afirmarse que hasta mediado de los ochenta la fracción de la burguesía que negociaba e impulsaba las leyes de impacto industrial en República Dominicana, estuvo muy orientada hacia un proceso que privilegiaba la sustitución de importaciones y prácticamente, sin estimular la producción de mercancías industrializadas con fines de exportación. A partir de mediados de la década de los ochenta, el país fue objeto de intensos ajustes de los organismos financieros internacionales, de manera particular del Fondo Monetario Internacional que forzaron a una reforma brusca, violenta e involuntaria del sistema productivo86, y que acrecentó las ya precarias condiciones de vida de miles de personas87. Al final de los ochenta y principios de los 90, estos cambios empiezan a tocar lo que se podría llamar el sector formal de las reformas, donde se marcó de manera definitiva la nueva orientación de la estructura de la industria local. 88

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