LA RELACIÓN GLOBAL-LOCAL: SUS
IMPLICANCIAS PRÁCTICAS PARA EL DISEÑO DE ESTRATEGIAS DE DESARROLLO
Carlos Barrios Napurí
Ulises Castro Álvarez
Lorena G. Coria
Mario González Arencibia
Remedios Martínez Verdú
Leopoldo Taddey Díez
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3. Diseño de la Agenda 21 Local
El proceso de implantación de la Agenda 21 Local no responde a ningún requisito
normativo, por lo tanto, no se inserta como una dimensión de obligado
cumplimiento.
A su vez, no existe un modelo definido de acciones a seguir, el proceso
involucrará una serie de actividades, herramientas y aproximaciones que serán
determinadas conforme cada autoridad local y sus socios puedan escogerlas de
acuerdo a la realidad, circunstancias y prioridades locales.(1)
La metodología para la elaboración de la AL21 no es estándar, sin embargo el
Consejo Internacional para las Iniciativas Ambientales Locales (ICLEI) auspició
la elaboración de la Guía Europea para la Planificación de las Agendas 21
Locales en la que se analizan los pasos y acuerdos para elaborar el Plan de
Acción ambiental, con la suficiente flexibilidad para adaptarse a las diferentes
realidades locales. Se trata en síntesis de un proceso abierto y creativo que
cada municipio define en base a su realidad y condicionantes.
No obstante, se recomienda El proceso debe ser de iniciativa de un actor local,
Los poderes públicos locales deben estar fuertemente implicados con el fin de
garantizar la realización,
Asimismo, una larga consulta debe ser efectuada con la población local durante
cada una de las fases de la elaboración.
Paso 1: Movilización de la base social e institucional
El proceso de una
Agenda Local 21 empieza a partir del compromiso de iniciar el camino hacia
sustentabilidad que implica la movilización de las bases sociales del ámbito
local. El disparador del proceso suele identificarse en la decisión política de
la autoridad local. No obstante ello, el rol de las Organizaciones de la
Sociedad Civil ha sido importante a partir de ejercer presión sobre los actores
políticos.
Independiente de la procedencia del impulso original, es preciso captar el
interés del municipio y de los ciudadanos. La participación de los agentes
sociales del municipio es imprescindible tanto para la formulación correcta de
la estrategia, como para la consecución de la misma.
Paso 2: Constitución de unidades de trabajo
Una vez movilizadas las bases sociales e institucionales, el paso siguiente es
la constitución del Foro Ambiental, es decir, un grupo de trabajo especial en el
que participa el máximo número de interesados, en donde se expresan opiniones,
debaten principios, comparten visiones e intercambian y divulgan información.
Dependiendo del grado de organización y de las situaciones de contexto, el foro
ambiental puede constituirse bajo el nombre de Comité Ciudadano o Asamblea Verde
y estaría compuesto por todas las instituciones y entidades con incidencia en la
vida del municipio, así como ciudadanos a título personal.
En esta fase también se conforman la Comisión Urbana por el Desarrollo
Sostenible y el Observatorio Urbano. La primera se configura como el órgano
ejecutivo compuesto por las instituciones y organismos de mayor importancia y
representatividad en la toma de decisiones en el municipio. La Comisión Urbana
toma las decisiones en lo referente a la programación y gestión de AL21, y es la
que se encarga de elevar la decisión final de aprobación de la agenda al Foro
Ambiental. Por su parte, el Observatorio urbano, es la secretaria técnica y
coordinador de los aspectos metodológicos y científicos del proceso. En su
vínculo con el Foro Ambiental, supervisa y realiza los informes y documentos
técnicos para la toma de decisiones, recaba la opinión de expertos, implementa
el sistema de indicadores para el diagnóstico y el seguimiento de la Agenda,
etc.
Paso 3: La carta compromiso
Tras establecer el Foro de Medio Ambiente, la siguiente tarea consiste en
elaborar un manifiesto de la base filosófica de todo el proyecto donde se
incluirán los principios a seguir enmarcado en una visión del futuro de la
comunidad que respete y atienda a la diversidad. La filosofía se plasma en las
denominadas Declaraciones de Sostenibilidad o las Cartas Verdes, constituyéndose
como acuerdos o cartas magnas firmadas por los agentes sociales, impulsores y
ciudadanos que reconocen la necesidad de implicarse en el proceso de AL21, donde
se definen los principios de sustentabilidad.
En la instancia inicial del proceso resulta oportuno y necesario identificar e
integrar todos aquellos planes e iniciativas municipales, y de otros ordenes
gubernamentales y no gubernamentales referidos a aspectos vinculados a la
sustentabilidad. Si se ha elaborado algún tipo de plan estratégico que haya
incluido la cuestión ambiental entre las líneas de acción, la AL21 tiene ya un
importante antecedente.
Paso 4: Diagnóstico Ambiental municipal
El paso que sigue una vez manifestada la necesidad de iniciar el proceso de AL21
e identificados los agentes impulsores y participantes, es conocer la situación
ambiental local. Cada municipio tiene un modelo de funcionamiento singular, que
será más o menos adecuado desde el punto de vista de la sustentabilidad del
territorio, es decir:
Más o menos intensivo en el consumo de recursos básicos: agua, energía,
materiales, etc.
Más o menos eficiente en el uso del suelo, en función sobre todo de su modelo
de desarrollo urbano: compacto o difuso en el territorio
Más o menos respetuoso con otros ecosistemas, desde el punto de vista de la
presión que ejerce y de la afectación en su calidad ambiental ( del aire, el
agua y el suelo)
Más o menos contradictorio con la calidad de vida que proporciona desde los
puntos de vista individual y colectivo, en relación con la solidaridad y la
distribución equitativa de bienes y servicios. (2)
Así, el proceso de AL 21 demanda la realización de un Diagnóstico Ambiental ,
que permita la definición del estado del ambiente en el momento cero del inicio
del proceso, así como la identificación de los problemas ambientales en el orden
municipal, que quedarán plasmados en este Documento Base sobre el que girarán
todas las estrategias y planes de actuación en el seno de la AL21.
El proceso del Diagnóstico se sustancia mediante el estudio y análisis de
diferentes dimensiones municipales, desglosadas en una serie de factores que
hacen referencia a los distintos aspectos que caracterizan la realidad de ese
Municipio:
Una dimensión físico- natural, en la que se analizarán las variables básicas
vinculadas con la hidrología, geomorfología, edafología, flora y fauna así como
de los componentes de paisaje de la totalidad del territorio municipal.
Una dimensión socioeconómica cultural en la que se analiza los aspectos
demográficos, educativos, sanitarios, equipamiento comunal, infraestructura de
servicios, patrimonio histórico cultural, actividades económicas (primarias,
secundarias y terciarias) atendiendo especialmente a los flujos de oferta y
demanda locales, regionales e internacionales.
Una dimensión territorial atendiendo al uso del suelo y antecedentes del
asentamiento humano y la conectividad
Una dimensión político institucional y normativa: organización municipal,
gestión municipal y marco legal aplicable a la escala municipal así como el
comportamiento del tercer sector.
Se establecen una serie de Ciclos o Flujos (residuos, energía, agua,
contaminación...) que será necesario analizar exhaustivamente ya que
interrelacionan todas las demás dimensiones.
A partir de este estado de situación se podrán identificar los problemas
ambientales generales y con la aplicación de técnicas adecuadas podrían
priorizarse los problemas estableciendo escalas de ponderación.
La realización del diagnóstico plantea la identificación de los Grupos de
Trabajo Temáticos (GTT) y los Facilitadores. Los GTT, son los encargados de
organizar el Diagnóstico Ambiental a la vez que posteriormente elaborarán el
plan de acción. La cantidad de GTT se define en función del número de
dimensiones que considere el Diagnóstico (las dimensiones social, económica,
física, biológica, etc). Por su parte los facilitadores son los colaboradores de
los GTT, y son los encargados de registrar y ordenar por escrito la información
que produce la comunidad y reportarla a los grupos de trabajo. (3)
La cantidad información que sustenta el análisis de la realidad ambiental
municipal es voluminosa y puede tornar al documento del Diagnóstico Ambiental
extenso y difícil de manejar. A los fines prácticos, el análisis DAFO
(Debilidades- Amenazas-Fortalezas-Oportunidades) a partir de la selección de los
aspectos relevantes y su conjugación en una matriz permite obtener una síntesis
del diagnóstico ambiental. El objetivo que se persigue con ésta es aproximarnos
al modelo de desarrollo urbano actual, presentando las interrelaciones entre los
subsistemas analizados, reconociéndose las tensiones y presiones.
Para cada uno de los aspectos identificados es preciso encontrar descriptores
que permitan interpretar y evaluar la información, se trata de los Indicadores
Claves que van a constituir la primera datación de una futura seriación
comparativa de la evolución del municipio, una vez aplicado el Plan de Acción
Ambiental, siendo necesario la conformación de un Sistema de indicadores
ambientales.
Paso 5: Diseño de Escenarios Posibles
El diagnóstico provee la información para considerar unos escenarios teóricos
que simulan tendencias. El análisis ha de enumerar todos aquellos eventos o
dinámicas que afecten o supongan cambios estructurales en la actividad
socioeconómica, en el crecimiento de los asentamientos urbanos, el uso de los
recursos, generación de residuos, teniendo en cuenta un horizonte de alrededor
de 10 años.
A partir del Análisis DAFO y del análisis de las Macrotendencias se pueden
establecer una serie de Escenarios posibles a mediano plazo. Se trata de
simulaciones genéricas de la realidad futura en base a distintas hipótesis,
normalmente tres: tendencial (o probable), positiva y negativa.
El análisis de escenarios (4) permite clarificar las estrategias a tomar en cada una
de las situaciones. Delimitados los escenarios posibles se ha seleccionar aquel
que resulte más probable, considerando que se va a comenzar a implementar un
Plan de Acción para el Desarrollo Sustentable. El método para la delimitación y
determinación del escenario final no es único, y se producirá al hilo del
proceso participativo, que también propiciará el debate social necesario para
consensuar el modelo de municipio deseado. Se trata de definir el objetivo
final, central o supremo (5), que se engloba dentro de las denominadas
Paso 6: Establecimiento de Metas
La Meta de toda Agenda 21 parece clara: mejorar de la calidad de vida a partir
de un proceso de desarrollo sustentable.
El Objetivo Supremo es la traslación de la meta al entorno municipal, es decir
la implementación de las bases para el proceso de desarrollo sustentable. El
objetivo supremo puede concretarse en una serie de Líneas Estratégicas (Líneas
Verdes) que constituyen paquetes complejos de acciones que persiguen objetivos
parciales cuya consecución conjunta asegura el logro del Objetivo Supremo.
Cada Línea Estratégica engloba la políticas de intervención necesaria para
conseguir determinado objetivo (p.e. fomento del capital humano) e implica
acciones integradas en sectores diversos (p.e. infraestructuras, educación,
formación, creación de empleo) con incidencia en los aspectos que condicionan el
desarrollo de esta línea estratégica. (6)
Se trata de las acciones más importantes que permiten la potenciación de las
Fortalezas, la materialización de las Oportunidades y la minimización de las
Debilidades y las Amenazas. El número de Líneas Verdes debe ser mínimo y debe
incluir un análisis de la Sinergia que permita la implementación de acciones
horizontales con incidencia en todos los aspectos a intervenir de la realidad y
la asociación de acciones con aspectos comunes e interrelacionados.
La articulación del Objetivo Supremo, las Metas y las Líneas Estratégicas, y
dentro de esta ultimas la articulación del conjunto de programas, proyectos y
acciones, conforman en su conjunto el Plan De Acción Local.
Paso 7: Plan de Acción Local para el Desarrollo Sustentable
El Plan de Acción Local deberá constituir un verdadero marco estructurado,
comprensivo de aspectos técnicos, administrativos y presupuestarios respecto a
las propuestas incorporadas y a los elementos informativos y diagnósticos en que
éstas se fundamentan. (7)
Este Plan de Acción correctamente conceptuado: a) Debe ser resultado, en
esencia, de procesos de consulta, del diálogo y construcción de consensos por
los actores involucrados b) Tiene carácter estratégico, por enfrentar todos los
problemas de fondo c) Se vincula estrechamente, orienta y cohesiona, los proceso
formales de planificación a nivel local d) Es un convenio marco de consensos
para construir un futuro mejor para el municipio e) Es un instrumento de
gobierno y de cambio de largo plazo, una guía para la toma de decisiones f)
Finalmente, es creación y patrimonio de todos, por lo que los actores
involucrados lo sentirán como suyo y aportarán a su ejecución. (8)
Paso 8: Implementación, seguimiento y evaluación del Plan de Acción
La parte esencial del proceso de AL21 es la implantación y gestión de las
actuaciones concretas y específicas propuestas en el Plan de Acción.
Establecidas las acciones y las relaciones entre los programas, se establecen
los plazos temporales para su consecución, así como la participación de los
agentes y de las necesidades financieras. La primera etapa de la puesta en
práctica consiste en identificar al funcionario de la administración responsable
de un programa concreto, y luego de facilitar el presupuesto, se procederá a la
aplicación de los programas.
La Administración Local realizará un seguimiento de las actividades de los
programas, a partir de la evaluación de una serie de indicadores y de los fines
predeterminados para comprobar si se están consiguiendo los resultados esperados
y detectar impactos ambientales imprevistos de forma tal de reajustar los
programas si fuese necesario.
Por su parte, el Foro Ambiental evaluará el éxito de los programas según los
indicadores de acción y resultado. Se evaluará si la actuación se ha puesto en
práctica en su totalidad y si ha obtenido los resultados esperados. Los
resultados de la evaluación y verificación permitirán actualizar el Plan de
Acción para trabajar con mayor eficacia para conseguir los fines pre
establecidos así como nuevos fines. El proceso de retroalimentación supone un
progreso hacia el objetivo último: mejora de la calidad de vida a partir del
proceso de desarrollo sostenible.
El proceso de Agenda Local 21 no concluye en la fase de Evaluación y
Verificación, como hemos visto se trata de un proceso que se retroalimenta.
El proceso de implantación y desarrollo de la Agenda Local 21 no tiene un
cronograma predefinido o preestablecido. Como ya se ha señalado, la Agenda Local
21 es un proceso abierto y creativo, donde cada municipio establece su propio
ritmo de planificación y acción en función de varios factores como motivación
política, presupuesto, implicación ciudadana, éxito en la implantación del
programa de actuación, grado de conocimiento y sensibilización de los
ciudadanos, versatilidad de la gestión municipal, apoyo de entidades locales
territoriales. (9)
1. En base a: DIAZ
MALASQUEZ, Luís René (2002) Planes de desarrollo local: enfoques y
tendencias en América Latina. Revista del Instituto de Investigación de
la Facultad de Ingeniería Geológica, Minera, Metalúrgica y Geográfica.
Perú.
2. PRAT, Anna y otros (2001) Los procesos de la Agenda
21 local en los municipios de Barcelona. Tomo II El diagnostico
ambiental documento básico de la auditoria municipal: Modelos de
funcionamiento y calidad ambiental en los municipios. Diputación de
Barcelona. España. (Pág.12)
3. En base a: PRAT, Anna y otros (2001) Los procesos de
la Agenda 21 local en los municipios de Barcelona. Tomo II El
diagnóstico ambiental documento básico de la auditoria municipal:
Modelos de funcionamiento y calidad ambiental en los municipios.
Diputación de Barcelona. España. (Pág.86)
4. Escenario Tendencial o Probable: Muestra la realidad
que presentará la ciudad en el futuro si se mantiene el actual modelo de
desarrollo. En él se explicita si las actuales pautas de consumo,
producción, generación de residuos, uso de energía, son sostenibles en
el tiempo y los efectos que se derivaría de ello. Escenario Negativo o
Pesimista: Parte de la consideración y potenciación de los aspectos más
negativos observadoras en el Diagnóstico y en las Macrotendencias, que
imposibiliten o dificulten las consecución del objetivo final por
definir, tales: falta de participación o vertebración social,
superpoblación, pobreza, desastres naturales ambientales globales y
locales, sequías, desertificación, etc. Escenario Positivo u Optimista:
En este escenario se dibujan las condiciones más propicias para alcanzar
las sostenibilidad, partiendo de una realidad urbana en la que abunden
los aspectos positivos claves para el equilibrio entre la ciudad y su
medio y la sostenibilidad de los mismos.
5. Según terminología adoptada a nivel internacional
por los instrumentos de planificación hacia la sostenibilidad de las
ciudades.
6. JUNTA DE ANDALUCÍA (2001) Agendas Locales 21 en
Andalucía: estrategias urbanas hacia el desarrollo sostenible.
Consejería de Medio Ambiente. Málaga. España. (Pág. 65)
7. JUNTA DE CIUDADES DE CASTILLA-LA MANCHA (2003) Guía
práctica para el diseño, implantación y desarrollo de las Agendas 21
Locales en los municipios de Castilla- La Mancha en el marco del pacto
ciudad habitable. Federación de Municipios y provincias de Castilla La
Mancha. España. (Pág. 83)
8. Síntesis en base a: DIAZ PALACIOS, Julio (2000)
Manual de planificación y gestión de las Agendas 21 de las ciudades.
Unión Iberoamericana de municipalistas. España. (Pág. 105-106)
9. GOBIERNO DEL PAIS VASCO (2003) Guía práctica para la
implantación y desarrollo de las Agenda 21 en los municipios de Euskadi.
Departamento de Ordenación del territorio, vivienda y ambiente. País
Vasco. España. (Pág. 52)
