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LA RELACIÓN GLOBAL-LOCAL: SUS IMPLICANCIAS PRÁCTICAS PARA EL DISEÑO DE ESTRATEGIAS DE DESARROLLO

Carlos Barrios Napurí
Ulises Castro Álvarez
Lorena G. Coria
Mario González Arencibia
Remedios Martínez Verdú
Leopoldo Taddey Díez
 

 

 

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3. Diseño de la Agenda 21 Local

El proceso de implantación de la Agenda 21 Local no responde a ningún requisito normativo, por lo tanto, no se inserta como una dimensión de obligado cumplimiento.

A su vez, no existe un modelo definido de acciones a seguir, el proceso involucrará una serie de actividades, herramientas y aproximaciones que serán determinadas conforme cada autoridad local y sus socios puedan escogerlas de acuerdo a la realidad, circunstancias y prioridades locales.(1)

La metodología para la elaboración de la AL21 no es estándar, sin embargo el Consejo Internacional para las Iniciativas Ambientales Locales (ICLEI) auspició la elaboración de la “Guía Europea para la Planificación de las Agendas 21 Locales” en la que se analizan los pasos y acuerdos para elaborar el Plan de Acción ambiental, con la suficiente flexibilidad para adaptarse a las diferentes realidades locales. Se trata en síntesis de un proceso abierto y creativo que cada municipio define en base a su realidad y condicionantes.

No obstante, se recomienda El proceso debe ser de iniciativa de un actor local,

Los poderes públicos locales deben estar fuertemente implicados con el fin de garantizar la realización,

Asimismo, una larga consulta debe ser efectuada con la población local durante cada una de las fases de la elaboración.

Paso 1: Movilización de la base social e institucional
El proceso de una Agenda Local 21 empieza a partir del compromiso de iniciar el camino hacia sustentabilidad que implica la movilización de las bases sociales del ámbito local. El disparador del proceso suele identificarse en la decisión política de la autoridad local. No obstante ello, el rol de las Organizaciones de la Sociedad Civil ha sido importante a partir de ejercer presión sobre los actores políticos.

Independiente de la procedencia del impulso original, es preciso captar el interés del municipio y de los ciudadanos. La participación de los agentes sociales del municipio es imprescindible tanto para la formulación correcta de la estrategia, como para la consecución de la misma.

Paso 2: Constitución de unidades de trabajo
Una vez movilizadas las bases sociales e institucionales, el paso siguiente es la constitución del Foro Ambiental, es decir, un grupo de trabajo especial en el que participa el máximo número de interesados, en donde se expresan opiniones, debaten principios, comparten visiones e intercambian y divulgan información.

Dependiendo del grado de organización y de las situaciones de contexto, el foro ambiental puede constituirse bajo el nombre de Comité Ciudadano o Asamblea Verde y estaría compuesto por todas las instituciones y entidades con incidencia en la vida del municipio, así como ciudadanos a título personal.

En esta fase también se conforman la Comisión Urbana por el Desarrollo Sostenible y el Observatorio Urbano. La primera se configura como el órgano ejecutivo compuesto por las instituciones y organismos de mayor importancia y representatividad en la toma de decisiones en el municipio. La Comisión Urbana toma las decisiones en lo referente a la programación y gestión de AL21, y es la que se encarga de elevar la decisión final de aprobación de la agenda al Foro Ambiental. Por su parte, el Observatorio urbano, es la secretaria técnica y coordinador de los aspectos metodológicos y científicos del proceso. En su vínculo con el Foro Ambiental, supervisa y realiza los informes y documentos técnicos para la toma de decisiones, recaba la opinión de expertos, implementa el sistema de indicadores para el diagnóstico y el seguimiento de la Agenda, etc.

Paso 3: La carta compromiso
Tras establecer el Foro de Medio Ambiente, la siguiente tarea consiste en elaborar un manifiesto de la base filosófica de todo el proyecto donde se incluirán los principios a seguir enmarcado en una visión del futuro de la comunidad que respete y atienda a la diversidad. La filosofía se plasma en las denominadas Declaraciones de Sostenibilidad o las Cartas Verdes, constituyéndose como acuerdos o cartas magnas firmadas por los agentes sociales, impulsores y ciudadanos que reconocen la necesidad de implicarse en el proceso de AL21, donde se definen los principios de sustentabilidad.

En la instancia inicial del proceso resulta oportuno y necesario identificar e integrar todos aquellos planes e iniciativas municipales, y de otros ordenes gubernamentales y no gubernamentales referidos a aspectos vinculados a la sustentabilidad. Si se ha elaborado algún tipo de plan estratégico que haya incluido la cuestión ambiental entre las líneas de acción, la AL21 tiene ya un importante antecedente.

Paso 4: Diagnóstico Ambiental municipal
El paso que sigue una vez manifestada la necesidad de iniciar el proceso de AL21 e identificados los agentes impulsores y participantes, es conocer la situación ambiental local. Cada municipio tiene un modelo de funcionamiento singular, que será más o menos adecuado desde el punto de vista de la sustentabilidad del territorio, es decir:

 Más o menos intensivo en el consumo de recursos básicos: agua, energía, materiales, etc.
 Más o menos eficiente en el uso del suelo, en función sobre todo de su modelo de desarrollo urbano: compacto o difuso en el territorio
 Más o menos respetuoso con otros ecosistemas, desde el punto de vista de la presión que ejerce y de la afectación en su calidad ambiental ( del aire, el agua y el suelo)
 Más o menos contradictorio con la calidad de vida que proporciona desde los puntos de vista individual y colectivo, en relación con la solidaridad y la distribución equitativa de bienes y servicios. (2)

Así, el proceso de AL 21 demanda la realización de un Diagnóstico Ambiental , que permita la definición del estado del ambiente en el momento cero del inicio del proceso, así como la identificación de los problemas ambientales en el orden municipal, que quedarán plasmados en este Documento Base sobre el que girarán todas las estrategias y planes de actuación en el seno de la AL21.

El proceso del Diagnóstico se sustancia mediante el estudio y análisis de diferentes dimensiones municipales, desglosadas en una serie de factores que hacen referencia a los distintos aspectos que caracterizan la realidad de ese Municipio:
 Una dimensión físico- natural, en la que se analizarán las variables básicas vinculadas con la hidrología, geomorfología, edafología, flora y fauna así como de los componentes de paisaje de la totalidad del territorio municipal.
 Una dimensión socioeconómica cultural en la que se analiza los aspectos demográficos, educativos, sanitarios, equipamiento comunal, infraestructura de servicios, patrimonio histórico cultural, actividades económicas (primarias, secundarias y terciarias) atendiendo especialmente a los flujos de oferta y demanda locales, regionales e internacionales.
 Una dimensión territorial atendiendo al uso del suelo y antecedentes del asentamiento humano y la conectividad
 Una dimensión político institucional y normativa: organización municipal, gestión municipal y marco legal aplicable a la escala municipal así como el comportamiento del tercer sector.
 Se establecen una serie de Ciclos o Flujos (residuos, energía, agua, contaminación...) que será necesario analizar exhaustivamente ya que interrelacionan todas las demás dimensiones.

A partir de este estado de situación se podrán identificar los problemas ambientales generales y con la aplicación de técnicas adecuadas podrían priorizarse los problemas estableciendo escalas de ponderación.

La realización del diagnóstico plantea la identificación de los Grupos de Trabajo Temáticos (GTT) y los Facilitadores. Los GTT, son los encargados de organizar el Diagnóstico Ambiental a la vez que posteriormente elaborarán el plan de acción. La cantidad de GTT se define en función del número de dimensiones que considere el Diagnóstico (las dimensiones social, económica, física, biológica, etc). Por su parte los facilitadores son los colaboradores de los GTT, y son los encargados de registrar y ordenar por escrito la información que produce la comunidad y reportarla a los grupos de trabajo. (3)

La cantidad información que sustenta el análisis de la realidad ambiental municipal es voluminosa y puede tornar al documento del Diagnóstico Ambiental extenso y difícil de manejar. A los fines prácticos, el análisis DAFO (Debilidades- Amenazas-Fortalezas-Oportunidades) a partir de la selección de los aspectos relevantes y su conjugación en una matriz permite obtener una síntesis del diagnóstico ambiental. El objetivo que se persigue con ésta es aproximarnos al modelo de desarrollo urbano actual, presentando las interrelaciones entre los subsistemas analizados, reconociéndose las tensiones y presiones.

Para cada uno de los aspectos identificados es preciso encontrar descriptores que permitan interpretar y evaluar la información, se trata de los Indicadores Claves que van a constituir la primera datación de una futura seriación comparativa de la evolución del municipio, una vez aplicado el Plan de Acción Ambiental, siendo necesario la conformación de un Sistema de indicadores ambientales.

Paso 5: Diseño de Escenarios Posibles
El diagnóstico provee la información para considerar unos “escenarios teóricos” que simulan “tendencias”. El análisis ha de enumerar todos aquellos eventos o dinámicas que afecten o supongan cambios estructurales en la actividad socioeconómica, en el crecimiento de los asentamientos urbanos, el uso de los recursos, generación de residuos, teniendo en cuenta un horizonte de alrededor de 10 años.

A partir del Análisis DAFO y del análisis de las Macrotendencias se pueden establecer una serie de Escenarios posibles a mediano plazo. Se trata de simulaciones genéricas de la realidad futura en base a distintas hipótesis, normalmente tres: tendencial (o probable), positiva y negativa.

El análisis de escenarios (4) permite clarificar las estrategias a tomar en cada una de las situaciones. Delimitados los escenarios posibles se ha seleccionar aquel que resulte más probable, considerando que se va a comenzar a implementar un Plan de Acción para el Desarrollo Sustentable. El método para la delimitación y determinación del escenario final no es único, y se producirá al hilo del proceso participativo, que también propiciará el debate social necesario para consensuar el modelo de municipio deseado. Se trata de definir el objetivo final, central o supremo (5), que se engloba dentro de las denominadas

Paso 6: Establecimiento de Metas
La Meta de toda Agenda 21 parece clara: mejorar de la calidad de vida a partir de un proceso de desarrollo sustentable.

El Objetivo Supremo es la traslación de la meta al entorno municipal, es decir la implementación de las bases para el proceso de desarrollo sustentable. El objetivo supremo puede concretarse en una serie de Líneas Estratégicas (Líneas Verdes) que constituyen paquetes complejos de acciones que persiguen objetivos parciales cuya consecución conjunta asegura el logro del Objetivo Supremo.

Cada Línea Estratégica engloba la políticas de intervención necesaria para conseguir determinado objetivo (p.e. fomento del capital humano) e implica acciones integradas en sectores diversos (p.e. infraestructuras, educación, formación, creación de empleo) con incidencia en los aspectos que condicionan el desarrollo de esta línea estratégica. (6)

Se trata de las acciones más importantes que permiten la potenciación de las Fortalezas, la materialización de las Oportunidades y la minimización de las Debilidades y las Amenazas. El número de Líneas Verdes debe ser mínimo y debe incluir un análisis de la Sinergia que permita la implementación de acciones horizontales con incidencia en todos los aspectos a intervenir de la realidad y la asociación de acciones con aspectos comunes e interrelacionados.

La articulación del Objetivo Supremo, las Metas y las Líneas Estratégicas, y dentro de esta ultimas la articulación del conjunto de programas, proyectos y acciones, conforman en su conjunto el Plan De Acción Local.

Paso 7: Plan de Acción Local para el Desarrollo Sustentable
El Plan de Acción Local deberá constituir un verdadero marco estructurado, comprensivo de aspectos técnicos, administrativos y presupuestarios respecto a las propuestas incorporadas y a los elementos informativos y diagnósticos en que éstas se fundamentan. (7)

Este Plan de Acción correctamente conceptuado: a) Debe ser resultado, en esencia, de procesos de consulta, del diálogo y construcción de consensos por los actores involucrados b) Tiene carácter estratégico, por enfrentar todos los problemas de fondo c) Se vincula estrechamente, orienta y cohesiona, los proceso formales de planificación a nivel local d) Es un convenio marco de consensos para construir un futuro mejor para el municipio e) Es un instrumento de gobierno y de cambio de largo plazo, una guía para la toma de decisiones f) Finalmente, es creación y patrimonio de todos, por lo que los actores involucrados lo sentirán como suyo y aportarán a su ejecución. (8)

Paso 8: Implementación, seguimiento y evaluación del Plan de Acción
La parte esencial del proceso de AL21 es la implantación y gestión de las actuaciones concretas y específicas propuestas en el Plan de Acción.

Establecidas las acciones y las relaciones entre los programas, se establecen los plazos temporales para su consecución, así como la participación de los agentes y de las necesidades financieras. La primera etapa de la puesta en práctica consiste en identificar al funcionario de la administración responsable de un programa concreto, y luego de facilitar el presupuesto, se procederá a la aplicación de los programas.

La Administración Local realizará un seguimiento de las actividades de los programas, a partir de la evaluación de una serie de indicadores y de los fines predeterminados para comprobar si se están consiguiendo los resultados esperados y detectar impactos ambientales imprevistos de forma tal de reajustar los programas si fuese necesario.

Por su parte, el Foro Ambiental evaluará el éxito de los programas según los indicadores de acción y resultado. Se evaluará si la actuación se ha puesto en práctica en su totalidad y si ha obtenido los resultados esperados. Los resultados de la evaluación y verificación permitirán actualizar el Plan de Acción para trabajar con mayor eficacia para conseguir los fines pre establecidos así como nuevos fines. El proceso de retroalimentación supone un progreso hacia el objetivo último: mejora de la calidad de vida a partir del proceso de desarrollo sostenible.

El proceso de Agenda Local 21 no concluye en la fase de Evaluación y Verificación, como hemos visto se trata de un proceso que se retroalimenta.

El proceso de implantación y desarrollo de la Agenda Local 21 no tiene un cronograma predefinido o preestablecido. Como ya se ha señalado, la Agenda Local 21 es un proceso abierto y creativo, donde cada municipio establece su propio ritmo de planificación y acción en función de varios factores como motivación política, presupuesto, implicación ciudadana, éxito en la implantación del programa de actuación, grado de conocimiento y sensibilización de los ciudadanos, versatilidad de la gestión municipal, apoyo de entidades locales territoriales. (9)


1. En base a: DIAZ MALASQUEZ, Luís René (2002) Planes de desarrollo local: enfoques y tendencias en América Latina. Revista del Instituto de Investigación de la Facultad de Ingeniería Geológica, Minera, Metalúrgica y Geográfica. Perú.
2. PRAT, Anna y otros (2001) Los procesos de la Agenda 21 local en los municipios de Barcelona. Tomo II El diagnostico ambiental documento básico de la auditoria municipal: Modelos de funcionamiento y calidad ambiental en los municipios. Diputación de Barcelona. España. (Pág.12)
3. En base a: PRAT, Anna y otros (2001) Los procesos de la Agenda 21 local en los municipios de Barcelona. Tomo II El diagnóstico ambiental documento básico de la auditoria municipal: Modelos de funcionamiento y calidad ambiental en los municipios. Diputación de Barcelona. España. (Pág.86)
4. Escenario Tendencial o Probable: Muestra la realidad que presentará la ciudad en el futuro si se mantiene el actual modelo de desarrollo. En él se explicita si las actuales pautas de consumo, producción, generación de residuos, uso de energía, son sostenibles en el tiempo y los efectos que se derivaría de ello. Escenario Negativo o Pesimista: Parte de la consideración y potenciación de los aspectos más negativos observadoras en el Diagnóstico y en las Macrotendencias, que imposibiliten o dificulten las consecución del objetivo final por definir, tales: falta de participación o vertebración social, superpoblación, pobreza, desastres naturales ambientales globales y locales, sequías, desertificación, etc. Escenario Positivo u Optimista: En este escenario se dibujan las condiciones más propicias para alcanzar las sostenibilidad, partiendo de una realidad urbana en la que abunden los aspectos positivos claves para el equilibrio entre la ciudad y su medio y la sostenibilidad de los mismos.
5. Según terminología adoptada a nivel internacional por los instrumentos de planificación hacia la sostenibilidad de las ciudades.
6. JUNTA DE ANDALUCÍA (2001) Agendas Locales 21 en Andalucía: estrategias urbanas hacia el desarrollo sostenible. Consejería de Medio Ambiente. Málaga. España. (Pág. 65)
7. JUNTA DE CIUDADES DE CASTILLA-LA MANCHA (2003) Guía práctica para el diseño, implantación y desarrollo de las Agendas 21 Locales en los municipios de Castilla- La Mancha en el marco del pacto ciudad habitable. Federación de Municipios y provincias de Castilla – La Mancha. España. (Pág. 83)
8. Síntesis en base a: DIAZ PALACIOS, Julio (2000) Manual de planificación y gestión de las Agendas 21 de las ciudades. Unión Iberoamericana de municipalistas. España. (Pág. 105-106)
9. GOBIERNO DEL PAIS VASCO (2003) Guía práctica para la implantación y desarrollo de las Agenda 21 en los municipios de Euskadi. Departamento de Ordenación del territorio, vivienda y ambiente. País Vasco. España. (Pág. 52)
 

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