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Nace el MERCOSUR
Mientras tanto, en América del Sur, se producía la profundización del proceso de integración. Sobre la base del PICE firmado por Alfonsín y Sarney en 1985, se creaba el 26 de marzo de 1991 con la firma del Tratado de Asunción en Asunción del Paraguay el Mercado Común del Sur (MERCOSUR) (1), que agrupa a Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay. De esta manera, los Estados del Cono Sur americano también daban respuesta a la nueva realidad internacional, aunque de una manera diferente a la ideada en 1985, puesto que tras los recambios presidenciales acontecidos en Brasil y Argentina, los primeros mandatarios que asumieron adhirieron firmemente a los dictados del neoliberalismo propugnado desde EUA y plasmado en el Consenso de Washington, aunque debido a la inexistencia de un Estado de Bienestar en la región, las consecuencias no fueron las mismas que se preveían en 1985 (2).
Mientras el proceso de integración económica iniciado a mediados de los ochenta entre Brasil y Argentina estuvo fuertemente influido por el paradigma cepalino de desarrollo, en los años noventa la profundización de las reformas comerciales liberalizadoras en ambos Estados y el cambio en la metodología de la integración -con la adopción de un mecanismo lineal, automático y universal de desgravación arancelaria- sugieren un desplazamiento del eje del proceso de integración y el surgimiento de un nuevo paradigma, que se pretende compatible con el redireccionamiento de las políticas internas de Argentina y Brasil, núcleo duro de la integración, y con las tendencias internacionales en el manejo de las políticas comerciales y de integración económica (3).
En este contexto se produce, como decíamos, la creación del MERCOSUR, que estableció una zona de libre comercio entre los Estados signatarios del Tratado de Asunción, aunque los proyectos iniciados aquel 26 de marzo de 1991 eran más amplios. Tal como lo establece su normativa, el MERCOSUR aspira a lograr una integración profunda que incluya la libre circulación de bienes, servicios y factores productivos; el establecimiento de un arancel externo y una política comercial comunes, junto con la coordinación de posiciones en foros económico-comerciales; etc (4).
Con la firma de este Tratado, el Grupo Mercado Común (GMC) asumió plenamente su función de órgano ejecutivo activando sus diferentes subgrupos técnicos, dándose en consecuencia preferencia a la construcción intergubernamental, puesto que el GMC tiene subordinación directa a las Cancillerías de los cuatro Estados miembros (5). Fruto del trabajo de este grupo es la propuesta de creación de un sistema de solución de controversias.
El MERCOSUR tuvo un impacto económico creciente con dinámica expansiva. En efecto, el comercio subregional registró un importante crecimiento y la producción industrial y agrícola en los cuatro Estados, fue incorporando gradualmente el horizonte de un área económica integrada como un condicionante de sus actividades. Este impacto generó un rápido proceso de politización, debido a la distribución desigual de costos y beneficios entre los miembros del MERCOSUR y entre los diferentes sectores económicos del interior de cada Estado.
Este proceso tuvo su afianzamiento en 1994, cuando se suscribió el Protocolo de Ouro Preto, que perfeccionó las instituciones del proceso de integración.
Los cambios en la estructura institucional se orientaban a preparar al MERCOSUR para objetivos más ambiciosos y procesos de negociación más complejos con terceros Estados, grupos de Estados u organismos internacionales. Así lo reseñaba el Preámbulo del protocolo de Ouro Preto: Atentos a la dinámica implícita en todo el proceso de integración y a la consecuente necesidad de adaptar la estructura institucional del MERCOSUR a las transformaciones ocurridas (6).
Este avance institucional fue acompañado de avances en términos económicos. A finales de 1994, Argentina y Brasil habían cumplido en lo esencial sus compromisos, y Paraguay y Uruguay, que disponían de un año más, habían respondido favorablemente. Los Estados eliminaron, en importante proporción, las medidas cuantitativas para las importaciones que aplicaban al resto de los Estados del MERCOSUR y adecuaban sus reglas nacionales a las normas de competencia del Mercado Común. Ello significó, en muchos casos, modificaciones profundas en las estructuras productivas nacionales y la reconversión de un número importante de actividades económicas.
Sin embargo esta primavera económica sufrió un duro golpe cuando a fines de 1999, Brasil modificó su política cambiaria. Esto generó que las importaciones brasileñas al resto de los Estados miembros del MERCOSUR sufrieran una caída mayor al 20%. Asimismo, esta realidad puso de manifiesto la interdependencia asimétrica que padece el MERCOSUR dado que el producto Bruto, el territorio, la población la complejidad de la estructura productiva es muy superior a la de todos los restantes integrantes del bloque en su conjunto.
1. Originariamente se pensaba en la designación Mercado Común del Cono Sur, de la que finalmente se desistió, ya que su interpretación excluía geográficamente las perspectivas ya presentes de ampliación del Tratado hacia otros países sudamericanos.
2. Así lo reseña Josep Ibáñez: Por lo que respecta a los factores mundiales o generales, pueden englobarse en dos fenómenos que se precipitan en los años ochenta: la globalización económica y el fin de la guerra fría. [...] Por otro lado, el fin del mundo bipolar de la guerra fría relajará la rigidez ideológica y diplomática que caracterizó las relaciones entre países de bloques diferentes y entre estos y países no alineados. [...] En primer lugar, se produce una ampliación de las percepciones y dimensiones de la seguridad estatal y una pérdida del peso relativo de las cuestiones militares en favor de cuestiones económicas. [...] En segundo lugar, surgen nuevos escenarios geopolíticos de competencia interestatal, diferentes de los escenarios anteriores de confrontación territorial y militar vinculados a la división entre bloque capitalista de democracias liberales y bloque socialista de democracias populares. [...] En tercer lugar, destaca la ausencia de opciones ideológicas en esencia dispares en cuanto a política económica estatal.
A estos factores mundiales o generales que propician el surgimiento del nuevo regionalismo cabría añadir aquellos otros más vinculados específicamente a cada una de las regiones en las que han surgido proyectos de integración. En este sentido, en América Latina son de gran importancia dos factores regionales o particulares. Uno de ellos es la favorable disposición de Estados Unidos no sólo a consentir las iniciativas regionalistas, sino incluso a potenciarlas con propuestas propias para todo el continente americano. Es lo que Jagdish Bhagwati denominó la «conversión» estadounidense del multilateralismo al regionalismo a finales de los años ochenta, provocada en buena medida por la evolución de dos procesos externos como eran las negociaciones multilaterales y la integración europea: por un lado, las dificultades que encontraba el desarrollo de la Ronda Uruguay del GATT, que no concluiría hasta finales de 1994, generaban frustración entre los negociadores comerciales estadounidenses; por otro lado, los progresos de la integración europea y las perspectivas de ampliación suscitaban una gran inquietud vinculada a la idea de la «fortaleza Europa».
Un segundo factor regional es el brusco giro neoliberal que sufrieron las políticas económicas de todos los países latinoamericanos desde mediados de los años ochenta. La nueva orientación económica venía dada en parte por el evidente fracaso de las políticas económicas anteriores, pero sobre todo por la imposición de los planes de ajuste estructural a los que se condicionaban los créditos multilaterales para hacer frente a la crisis de la deuda. Estas nuevas políticas económicas estaban formadas por una serie de recetas más o menos similares que vendrían a denominarse «Consenso de Washington»; en su dimensión comercial, estas políticas eran claramente aperturistas y diferían radicalmente de las que caracterizaron los modelos de integración regional de los años sesenta y setenta, orientados hacia el interior para fomentar la industrialización por sustitución de importaciones. IBÁÑEZ, J., El nuevo regionalismo latinoamericano en los años noventa, http://www.reei.org/
3. Es interesante observar que el acuerdo bilateral Argentina-Brasil era de naturaleza fundamentalmente desarrollista en el que la idea de preferencias comerciales y de promoción de complementariedades intrasectoriales se confundían con la propia idea de la integración. Este modelo, con todo, no se reprodujo en el MERCOSUR, cuyas políticas económicas cambiaron y se orientaron, primordialmente, para una mejor adecuación a las exigencias de la competitividad impuestas por los procesos de liberalización de los mercados y de su integración global. VIANNA MELLO, F., MERCOSUL e ALCA: diagnóstico e indicações para atuação, http://www.forumsocialmundial.org.br/
4. Al respecto señala José Paradiso que No se trata pues de pensar a la integración sólo desde la perspectiva de equilibrio de poder a través de la conformación de bloques, ni de construir un mercado atractivo para los inversores que potencie las tasas de crecimiento económico de los países participantes. Tampoco de la mera aplicación del poder de negociación en la esfera política o económica. Todos esos objetivos deberían estar incluidos pero articulados y ponderados en un marco más amplio, con objetivos de mayor entidad. Se trata también de convertir el impulso unificador en un instrumentote transformación progresiva de la vida social, en una vía apta para promover un nuevo modelo convivencial, distinto, de aquel por el que se desviven los pequeños o grandes intereses de la «civilización de los negocios»; y de hacerle jugar un papel en el movimiento universal que, orientado en la dirección de la estabilidad y gobernabilidad del sistema mundial, procura neutralizar los efectos más perversos de la globalización, sean ellos directos o indirectos, y a recuperar lo que puede haber de beneficioso en las fuerzas que la impulsan. PARADISO, J., MERCOSUR: un lugar en el mundo, Escenarios Alternativos, Número 9, Buenos Aires, invierno de 2000.
5. He aquí una diferencia sustancial entre el MERCOSUR y la UE, puesto que mientras el proceso sudamericano optó por la construcción intergubernamental exclusivamente, la integración europea prefirió una complementación de procederes intergubernamentales y comunitarios.
6. Según el sociólogo brasileño Helio Jaguaribe, MERCOSUR no es para sus miembros únicamente un sistema que les proporcione una ampliación de mercados, sino también un instrumento fundamental de política externa. Su importancia internacional depende, por un lado, de la medida que logre formular una política exterior común y ejecutarla satisfactoriamente; por el otro lado, esta importancia dependerá de la alternativa de orden mundial que llegue a prevalecer. PARADISO, J., MERCOSUR: un lugar en el mundo, Escenarios Alternativos, Número 9, Buenos Aires, invierno de 2000.
