2.2. Las ideas centrales.

En primer lugar, el proceso se concentraría en el presupuesto público, lo cual era una idea muy importante por muchas razones. El presupuesto es sin duda la pieza central de la acción de gobierno; y es a través de él que el gobierno ejerce la mayor parte de su autoridad, define sus prioridades y selecciona sus inversiones y proyectos. De modo que, si la idea era compartir el poder con la comunidad, era necesario poner el presupuesto en la mesa de discusiones.

Por otra parte, hasta el momento en que el Partido de los Trabajadores ganó las elecciones, el movimiento popular de la ciudad de Porto Alegre había estado exigiendo durante mucho tiempo que el gobierno abriese la “caja negra” del presupuesto.

Por lo tanto, hay que tener en cuenta que ya existía cierta presión para participar en los asuntos presupuestarios. Más aún, en Brasil el presupuesto es famoso por ser manipulado por los gobiernos para estimular el clientelismo y favorecer intereses privados. En consecuencia, para democratizar el Estado y promover la participación ciudadana era fundamental la eliminación (o una notable reducción) de estas prácticas.

La segunda idea esencial consistía en que el presupuesto participativo debía ser un sistema universal de participación directa, abierto a todos los ciudadanos de Porto Alegre, en lugar de ser un proceso donde participaban los líderes de las asociaciones de vecinos y los movimientos populares (1). Las asambleas regionales y más tarde también las asambleas temáticas, serían el instrumento que permitiese la amplia participación de la gente.

Una tercera idea planteaba que el presupuesto participativo no funcionaría como sustituto sino a la par de las instituciones del sistema democrático representativo.

Podría decirse que el Partido de los Trabajadores, de hecho, no tenía otra alternativa. No podía simplemente sustituir las instituciones representativas tras ganar las elecciones. Eso hubiese significado la ruptura de la legalidad y una enorme crisis. Si bien el argumento es formalmente verdadero, no es válido. Como se mencionara antes, pese a la postura de desconfianza, el Partido de los Trabajadores siempre ha defendido la combinación de formas democráticas.

Para comprender cómo podrían implementarse estas ideas vale la pena mencionar algunas palabras sobre el funcionamiento del sistema democrático representativo en las municipalidades de Brasil.

Como sucede en otros países que no adoptan un sistema de gobierno parlamentario, en este nivel existen dos instituciones autónomas y separadas pertenecientes al sistema democrático representativo y que conforman el estado: el poder ejecutivo, que está a cargo de un alcalde y un vice-alcalde elegidos por períodos de cuatro años por mayoría de votos -hoy en día, en las ciudades con más de 200.000 votantes, como sucede en Porto Alegre, si ningún partido o coalición logra superar la mayoría absoluta de votos en la primera ronda, se realiza una segunda ronda entre los dos que obtuvieron mayor cantidad de votos-; y el poder legislativo -denominado “Cámara Municipal”- formado por 33 concejales -llamados“vereadores”-(2) que son elegidos por períodos de cuatro años mediante el sistema de voto proporcional.

En materia presupuestaria, es tarea del ejecutivo formular la propuesta del presupuesto que debe ser enviada al poder legislativo para su discusión, modificación y aprobación. El poder ejecutivo puede vetar los cambios pero ese veto puede ser eliminado si el legislativo cuenta con un quórum especial (3). De manera que la legislatura tiene la función formal de aprobar el presupuesto.

Pero, como bien señaló Santos (4), si bien el presupuesto que aprueba el cuerpo legislativo debe contener todas las sumas monetarias correspondientes a los ingresos y a los gastos, no necesariamente debe detallar todos los proyectos y obras que el gobierno planea llevar a cabo. De hecho, conforme a la ley y a la tradición brasileña, este plan detallado -llamado Plan de Inversiones de Porto Alegre- es una función del poder ejecutivo.

Este funciona de la siguiente manera: el legislativo aprueba, por ejemplo, el gasto por parte del gobierno de X suma para pavimentación e Y para educación, y el uso de una parte de eso para gastos corrientes y otra parte para inversiones. El poder ejecutivo determina las calles que serán pavimentadas y las escuelas que serán construidas. En realidad, este procedimiento no es inusual en las democracias no parlamentarias.

El presupuesto participativo fue concebido para cumplir una función precisamente en este campo de acción: la formulación de un plan detallado de inversiones. El presupuesto participativo ha ido ampliando en forma gradual su área de influencia, en 1993-1994, comenzó a participar en las decisiones concernientes a los gastos corrientes como ser gastos en servicios y personal; sin embargo, el nivel de participación en estas cuestiones es mucho más limitado.

En términos simples, en inversiones. El poder ejecutivo determina las calles que serán pavimentadas y las escuelas que serán construidas. En realidad, este procedimiento no es inusual en las democracias no parlamentarias.

Así pues, el presupuesto participativo fue creado por iniciativa del poder ejecutivo junto con el movimiento social organizado de la ciudad para operar dentro del ámbito del ejecutivo. Tal como suelen expresar los miembros de este poder en Porto Alegre, el proceso del presupuesto participativo fue posible gracias a un pacto político no escrito entre el gobierno y las asociaciones de la comunidad.

Según este pacto, el gobierno por un lado transfiere una importante parte de su poder al pueblo que participa en forma voluntaria en un proceso abierto de debate y decisión. Por el otro lado, queda establecido que todas las demandas y propuestas de la población deben canalizarse a través del presupuesto participativo.

El proceso cumple reglas que son determinadas por los mismos participantes, en general con el acuerdo del gobierno.

Los resultados de este proceso son la propuesta de presupuesto que es enviada a la Cámara Municipal -que, como se mencionó antes, tiene la prerrogativa legal de aprobarlo- y el plan de inversión que el gobierno debe llevar a cabo.

De todas maneras cabe destacar que, si bien el presupuesto participativo fue creado sin la directa participación del cuerpo legislativo con el fin de discutir y decidir un tema perteneciente a la esfera del poder ejecutivo, este último siempre había tratado los asuntos presupuestarios, al menos en forma parcial, junto con el legislativo -independientemente del habitual propósito clientelista de esta asociación-.

Por otro lado, era inevitable que surgiera una superposición, dado que el presupuesto participativo decide acerca de una parte de un todo sobre el cual la legislatura tiene la prerrogativa constitucional de expedirse. De manera que para que el pacto funcione bien la legislatura debe estar en cierta forma de acuerdo con él, porque esta institución, que no es precisamente voluntaria, también debe compartir una parte de su poder -lo que en concreto significa perder una parte de poder-.

Dicho de otra forma, la legislatura -una tercera parte involucrada- puede en teoría romper el pacto existente entre el gobierno y la comunidad, considerando que la Cámara de “vereadores” podría llegar a aprobar un presupuesto incompatible con las decisiones que el presupuesto participativo -junto con el gobierno- toma en materia de inversiones. Esta fuente latente de contradicción extrema, resulta ser un elemento crítico del presupuesto participativo.

Para ampliar el análisis, expliquemos rápidamente el proceso de elaboración del presupuesto de la ciudad de Porto Alegre.

El proceso completo de formulación del presupuesto presenta tres etapas distintas: las dos primeras se realizan a través del mecanismo del presupuesto participativo y la tercera a través de la legislatura.

La primera etapa, que va de marzo a junio, es aquella en la cual el pueblo participa en forma directa en las asambleas regionales y temáticas. Existen dieciséis asambleas regionales y cinco asambleas temáticas. Una gran cantidad de personas participa en estas asambleas -se realizan dos grandes asambleas por año en cada región y por cada tema- y también en pequeñas reuniones organizadas por las mismas comunidades y que tienen lugar en el período transcurrido entre las dos asambleas. Durante esta etapa los participantes definen las prioridades y eligen a sus representantes -delegados y consejeros-.

La segunda etapa, que transcurre de junio a diciembre, es aquella en la cual las instituciones representativas del presupuesto participativo trabajan junto al gobierno (5) para formular el presupuesto y el plan de inversiones. Esta segunda etapa está caracterizada por un proceso generalizado de negociaciones.

Basándose en las prioridades definidas por las comunidades -y también en los criterios objetivos que tienen en cuenta la cantidad de personas que se benefician con determinada obra y el nivel de necesidad de infraestructura urbana de una región específica-, el gobierno elabora una primera parte de la propuesta del presupuesto. Esta parte luego es enviada a los actores del proceso para que opinen al respecto. Se generan intensos debates entre el gobierno y los consejeros, entre los mismos consejeros, entre los consejeros y los delegados y entre estas dos partes (y el gobierno) y las comunidades.

A partir de estos debates se formulan nuevas propuestas. Hacia fines de septiembre, el COP vota sobre la propuesta de presupuesto que luego será enviada por el ejecutivo a la legislatura. De septiembre a diciembre, el proceso de negociación continúa, pero ahora centrado en el plan de inversiones.

Mientras tanto, la Cámara de “vereadores” comienza a discutir el presupuesto en octubre y se produce aquí un doble proceso. Por un lado, también hay una intensa negociación entre la legislatura, los consejeros y el gobierno. Por el otro lado, el gobierno y los consejeros, con apoyo de las comunidades, ejercen una fuerte y abierta presión sobre la Cámara de “vereadores”. El objetivo de este proceso - mediante negociaciones y presión- es obviamente hacer que el presupuesto se aleje lo menos posible de la propuesta definida por el presupuesto participativo.

El objetivo de los “vereadores” consiste en introducir enmiendas que pueden, a la larga, modificar la propuesta de manera significativa. Hasta el momento y pese a haberse vivido situaciones muy tensas, estas complejas relaciones políticas por lo general producen cambios que no afectan la estructura general de la propuesta de presupuesto, dado que son compatibles con las decisiones del presupuesto participativo.

No obstante, por lo expuesto hasta ahora ha quedado claro que la creación y el funcionamiento del presupuesto participativo ha tenido un poderoso impacto en las instituciones democráticas representativas de la ciudad de Porto Alegre, tanto en el poder ejecutivo como en el legislativo, aunque en formas y niveles muy distintos.

Los conflictos con el ejecutivo son sobre todo de naturaleza administrativa, aunque esto no significa que no hayan surgido conflictos políticos entre el ejecutivo y el presupuesto participativo. En realidad, cada vez aparecen con mayor frecuencia a medida que el presupuesto participativo adquiere mayor fuerza y conciencia de su autonomía. No obstante, estos conflictos políticos han ocurrido en un contexto de cooperación general que se desprende del entendimiento mutuo en materia de principios democráticos participativos.

Es evidente que los conflictos entre la legislatura y el presupuesto participativo son más bien de naturaleza política e incluso institucional. Entre el cuerpo legislativo y el presupuesto participativo hay conflictos tanto de poder como de legitimidad.

El conflicto de poder se expresa en la lucha por competencias y por el control de los recursos. Una importante manifestación de esta confrontación es el ya mencionado proceso de discusión y votación del presupuesto que se lleva a cabo en la legislatura todos los años. Otro ejemplo es el problema de la legalización del presupuesto participativo. La idea de legalizar el presupuesto participativo, que originalmente fue una propuesta lanzada por miembros del ejecutivo y líderes de la comunidad, hace poco tiempo que se convirtió en un estandarte que esgrimen los legisladores que se oponen radicalmente al proceso. Han presentado algunas propuestas muy detalladas que no tienen otro propósito que el de reducir en forma significativa el alcance del presupuesto participativo.

El conflicto de legitimidad se manifiesta en la lucha por el respaldo del público y muestra las tensiones que existen entre dos concepciones muy distintas de la democracia que dan lugar a instituciones democráticas contrastantes.

Por un lado, la legitimidad de la democracia representativa está basada en las elecciones periódicas realizadas cada cuatro años, en la autonomía de los representantes y en la competencia entre los partidos. Por el otro lado, la legitimidad de la democracia participativa se basa en la participación directa y voluntaria, en un mandato vinculante y en la competencia (y la negociación) entre las comunidades y los líderes populares. Por un lado se encuentra la legitimidad que se desprende de la débil participación de todos (a través del voto).

Por el otro, está la que se desprende de la activa participación (directa) de algunos. Por un lado, se encuentra la previsibilidad que proviene de la política profesional; y por el otro, la incertidumbre que surge del activismo social.

El derecho a participar en las asambleas del presupuesto participativo es universal, pero obviamente no es obligatorio. Teniendo esto en cuenta, el nivel de participación es muy elevado y ha ido en aumento, como lo demuestran las estadísticas. Es posible que en el futuro la cantidad de participantes sea incluso mayor. En todo caso, no cabe duda que los participantes de las reuniones y asambleas populares siempre serán la minoría de la sociedad. Sin embargo, habría que considerar que esta numerosa y activa minoría cuenta con poderosas redes dentro de la sociedad y, de hecho, refleja los intereses y las opiniones de un sector mucho más grande de la población.

¿Entonces cuál es la mejor forma de organizar una comunidad política destinada a lograr una democracia más sólida?.

La experiencia de Porto Alegre ha demostrado que, a pesar de los constantes y profundos conflictos existentes entre las instituciones de los sistemas democráticos representativos -en especial el parlamento- y las de los sistemas democráticos participativos, la respuesta a ese interrogante no debe ser necesariamente ni una cosa ni la otra.

Es más, ha demostrado que precisamente las tensiones entre los distintos tipos de instituciones democráticas pueden enriquecer el sistema democrático.

Pero desarrollemos más ese argumento para respaldar esta afirmación. Los conflictos de poder no son inusuales ni siquiera en un contexto democrático representativo tradicional. Por el contrario, los conflictos entre el poder ejecutivo y el legislativo son prácticamente la norma cuando la oposición domina a este último.

Muchas crisis institucionales surgen de la lucha entre estos poderes. En este sentido, resulta interesante señalar que durante los últimos diez años, no ha surgido ninguna crisis institucional en la ciudad de Porto Alegre. Esto ha sido así, a pesar de que la situación es más compleja a raíz de la existencia del presupuesto participativo y que el parlamento municipal siempre ha estado dominado por la oposición -y no es para nada dócil con respecto al ejecutivo-.

Es verdad que la legislatura de Porto Alegre, involuntariamente, perdió poder con la introducción del sistema democrático participativo. Sin embargo, es necesario señalar que la pérdida de poder de la legislatura no ha hecho que el ejecutivo sea más fuerte. De hecho, ambas instituciones cedieron poder a una tercera parte, por así decirlo.

Pero esta tercera parte – el presupuesto participativo - no es una institución del Estado; es en realidad una institución mediadora entre la sociedad y el Estado. Trabaja fuera del ámbito estatal y su función es precisamente organizar las demandas de la sociedad y canalizarlas hacia las instituciones del Estado. Por eso, si bien el presupuesto participativo superpone las competencias y lucha por conseguir poder, no sólo tiene una distinta fuente de legitimidad sino también una función y un espacio diferente dentro de la sociedad. Además, ni el poder ejecutivo ni el legislativo perdieron legitimidad a pesar de haber perdido poder.

En realidad, el amplio proceso de consulta y negociación popular que precede la definición formal y la ejecución de los proyectos garantizan una legitimidad mucho mayor para las decisiones y las instituciones que las toman. Dicho de otra manera, el presupuesto participativo crea un puente que reduce la distancia entre la sociedad y las instituciones del Estado y así pues el proceso completo de la toma de decisiones se vuelve más legítimo y más transparente también.

Por cierto, no es una casualidad que los resultados políticos del presupuesto participativo en la ciudad de Porto Alegre, tal como ya fue señalado en toda la literatura al respecto, hayan sido la afirmación de una ciudadanía muy activa y consciente, por un lado, y por el otro el aumento del debate y la transparencia en el tratamiento de los asuntos públicos. La actividad del presupuesto participativo ha otorgado mayor responsabilidad al cuerpo ejecutivo y al legislativo y provocó una marcada reducción en las relaciones de corrupción y clientelismo.

No cabe duda que la combinación de democracia representativa y participativa vuelve el proceso político mucho más complejo y conflictivo. En cierto sentido, la estabilidad del proceso político también se vuelve más frágil. Pero, al mismo tiempo, al articular distintos tipos de legitimidad y al crear nuevos mecanismos para controlar e inducir el funcionamiento de las instituciones del Estado, esta combinación acerca la comunidad política a un ideal de democracia en el que la distancia entre los gobernantes y los gobernados, que es inherente a la modernidad, no se convierte en un abismo imposible de ser cruzado.

En síntesis, la forma de lograr una democracia más sólida no consiste ni en mejorar las instituciones representativas ni en introducir una democracia participativa pura, como lo propone la antigua concepción de los Consejos Populares (o de trabajadores).

En el primer caso, la precariedad de la relación entre los ciudadanos y los representantes nunca se verá reducida. En el segundo caso, la tentación de confundir a la sociedad con el Estado debilitará el proceso democrático y la idea misma de participación autónoma.

Cuando el Partido de los Trabajadores llegó al poder, pensaba que el sistema democrático participativo podía incrementar la legitimidad de las decisiones gubernamentales. Pero si bien fue seguramente esa idea la motivación esencial para desarrollar el presupuesto participativo, también consideraba que la democracia participativa podía mejorar el desempeño del gobierno en la medida en que ayudara a identificar las verdaderas prioridades de la sociedad y otorgara mayor transparencia al gobierno.

A pesar de que esta idea a menudo es sustentada por los defensores de los mecanismos participativos, es generalmente refutada tanto en las teorías modernas de democracia más difundidas como en la postura predominante en lo relativo a planeamiento. Además, existe una concepción generalizada de que la democracia representativa es la única forma de democracia compatible con la especialización –burocratización- de las funciones públicas que necesitan las sociedades complejas.

En realidad, la democracia representativa y la burocratización en las sociedades occidentales son fenómenos asociados. A comienzos del siglo, Weber ya observaba que el proceso de construcción del Estado moderno se caracterizaba por el desarrollo simultáneo de la democracia de masas (representativa) y la burocratización. Como lo expresa con claridad Weber: "La burocracia inevitablemente acompaña al moderno sistema democrático de masas en contraste con el autogobierno democrático de pequeñas unidades homogéneas".(6)

De manera que, el tamaño y la complejidad de la sociedad moderna exigían organizar el Estado en una forma mucho más especializada y eficiente. La consecuencia lógica fue el avance de la burocratización del Estado. La forma de democracia compatible con este proceso fue la democracia representativa porque implica una participación popular más limitada en los asuntos públicos y la transformación hacia una profesionalización en la esfera de la política.

Por cierto, la participación popular surgió y algunas veces en gran escala en las democracias de masas que existían en muchos países europeos durante las primeras décadas del siglo XX. Era una época de agitación social, ideales revolucionarios y partidos socialistas fuertes.

En cierta medida, la fortaleza de la democracia representativa es precisamente su compatibilidad, aunque no sin conflicto, con un Estado organizado sobre bases profesionales -y también con una economía de mercado-; y al mismo tiempo conserva una relación con el concepto de autogobierno del pueblo, en la medida en que se base en la participación universal -aunque débil- de los miembros de la sociedad.

1. Por ejemplo, esa es una importante diferencia con respecto a la propuesta de democracia asociativa expuesta por COHEN. Su idea consiste en que para ampliar la democratización del Estado es necesario establecer un complejo proceso de negociación entre los distintos grupos sociales. Este proceso también funcionaría en forma paralela a las instituciones democráticas representativas, las cuales tendrían el poder de decisión de último recurso.

2. Por una razón práctica, se denomina “vereadores” a los “vereadores”, mientras que en Porto Alegre se utiliza la palabra asesor para los representantes que son elegidos en el proceso del presupuesto participativo.

3. Al final del proceso, el ejecutivo puede impugnar la decisión legislativa en los tribunales.

4. SANTOS, Boaventura de Souza. La participación en Porto Alegre. En: Revista Política y sociedad. Volumen 26. 1998. Santos hace una sagaz, aunque bastante breve, observación sobre las relaciones entre el ejecutivo, el legislativo y el presupuesto participativo.

5. Dos organismos gubernamentales trabajan en forma estrecha con el presupuesto participativo: la Coordinación de Relaciones con la Comunidad (CRC) y el Gabinete de Planeamiento (GAPLAN). Pero todos los otros departamentos gubernamentales participan activamente en el proceso.

6. WEBER, Max. La burocracia. Parte II. En: Ensayos de sociología. New York. 1946. pág. 224