BIBLIOTECA VIRTUAL de Derecho, Economía y Ciencias Sociales
 

 

EL PRESUPUESTO PARTICIPATIVO

Defendiendo lo público y construyendo ciudadanía.

La experiencia del departamento de Risaralda. Colombia

 Jahir Rodríguez Rodríguez

 

 

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1.3. Los riesgos del proceso.

El primero, se refiere al riesgo de que el proceso sea manipulado por el Estado, sobre todo por el poder ejecutivo. Los dictámenes del poder ejecutivo fueron fundamentales para el establecimiento y el funcionamiento del presupuesto participativo. Al mismo tiempo, la proximidad de los líderes populares con el Estado y el permanente contacto que tienen con las autoridades del ejecutivo pueden recrear el espacio para las relaciones de dependencia y manipulación.

La existencia de reglas públicas y claras, el debate abierto y la transferencia de poder a la sociedad civil obstaculizan esa posibilidad.

El segundo riesgo, se refiere a una postura de oposición al presupuesto participativo que puede predominar en los órganos legislativos y que, en consecuencia, puede causar que se aprueben leyes para reglamentar el proceso que limiten mucho al mismo.

El tercer riesgo, es la posibilidad de que una postura de los nuevos gobiernos departamentales y/o municipales no vean conveniente darle continuidad al proceso. Esto significaría volver a la antigua idea de reemplazar la democracia representativa por la participativa, en lugar de combinarlas.

No existe una receta para evitar estos riesgos. Sin duda, todo depende de las ideas y las acciones de los actores políticos y sociales. La esperanza radica en que las instituciones forjadas en el presupuesto participativo y la densidad de los valores democráticos de la cultura política de los actores se hayan consolidado lo suficiente como para seguir impulsando el proceso de democratización.

No obstante eso, considerando todos los criterios y pese a la gran cantidad de problemas, limitaciones y riesgos, es indiscutible que el desempeño de la gobernación de Risaralda y los municipios ha sido muy bueno y está entre los mejores en el ámbito de los gobiernos departamentales en Colombia.(1)

Unas preguntas finales. ¿Cómo fue posible? ¿Cómo puede articularse el correcto funcionamiento del gobierno con una amplia participación de la ciudadanía en los asuntos públicos?. ¿Cómo se puede compatibilizar la promoción de demandas de las comunidades con el mantenimiento de un presupuesto que garantice todas las demandas?.

Es evidente que las respuestas no son fáciles. Sin embargo, se pueden adelantar algunas hipótesis preliminares.

Primera, la separación entre decisiones técnicas y políticas(2) en lo que se refiere a la asignación de recursos públicos es más compleja de lo que parece a primera vista.

La Secretaria de Planeación del Departamento de Risaralda se pregunta: ¿Cuál fue el marco de referencia para desarrollar o establecer el diseño de la metodología?

Y responde: el equipo de trabajo conformado por la gobernación y apoyado por una equipo también de la cooperación alemana de GTZ nos vimos en la tarea de evaluar experiencias de Brasil que es el país y el municipio de Porto Alegre como pionero en este tipo de estrategias participativas, ese fue el elemento importante en materia prima para el desarrollo de la experiencia en el departamento, con estos elementos se analizaron con el equipo de trabajo las condiciones particulares de Risaralda, las competencias tanto del departamento como de los municipios los principios constitucionales, los objetivos que buscaba específicamente la gobernación del Risaralda en términos de lograr fortalecer procesos de gobernabilidad, también se tuvo en cuenta el hecho o una particularidad que se destaca en el departamento de Risaralda y es la motivación de las comunidades para participar, hay un amplio convencimiento en torno a que si son escuchados y por tanto hay una cierta motivación en términos de continuar con procesos de participación.

El método utilizado en el departamento de Risaralda en general ha transferido parte de estas decisiones del cuerpo técnico a las comunidades de los municipios.

En este sentido, las necesidades de estas comunidades se convirtieron en el elemento esencial para definir la asignación de recursos públicos. Pero sería errado imaginar que la elaboración del presupuesto participativo es un simple acopio de las preferencias de las distintas zonas del municipio y de los distintos segmentos de la población. De hecho, lo que se produce es un proceso de planificación social respaldado por una negociación abierta entre diferentes actores.(3)

Es lo que en palabras del coordinador del proceso en el departamento Dr. Oscar Diego Acevedo Ríos, se denomina: “la nueva planeación. Pasar de un presupuesto elaborado por técnicos a un presupuesto elaborado y concertado con la ciudadanía…pasar de una vieja forma de planificación a un nuevo y moderno proceso…”(4)

En este proceso se produce un diálogo entre los técnicos que tienen conocimientos especializados, las opiniones de las autoridades municipales y las necesidades y opiniones de la sociedad y a través de este diálogo estos actores ejercen su influencia y son influenciados por los demás. En general, el resultado obtenido es un presupuesto bien equilibrado que incorpora con firmeza las demandas de los que no tienen poder y que no perjudica en nada la perspectiva de largo plazo de los municipios.

Si bien es cierto que los conocimientos especializados se han vuelto cada vez más importantes, es probable que el discurso sobre la imposibilidad de usar la participación popular en el contexto de la burocratización del Estado haya sido muy exagerado, como consecuencia de un sesgo tecnocrático y una visión elitista de la democracia. Existe en realidad un espacio, fuera del marco del Estado, desde el cual la participación de la sociedad puede considerablemente modificar el funcionamiento estatal y que es compatible con la administración profesional.

Segunda, curiosamente, la reducción del poder de decisión de la burocracia tecnócrata ha impulsado el florecimiento de sus virtudes. En el contexto del presupuesto participativo y en contra de lo que en general se piensa, la burocracia quedó más aislada de la presión de los políticos e incluso de la presión de los grandes intereses privados, a pesar de su mayor exposición a la sociedad.

La razón es simple: existen reglas claras y públicas que deben seguirse en el proceso de elaboración del presupuesto. Para que las diferentes propuestas e intereses puedan imponerse deben participar del juego respetando sus reglas. Así pues, los técnicos tienen mayor autonomía e independencia para trabajar en asuntos técnicos y para dar opiniones técnicas.(5)

Al mismo tiempo, el contacto entre los técnicos y las comunidades exigido por el presupuesto participativo ha incorporado un elemento fundamental que a menudo está ausente en el proceso de planificación: el conocimiento tanto de las preferencias de la ciudadanía como de la dinámica de la interacción entre los actores sociales. De ahí que el proceso de planificación adquiera un mejor sentido de la realidad. Además, la creciente responsabilidad que surge del presupuesto participativo ha permitido redefinir la forma en que actúan los empleados públicos de muchos sectores distintos. Son más responsables y por ende más dedicados y flexibles en su relación con la sociedad.

Tercera, el hecho de compartir el poder y el proceso de toma de decisiones y la mayor transparencia, que ocurren como consecuencia del presupuesto participativo han permitido generar confianza entre intereses potencialmente conflictivos y crear un clima de cooperación y respeto mutuo entre el Estado y la sociedad.

Por consiguiente, todos los actores son más responsables ante el proceso político y las decisiones adoptadas. Por ejemplo, es interesante señalar que en lo que respecta al manejo financiero, el presupuesto participativo no ha sido un obstáculo sino un estímulo para evitar déficits que seguramente conducirían a situaciones de crisis.

Esto sucede porque la confianza que existe entre los actores permite, por ejemplo, reducir las demandas de la sociedad en función a un tamaño acorde al presupuesto, en lugar de recurrir al aumento del presupuesto en función de las demandas. Además, al cumplir con el requisito de mostrar las cifras presupuestarias en forma permanente, el gobierno ha generado un sentido de responsabilidad en la población que participa en forma más activa en el proceso.

Los participantes del proceso conocen tanto las capacidades como los límites del gobierno para realizar inversiones y han aprendido que la sobre inversión desencadena situaciones de crisis y genera menor capacidad de inversión para el futuro. Por común no es capaz de comprender los argumentos técnicos o la supuestamente amplia opinión de los políticos. Por lo tanto, aunque sea difícil, es posible discutir con esta población qué se puede hacer y qué no se puede. Además, si bien sigue siendo difícil, es posible discutir y obtener apoyo para aumentar los ingresos y recortar los gastos cuando sea necesario adoptar una de estas medidas o las dos.

Cuarta, de hecho, un mecanismo de gobernabilidad social permitiría inyectar una mayor consideración al interés público en el proceso político.(6)

Expresándolo mejor, posibilita el surgimiento de una noción más apropiada de interés público. La idea tecnocrática de que el Estado es guardián del interés público se vio debilitada por las deficiencias del Estado y la implacable crítica de que en realidad los intereses de la burocracia capturaron al Estado. Esto cada vez dio más lugar a la idea de que no existe algo así como el interés público sino la simple diversidad de intereses pluralistas privados de la sociedad. De ahí que el proceso político se convierta principalmente en una lucha de poder entre intereses privados que compiten, en la cual a la larga prevalecerá el más fuerte y más capaz.

Para enfrentarse a esta idea, se necesita una noción de interés público que no pueda confundirse con el interés de la burocracia estatal. Algo así sólo puede desprenderse de un proceso de debate público y abierto sobre los asuntos públicos, en el cual el Estado deba estar expuesto a la sociedad -a fin de ser instalado y controlado) y los actores de la sociedad (con el propósito de legitimar sus propias demandas y puntos de vista- deban tener en cuenta lo que es mejor para ellos, pero también lo que es mejor para los demás y para todos en general.

Una institución como el presupuesto participativo puede dar lugar a un buen gobierno precisamente porque crea una dinámica en la que esta noción, menos tangible pero más razonable, del interés público puede hacerse realidad.

En último término, el desempeño del gobierno de Risaralda y con el, él de los municipios es bueno porque también implementó, por así decirlo, los principios básicos de una gestión administrativa eficiente.

Como lo demuestra Tendler,(7) un buen gobierno depende de la combinación de muchas variables distintas pero no puede funcionar bien sin voluntad política ni capacidad administrativa.

El presupuesto participativo no es responsable de todos los logros ni de todos los fracasos de un gobierno. Por otra parte el presupuesto participativo no es una garantía ni una solución mágica. El análisis del presupuesto participativo en realidad demuestra que una amplia participación no es incompatible con un buen gobierno e incluso, con el tiempo puede ayudar a lograrlo.

Finalmente, concluye el Coordinador del proceso en Risaralda: “…ese fue el ciclo general que seguimos durante el año pasado para el proceso de formulación, primero tuvimos una etapa muy grande de los primeros meses del año de preparación donde se hicieron todos los análisis, estudios, revisión de documentos, diseños de metodologías, revisiones, con el equipo asesor de la GTZ con equipos municipales que llamamos a participar en esta etapa hasta que nos dio ya un proceso más o menos acabado entonces después de allí empezamos ya el trabajo con la comunidad que fueron las primeras plenarias de votación, dependiendo de la alternativa que se haya escogido era la movilización de la comunidad, algunos municipios decidieron… los de la alternativa “A” fueron muy diversos todos, por ejemplo en el municipio de Marsella, el municipio dividió como 8 zonas e hizo plenarias por zonas, una única plenaria pero por zonas en momentos diferentes, en días diferentes y reunía en cada zona las comunidades de esa zona y allí la gente votaba pero había cubrimiento total de todo el municipio, otro caso, el municipio de Dosquebradas que es un municipio que hace parte del Área Metropolitana del departamento decidió como era un municipio tan grande, desarrollar la experiencia en un sector de la ciudad...”(8)

A pesar de los mecanismos de poder y de las coerciones y determinaciones existentes en nuestra sociedad, el mundo puede ser creativamente modificado por los individuos.


1. Sobre este aspecto son ilustrativas las afirmaciones de la. Secretaria de Planeación de Risaralda, Dra. Claudia María García M. en la conferencia sobre Presupuesto Participativo pronunciada en el municipio de Rionegro el Abril 10 y 11 de 2003.

2. A lo que se refiere aquí con decisión técnica es a la decisión basada principalmente en conocimientos técnicos especializados; y con decisión política me refiero a la que está basada principalmente en la voluntad de los actores. Por supuesto que la decisión política puede y debe tener en cuenta información y conocimientos técnicos.

3. GARCIA M. Claudia M. Op. cit.

4. Cfr. Conversaciones con Oscar Diego Acevedo Ríos. Funcionario de la Gobernación del Risaralda. Pereira. Mayo de 2003.

5. Por lo menos es lo que se desprende de la práctica en la elaboración de los presupuestos participativos en los municipios del Risaralda.

6. Cfr. MANSBRIDGE, Jane. Perspectivas de las deliberaciones públicas. Editorial Verso. Santiago de Chile. 1995.

7. Cfr. TENDLER, Judith. El buen gobierno. Río de Janeiro: Editora Revan. 1998.

8. ACEVEDO RIOS, Oscar Diego. Coordinador del proceso en el Departamento de Risaralda. La metodología de presupuesto participativo. Conferencia. Rionegro Abril 10 y 11 de 2003.  

 

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