4.3. Ciclo del presupuesto participativo.

GRAFICA 1: Ciclo del presupuesto participativo. Departamento de Risaralda. 2003.

FUENTE: Gobernación de Risaralda. Secretaría de Planeación (1).

En la gráfica 1 puede observarse las diferentes etapas del proceso de presupuesto participativo, pero este no es un modelo rígido, antes por el contrario, este se debe ajustar según las condiciones en cada municipalidad, es más, dentro de cada etapa existen procesos intermedios que a continuación se describen:

FASE 1. Preparación. Al iniciar el proceso , en el año 2002, la Secretaría de Planeación Departamental convocó a los alcaldes, funcionarios departamentales y municipales con el objeto de unificar los criterios y procedimientos tendientes a la consolidación de los equipos municipales y departamental, la definición de recursos y variables de asignación de recursos departamental para ser distribuidos en cada municipio, lo cual se realiza con base en la proyección de ingresos disponibles para inversión que son certificados por la Secretaría de Hacienda, estableciendo que el 60% de los que corresponden con la libre inversión, pueden ser concertables con la ciudadanía. Para definir los recursos a asignar en cada municipio se realiza un análisis de vulnerabilidad social en cada uno de ellos.

Por otro lado, los municipios determinan los recursos para poner a consideración su inversión por parte de la comunidad y que corresponden con los programas del plan de desarrollo, tanto municipal como departamental.

Aquí tiene lugar también, el diseño de otros instrumentos para las etapas siguientes y especialmente la que tiene que ver con la elección de la ciudadanía de sus prioridades, así pues, la construcción de herramientas para convocar a la ciudadanía, los tarjetones para la elección de los programas y se ponen a consideración los criterios bajo los cuales las comunidades eligen sus delegados.

Para el año 2003, el proceso cuenta en esta etapa con los delegados nombrados por las comunidades de cada uno de los municipios a fin de “socializar y concertar los ajustes al proceso metodológico realizado en la implementación del año anterior e igualmente para concertar, el modelo de ejecución, de tal manera que se pueda aplicar la metodología a partir de las recomendaciones propuestas por los representantes de los municipios”(2).

Durante el año 2003 aparece otro nuevo reto para el proceso del presupuesto participativo y es el relacionado con los proyectos estratégicos de la Visión Risaralda 2017, para lo cual el gobierno departamental destina el 20% de los recursos de libre inversión en la realización de estos; los instrumentos para concertación con la comunidad se diseñan para que sean adecuados a un nuevo grupo de participantes dentro del proceso y es una mesa conformada por actores de la región que representan intereses colectivos en los diferentes sectores, además de los alcaldes y los delegados de los diferentes municipios elegidos en las plenarias de votación.

En esta etapa preparatoria se establecieron los criterios para el desarrollo del proceso para los año 2002 y 2003, cuyos proyectos son ejecutados durante las vigencias correspondientes a los años 2003 y 2004 respectivamente; así mismo, se realizan las acciones tendientes a la evaluación y el ajuste metodológico.

Existe un momento técnico correspondiente a las fases de formulación y ejecución que se establecen desde la preparación y cuyas acciones están encaminadas:

Fase de formulación.

a. Definición de los recursos de inversión departamental que se concertaron para ejecutar en el año 2003 y las que serán ejecutadas en el año 2004.

b. Definición de variables de asignación de recursos por municipio.

c. Selección de proyectos de inversión para votación por parte de la ciudadanía.

d. Definición de los municipios a suscribirse en una de las dos alternativas de vinculación al proceso en concertación con los alcaldes.

Fase de ejecución.

a. Programación de desembolsos por municipio para la vigencia fiscal 2003.

b. Suscripción de convenios inter administrativos Gobernación – Alcaldías.

c. Definición de responsabilidades correspondientes a la Interventoría de los Convenios.

Fase de formulación.

a. Definición de los recursos de inversión departamental que se concertaron para ejecutar en el año 2003 y las que serán ejecutadas en el año 2004.

Con base en la proyección de ingresos disponibles para inversión certificada por la Secretaría de Hacienda Departamental, se realiza el análisis de los recursos que se destinan para su ejecución en la vigencia 2003 y 2004, en la financiación de los proyectos de inversión en cada municipio y cuyo carácter es decidido por la población.

Así entendido, los recursos para concertar con la comunidad alcanzan el 60% del presupuesto de libre inversión, de estos, el 80% son distribuidos entre los municipios según el análisis de vulnerabilidad social, el restante 20% será destinado en el año 2004 a financiar proyectos estratégicos de la Visión Risaralda 2017.

b. Definición de variables de asignación de recursos por municipio. Sabiendo que los recursos con que cuenta el departamento de Risaralda son pocos para la atención del 100% de las necesidades en las municipalidades, este estableció un sistema de variables con las cuales se les evalúa, estableciendo así, un RANKING que permite asignar mayores recursos a los municipios con mayores carencias.

Durante el ejercicio de presupuesto participativo del año 2002 y cuyos proyectos están siendo ejecutados en el año 2003, la Secretaría de Planeación Departamental efectuó un análisis de vulnerabilidad social, basado en las siguientes variables:

• Tasa de Desempleo

• Iíndice de Necesidades Básicas Insatisfechas NBI.

• Crecimiento Poblacional 1999-2000.

• Categorización.

• Recaudo per-capita.

• Población Indígena.

• Deserción escolar.

• Indicadores de Salud.

Es de aclararse que durante el ejercicio del año 2003 y cuyos proyectos serán ejecutados en el año 2004, el análisis de vulnerabilidad social incluye nuevas variables como son:

• Porcentaje de dependencia de los municipios al Sistema General de Participaciones SGP.

• Porcentaje de Desnutrición Infantil.

• Tasa de Mortalidad Infantil.

• Participación Relativa de la comunidad en el presupuesto participativo 2002: Total votos en Plenarias 2002/Total Población. Para el caso de los municipios de Alternativa B es el promedio de votación de dos plenarias.

• Índice de desarrollo humano. IDH.

Fruto de este proceso, los resultados de análisis de vulnerabilidad social que permite establecer la distribución de los recursos departamentales del presupuesto participativo por municipio, para la vigencia 2003 y 2004 se ilustran en la tabla, donde puede observarse un aumento sustancial en los recursos que la gobernación de Risaralda aporta al proceso en cada uno de los municipios del año 2004, respecto al año 2003 -500 millones de pesos aproximadamente-.

TABLA No. 7. DISTRIBUCIÓN DE RECURSOS POR MUNICIPIO. PRESUPUESTO PARTICIPATIVO DE RISARALDA POR AÑOS.

FUENTE: Secretaría de Planeación de Risaralda. Presupuesto participativo 2002 y 2003 (3).

c. Selección de proyectos de inversión para votación por parte de la ciudadanía. La definición de los programas o líneas de proyectos que son puestos a consideración de la ciudadanía son fundamentalmente aquellos que corresponden a los recursos de libre inversión, tanto de la gobernación como de las Alcaldías, para tal efecto, se aplican los siguientes criterios:

• Que estén contenidos en el Plan de Desarrollo (4)(Ver Anexo).

• Que los recursos requeridos para su financiación sean de fuentes propias y no dependan de entidades de otros niveles.

• Que guarden coherencia y armonía con los planes de desarrollo municipales (concurrencia).

• Que sean competencia del departamento de acuerdo con la constitución y las leyes.

d. Definición de los municipios a suscribirse en una de las dos alternativas de vinculación al proceso en concertación con los alcaldes. Mediante cartas de compromiso los Alcaldes Municipales se suscriben a una de las dos alternativas de vinculación al proceso, las cuales son:

ALTERNATIVA A. El Municipio adelanta el proceso poniendo a consideración de la ciudadanía los programas de su propio Plan de Desarrollo. En este caso, el Departamento de Risaralda cofinancia proyectos de acuerdo a la asignación de recursos para cada uno; por lo cual el municipio debe contribuir con un 30% como mínimo del techo presupuestal asignado por el Departamento.

Todo el diseño metodológico y conceptual, los diferentes instrumentos para la convocatoria, toma de decisiones y los recursos de logística son provistos por los equipos municipales de funcionarios. También la dinámica de cada una de las actividades, dentro del marco del Presupuesto Participativo es coordinada por los funcionarios del nivel local.

ALTERNATIVA B. Las responsabilidades en la realización del proceso de Presupuesto Participativo las asume el equipo de funcionarios de la Secretaría de Planeación Departamental, para lo cual los instrumentos y herramientas utilizadas para el proceso, así como los diferentes recursos de logística son provistos por este nivel; los programas y proyectos cuya ejecución es puesta a consideración por parte de la ciudadanía corresponden a los del Plan de Desarrollo Departamental.

Para la cofinanciación de los proyectos, los municipios suscritos en esta alternativa deben aportar una fracción mínima establecida para cada categoría así:

TABLA No. 8. COFINANCIACIÓN DE LOS MUNICIPIOS DE LA ALTERNATIVA B.

FUENTE: Gobernación de Risaralda. Secretaría de Planeación. 2003

FASE DE EJECUCIÓN.

a. Programación de desembolsos por municipio para la vigencia fiscal 2003. A partir de una proyección de flujos de caja realizada por la Secretaría de Hacienda Departamental, la Secretaría de Planeación, elaboró el siguiente programa de desembolsos, el cual se hacen efectivos al ser suscritos los convenios correspondientes:

TABLA No. 9. DESEMBOLSOS POR MUNICIPIO.

FUENTE: Gobernación de Risaralda. Secretaría de Planeación (5).

b. Suscripción de convenios intera administrativos Gobernación – Alcaldías (6). Para la suscripción de los convenios interadminuistrativos, la gobernación de Risaralda exige a cada municipio presentar la siguiente información:

• Certificado de registro en el Banco de Proyectos.

• Plan Anual Mensualizado de Caja PAC.

• Certificado de disponibilidad presupuestal.

• Registro presupuestal.

• Certificado del concejo municipal sobre vigencia del acuerdo que faculta al alcalde.

• Facultades del alcalde para contratar.

• Fotocopia de la cédula de ciudadanía del alcalde.

• Certificado de la DIAN (NIT)

• Acuerdo del consejo municipal donde están las contrapartidas por parte del municipio para la financiación de los proyectos del presupuesto participativo.

• Certificado del concejo municipal sobre la vigencia del acuerdo que faculta al alcalde para contratar.

Constituye la formalización de los convenios departamento – municipio relacionados con la transferencia de los recursos para ser ejecutados en los proyectos priorizados por las comunidades en cada municipio; dichos convenios establecen los siguientes elementos:

• Monto y fechas de desembolsos.

• Monto de recursos aportados por le municipio.

• Decisiones de la ciudadanía representadas en el nombre de los proyectos y su valor.

• El municipio se compromete a formular los términos de referencia y a contratar la ejecución en un tiempo límite.

• Obligación de dar destinación específica a los recursos transferidos, los cuales deben ser aplicados a la ejecución de obras decididas por la comunidad.

• Creación de una cuenta especial para el manejo de los recursos del presupuesto participativo en cada municipio.

• Obligación del municipio de reintegrar al departamento los rendimientos financieros de los recursos transferidos.

c. Definición de responsabilidades correspondientes a la Interventoría de los Convenios (7). Para el proceso de interventoría de los convenios con cada municipio, la gobernación de Risaralda designa un funcionario de planeación en esta actividad y para cada convenio. Estos funcionarios actúan bajo los parámetros del Manual de Interventoría del departamento y brinda asesoría a cada municipio sobre el procedimiento.

El interventor realiza al menos tres visitas al municipio, de las cuales presenta informes de avance de ejecución, los cuales son requisito previo a cada desembolso.

Las funciones de los interventores son:

• Elaborar el acta de inicio de la interventoría.

• Elaborar los informes de avance parcial del convenio.

• Verificar la apertura de la cuenta especial para el manejo de los recursos del convenio.

• Verificar la asignación de los montos establecidos para la comunidad en cada uno de los proyectos, según los términos de referencia.

• Verificar el establecimiento de los rubros correspondientes en el presupuesto del municipio.

• Verificar que en la etapa precontractual y contractual estén contenidos los aspectos concertados para la realización de cada proyecto, los cuales se registran en los términos de referencia.

• Hacer seguimiento financiero al manejo de los recursos durante todo el proceso contractual.

• Verificar la idoneidad de los interventores designados por cada municipio a la ejecución de los proyectos de presupuesto participativo.

• Revisar los informes oficiales sobre el presupuesto y estado de cuenta bancaria.

• Verificar saldos de tesorería para determinar el cumplimiento de la contrapartida del municipio y los giros efectuados para la ejecución del convenio.

• Emitir concepto sobre cada desembolso previa presentación de informes de avance.

• Liquidar el convenio, verificando el reintegro de rendimientos financieros y elaborar el acta final del convenio.

FASE 2. MOVILIZACION Y REUNIONES O PLENARIAS DE VOTACIÓN DE LA COMUNIDAD.

La puesta en común de la filosofía y los procedimientos para desarrollar el presupuesto participativo, los programas del plan de desarrollo cuyos recursos serán puestos a consideración de la comunidad hacen parte del proceso de movilización que busca despertar el interés ante la opinión pública; estas actividades son previas alas plenarias de votación y allí se convoca a múltiples actores y organizaciones sociales de cada municipio. También allí, y mediante el uso de los diferentes medios de comunicación presentes en las localidades se convoca a la comunidad para que participe en las diferentes plenarias de votación.

En las plenarias de votación, la comunidad se convierte en el actor central del proceso, debido a que esta adquiere poder de decisión real en las inversiones que se proponen según los programas del Plan de Desarrollo que la gobernación y las Alcaldías exponen.

En este proceso se realizan las siguientes actividades:

• Inscripción de participantes en la planilla. En la entrada del recinto estarán las planillas para la inscripción de participantes a las que deben suscribirse todos los asistentes, que con el fin de promover la participación de la juventud, la edad para inscripción puede ser de los 14 años de edad en adelante.

• Rendición de cuentas. En ella se expone ante la comunidad los Ingresos, Gastos e Inversiones que ejecutó la administración municipal y/o departamental durante la vigencia anterior.

• Conformación del Comité de Escrutinio. Este esta integrado por miembros de la comunidad y este efectúa el conteo de votos tanto para opciones de inversiones como para delegados.

• Votación de Proyectos de Inversión. La comunidad prioriza por votación directa, mediante tarjetones, tres proyectos de inversión que corresponden a los programas puestos a consideración y que estima, son los más prioritarios para su municipio.

• Votación para la elección de delegados. La comunidad elige por votación sus delegados, los cuales son postulados por asistentes o por sí mismos, de manera individual o por plancha. Los candidatos se presentan ante la comunidad y esta vota mediante papeletas por una sola opción. Para votar es necesario que el ciudadano se registre en la planilla de asistencia al ingresar a la plenaria.

• Designación de los delegados municipales al Comité de Gestión Departamental. El grupo de delegados por municipio elige un delegado que hace parte del Comité de Gestión (8); este comité tiene funciones como:

a. Verificar que lo acordado con las comunidades, sea incluido dentro del proyecto de presupuesto que elabora el equipo de gobierno.

b. Sustentar ante la Asamblea Departamental el presupuesto participativo.

c. Realizar la evaluación, monitoreo, control, seguimiento y retroalimentación al proceso de los proyectos que fueron acordados.

d. Asegurar la sostenibilidad del proceso a través del tiempo.

e. Participar en las reuniones de evaluación y ajuste metodológico de las diferentes etapas y actividades incluidas en le proceso.

f. Gestionar recursos logísticos y financieros para el desplazamiento de los delegados a los diferentes eventos.

g. Gestionar capacitaciones para los delegados en los temas relacionados con el proceso de presupuesto participativo.

h. Velar por el desarrollo eficiente del control social en los diferentes municipios.

i. Asistir a las reuniones y eventos a los que sean convocados.

j. Motivar permanentemente la participación de la comunidad en las diferentes plenarias de votación y las actividades de control social.

k. Servir de enlace entre el equipo coordinador del departamento, los equipos municipales y los delegados.

l. Velar por la realización de las correspondientes actividades de rendición de cuentas en cada municipio y en el departamento.

• Realización de escrutinio y levantamiento del acta de resultados: El comité de escrutinio efectúa el conteo de votos tanto para opciones de inversión, como para elección de delegados y con los resultados levanta un acta suscrita por todos los integrantes del comité.

FASE 3: CAPACITACION EN CONTROL SOCIAL. Para el año 2003 aparece un nuevo elemento dentro del Proceso de Presupuesto Participativo y es el relacionado con el Control Social al no haberse realizado durante el año 2002 debido a que las inversiones que fueron priorizadas por las comunidades e incluidas en el Plan Operativo Anual de Inversiones de cada municipio y del departamento en esta oportunidad, son ejecutadas hasta el año 2003.

Así pues, los delegados inician un proceso de capacitación en control social con el fin de afianzar el los conocimientos de los delegados en los temas relacionados con la transparencia y la participación de la ciudadanía en la gestión pública, cuyo producto final es la de instaurar bases conceptuales suficientes en los delegados para que puedan adelantar las siguientes tareas:

• Aportar en el diseño del sistema de Control Social.

• Asegurar el cumplimiento de las decisiones de la comunidad.

• Verificar la ejecución de las obras.

• Participar en las decisiones en la etapa de contratación.

• Empoderar a la comunidad en el ejercicio de Control Social.

• Cualificar la participación e través de capacitación con metodología, aprender haciendo.

• Realizar evaluación y seguimiento permanente.

FASE 4. REUNIONES O PLENARIAS DE DELEGADOS -Comité o Consejo de presupuesto participativo-. Los delegados en cada municipio, mediante la implantación de un cronograma de actividades, realizan las siguientes actividades:

• Implementación del reglamento interno de los delegados por municipio.

• Asistencia a procesos de capacitación en los diferentes temas relacionados con el proceso de presupuesto participativo.

• Definición de criterios de priorización de los proyectos y toma de decisiones en cuanto a la localización de beneficiarios correspondientes.

• Formulación de los perfiles de proyectos, en los cuales se establecen se plasman en un documento, las diferentes características económicas, técnicas y sociales relacionadas con las inversiones en cada municipio y asentamiento.

Para cada una de estas actividades existe el acompañamiento y asesoría de los equipos municipales de las administraciones y del coordinador departamental en cada municipio

Es necesario aclarar también, que dentro del marco de las plenarias de delegados del año 2003, se realizan paralelamente dos actividades (9):

1. Formulación técnica de los proyectos, en la cual las administraciones municipales y la departamental elaboran los proyectos a ejecutar en la siguiente vigencia fruto de la priorización realizada en el presente año con la información suministrada por los delegados en los perfiles.

2. Ejecución de los proyectos de la vigencia actual, fruto de la priorización y diseño técnico realizado el año anterior y que tiene que ver con el proceso de contratación en sus etapas pre-contractual, contractual y de ejecución. En este momento, las administraciones municipales designan un interventor con el fin de garantizar el objeto del contrato y de las condiciones pactadas. También, se crean los espacios para que las comunidades participen y aporten ideas relacionadas con e proceso de contratación.

Estos dos insumos constituyen los aspectos principales para la realización de la fase de ejecución, control social y evaluación, que para efectos didácticos se explica más detalladamente en la fase 6.

FASE 5. SUSTENTACION. Esta fase se desarrolla ante la Asamblea Departamental y los Concejos Municipales y la respectiva aprobación del plan operativo anual de inversiones.

El Plan Operativo Anual de Inversiones POAI, es un instrumento que contiene los Ingresos (Transferencias y de Autogeneración) y los gastos (Funcionamiento e Inversión) para una vigencia fiscal (un año), dentro de sus componentes estará lo que corresponde a las decisiones de la comunidad en el desarrollo del presupuesto participativo.

Aquí el grupo de delegados en cada municipio y el Comité de Gestión en el departamento, participan de las sesiones correspondientes de discusión que hacen las Corporaciones Públicas(10) al proyecto de POAI, con el fin de resolver las inquietudes y velar por que efectivamente los recursos queden con destinación específica para el Presupuesto Participativo, así como la observación de todo el trámite hasta su aprobación.

FASE 6. RENDICION DE CUENTAS. Los delegados informan permanentemente en cada una de sus comunidades el estado de avance de las diferentes etapas del Presupuesto Participativo y hacen balance de su desempeño.

Así mismo se planea la realización de un evento anual de rendición de cuentas en cada municipio y en el departamento, que tiene por objeto dar a conocer los avances de la ejecución del presupuesto 2003 y la formulación del presupuesto participativo que será ejecutado en el año 2004.

FASE 7. EJECUCION DE LOS PROYECTOS, SEGUIMIENTO, EVALUACIÓN Y CONTROL SOCIAL. El presupuesto participativo es un instrumento que busca un mayor acercamiento entre la ciudadanía y la administración pública para fomentar la transparencia en sus decisiones, esta fase es decisiva ya que aquí se manifiesta este objetivo directamente; en la ejecución tanto los delegados como la comunidad en general son convocados a la revisión y monitoreo desde la contratación hasta la terminación o entrega de los proyectos.

Así mismo, se evalúa el impacto de las inversiones, en el desarrollo de las diferentes comunidades de manera mas precisa debido a que permitirá a las administraciones y entidades de control establecer el impacto real de los proyectos o las inversiones en el bienestar o mejoramiento de las condiciones de vida de la comunidad.

1. GOBERNACIÓN DE RISARALDA. Secretaría de Planeación. Reglamento de Presupuesto Participativo. Versión Adaptada. 2003. GTZ. DNP. Pereira. Pág. 12.
2. Op. cit. Pág. 13
3. Op.cit. pág. 15.
4. Fruto del Análisis del Plan de Desarrollo Departamental e el año 2002, se establecieron los programas correspondientes para ser puestos a consideración de las comunidades en todos los municipios.
5. IBIDEM. Páq. 17.
6. IBIDEM. Pág. 22
7. IBID. Pág. 19.
8. GOBERNACION DE RISARALDA. Secretaría de Planeación. Reglamento del presupuesto participativo. 2003. GTZ. DNP. p. 26.
9. Op. cit. Pág. 22-23.
10. Asamblea Departamental y Concejos Municipales.