BIBLIOTECA VIRTUAL de Derecho, Economía y Ciencias Sociales
 

 

EL PRESUPUESTO PARTICIPATIVO

Defendiendo lo público y construyendo ciudadanía.

La experiencia del departamento de Risaralda. Colombia

 Jahir Rodríguez Rodríguez

 

 

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1.1. La dialéctica entre democracia participativa y democracia representativa.

Si bien el proceso metodológico y la lógica política e institucional del presupuesto participativo en el Departamento de Risaralda ha ido cambiando con el correr del tiempo - propio de un proceso de planificación-, la idea fundamental sobre la que se basa permanece en principio intacta: la precariedad crónica e inherente a la relación entre los votantes –ciudadanos- y los representantes en una democracia representativa, inevitablemente socava el principio de legitimidad democrática. De ahí que, para garantizar la legitimidad de las decisiones públicas se requieran nuevas instituciones de democracia directa.

Es importante hacer aquí una diferencia entre democracia directa y democracia participativa. Aunque muchos de los actores que participan en el proceso ven el presupuesto participativo como una forma directa de democracia participativa, en realidad es una combinación de participación directa en asambleas e instancias de representación. Rara vez puede darse de otra manera.

En la actualidad ni siquiera es factible tener un proceso de democracia directa “pura” en comunidades pequeñas. En este sentido es apropiado denominar al presupuesto participativo democracia directa-participativa por dos razones:

1. porque incluye la participación directa de la ciudadanía en forma periódica y

2. porque la idea de representación tiene aquí un significado distinto al de la democracia representativa.

En el contexto de la democracia participativa el representante es en realidad un delegado: tiene un mandato obligatorio -de manera que la relación entre el representante y el representado es sólida- y puede ser removido en cualquier momento por decisión de la comunidad que representa.

La Dra. Claudia María García, secretaria de Planeación del Departamento de Risaralda advierte con mucha fuerza que: “…no hay un modelo perfecto, sobre todo en Planeación; tal vez lo que yo hay es un modelo pertinente, o lo más parecido a lo que podría ser un modelo lo más abierto y lo más flexible posible, para qué, permanentemente se esté transformando a la par de la dinámica humana, porque los modelos de Planeación no surgen de la nada, sino que los hacemos los seres humanos que estamos en el ejercicio de la Planeación.

El modelo de presupuesto participativo es una herramienta potente y eficaz para construir gobernabilidad, sí, pero no es la que nos va a resolver todos los problemas, ni el modelo como formula mágica que encaja en todo y todo está perfecto para todo.

Todo lo contrario, es el modelo que permanentemente se está alimentando y retroalimentando para corregirse. Y tal vez eso es lo bonito de este proceso, de que es lo suficientemente abierto y lo suficientemente flexible, como para permitirse ajustes en la medida en que las situaciones humanas nos han obligado a hacer.

En este orden de ideas, detrás de todo ejercicio metodológico hay una ideología, hay una forma de ver el mundo, hay una forma de hacer la política, digamos que lo que yo les voy a decir un poco que fue lo que inspiró ese modelo metodológico; y lo que lo inspiró es esa concepción de gobernabilidad democrática, entendida como, como el reparto del poder, del gobernante con los gobernados, pero también la gobernabilidad democrática la entendemos como la necesidad de democratizar el Estado… entonces creemos que el Estado hay que democratizarlo y eso pasa creando un lenguaje sencillo, por dejar esa agenda de la burocracia, de lenguaje, del hacer, de empezar a crear una comunicación que el otro incluso la entienda, cuando hablo del otro, hablo de la gente.

Entonces, eso también inspira el modelo metodológico, esa postura ideológica que está permanentemente ahí presente al momento de diseñar cualquier procedimiento metodológico, hagámoslo sencillo, que la gente lo entienda, bajémonos un poco más de esta metodología planificadora, bajémonos a un lenguaje unido con la gente, que los veamos a ellos y que nosotros también los veamos. Eso tiene que ver con la democratización del Estado.

Finalmente “…la gobernabilidad es el ejercicio del poder económico. Para comenzar hay que reconocer claramente un hecho que determina la naturaleza y los alcances de la gobernabilidad: cuando se gobierna, lo que se pone en juego es un proyecto de dirección política y un proyecto de dirección ideológica del Estado y la sociedad que son gobernadas.”(1)

Para decirlo más precisamente, en términos gramscianos, la tarea de gobernar es la tarea de construir hegemonía. Es decir, hacer confluir los intereses particulares hacia un interés colectivo que, al ser definido por quien gobierna, confiere ascendencia y control político sobre los gobernados. Esto implica:

a. Que la gobernabilidad debe ser puesta en su exacta dimensión: la política. Más que un problema de incapacidad funcional del Estado para responder a las demandas de la sociedad y los mercados, la gobernabilidad hace referencia tanto a un momento de viabilidad política, como a una determinada intensidad de las tensiones y los conflictos que enfrenta el ejercicio de gobierno. Mientras que la viabilidad política da cuenta de la aceptación (política) de los actos de gobierno que hacen los gobernados como consecuencia de la valoración y validación (política) de esos actos, la intensidad de las tensiones y conflictos pone en evidencia una determinada correlación de fuerzas de poder entre los distintos contendientes. Así, una situación de gobernabilidad pone en evidencia una coyuntura de viabilidad política y baja intensidad conflictiva para las acciones y decisiones gubernamentales, una situación de ingobernabilidad revela una coyuntura de inviabilidad política y alta intensidad conflictiva.

b. Que la gobernabilidad está determinada por el tipo de confrontación, la territorialidad en discordia y la capacidad de los contendientes para imponer su razón sobre las demás. La gobernabilidad pone en evidencia el momento que atraviesan las relaciones de poder. Lo que comienza como un problema de legitimidad, si no es debidamente atendido, puede terminar en una crisis de Estado.

c. Que la gobernabilidad revela la capacidad o incapacidad de los gobernantes para lograr no sólo transformar los intereses particulares de los gobernados -ciudadanos y funcionarios- en un interés general de toda la sociedad y el Estado en su conjunto, sino también para imponer desde el gobierno una dirección determinada al proceso político, económico y social.

Así, mientras que el gobierno refiere a la tarea de conducir, la gobernabilidad da cuenta del entorno en que la tarea se produce. La gobernabilidad es la medida de la intensidad y el sentido con que se produce la relación entre gobernantes y gobernados. La intensidad hace referencia a la sincronía en la relación entre gobernantes y gobernados, en tanto que el sentido indica la direccionalidad en que se desenvuelve la relación.

Aparentemente al combinar instituciones democráticas participativas y representativas y al demostrar que es posible conciliar una amplia participación con un buen desempeño de gobierno, al menos a nivel local, la experiencia del departamento del Risaralda brinda ideas para la formulación de un concepto de democracia directa que sea tanto factible como conveniente.

Es innegable que en las democracias representativas la relación entre los ciudadanos y el Estado es inevitablemente precaria. Los primeros pensadores modernos dedicados al tema de la democracia ya han resaltado este grave problema. Por ejemplo, en su libro El Contrato Social, Rousseau expone una postura muy negativa sobre la institución de la representación. Hasta llega a decir que la soberanía no puede ser representada de ninguna manera y que además el pueblo pierde su libertad en el momento en que permite ser representado.(2)

Como expresa COHEN, es evidente que "debemos tener en cuenta todas las circunstancias de la época de Rousseau"(3), en cuanto que estaba escribiendo su libro en un período en el que todavía no se habían desarrollado las instituciones de la democracia representativa moderna.

Sin embargo, el carácter inalienable de la soberanía es una cuestión de principio para Rousseau, y por esta razón, y en el contexto de su postura, la única solución posible para asegurar la preservación de la soberanía del pueblo es tener un sistema político basado en la democracia directa (4). Pero incluso autores contemporáneos totalmente convencidos de la vitalidad de las instituciones representativas, reconocen la fragilidad de la relación entre los ciudadanos y el Estado en un contexto de democracia representativa.

La precariedad de la relación entre los ciudadanos y el Estado se encuentra en esta característica esencial de la representación. Es inevitable que un gobierno representativo no establezca una distancia entre los gobernantes y los gobernados, lo cual implica la posibilidad de que esta distancia llegue a tales proporciones de manera que dificulte el seguir hablando de democracia.

En realidad esta distancia no disminuyó con el desarrollo de la democracia representativa moderna. El Estado se ha vuelto cada vez más complejo durante los dos últimos siglos -en especial durante el siglo XX y en el comienzo de esta nueva centuria- y las instituciones creadas como mediadoras de la relación entre la sociedad y el Estado -a saber, partidos y parlamentos- se convirtieron en aparatos burocráticos en sí mismos. Como consecuencia de ello, surgió una división más marcada entre los gobernados y los gobernantes, en ocasiones hasta tal punto que se torna difícil hablar de democracia -entendida como una asociación gobernada mediante la deliberación pública de sus miembros-.

La división de funciones, concebida originalmente para reducir de alguna manera la distancia entre el Estado y la sociedad, parece haber enfrentado problemas insuperables hasta en los sistemas democráticos representativos más avanzados.

De acuerdo con esta división, las entidades de la sociedad civil deben transmitir las demandas de los diferentes grupos a los partidos; los partidos deben tener en cuenta estas demandas al formular sus programas; y el Estado debe transformar los programas de los partidos en políticas e implementarlas.(5)

Sin embargo, no sería suficiente analizar las instituciones del sistema democrático representativo basándonos sólo en la precariedad de la relación entre la sociedad y el Estado que es inherente a este tipo de régimen. Una apreciación adecuada del tema debe considerar el hecho de que estas instituciones han sido decisivas para permitir que todos los ciudadanos tengan una mínima participación en la política -a través del voto-, para garantizar la pluralidad de la opinión política y la rotación en el poder -a través del sistema de partidos- y para asegurar el surgimiento de la sociedad civil -a través del amplio listado de derechos civiles y políticos que normalmente hay en un régimen democrático representativo-, la cual es indispensable para influir en las decisiones del Estado y oponer resistencia a los abusos de poder.

De hecho, Cohen parece no estar errado al manifestar que existe una especie de "afinidad selectiva”(6) entre los derechos fundamentales y la actividad política democrática representativa de la época moderna.

En la modernidad, la sociedad ha sido definitivamente dividida en dos esferas diferenciadas y especializadas: el Estado y la economía. En este contexto, la organización de la comunidad política requiere un complejo conjunto de instituciones que deben basarse en la representación, la cual separa a los ciudadanos del Estado y limita de esta manera la democratización.

El ideal de un proceso de des-diferenciación entre la sociedad, el Estado y la economía no es viable y se origina en un sesgo antimodernista. Es probable que el resultado de un proyecto cuyo objetivo aspire a que la sociedad reabsorba al Estado sea el opuesto al deseado, es decir, la absorción de la sociedad por parte del Estado.

Las ideas centrales de un proyecto contemporáneo viable de democracia deberían ser el desarrollo de una sociedad civil politizada, poderosa y diversificada y la reconstrucción de nuevos espacios públicos a través de los cuales esta sociedad civil pueda participar, conducir, instalar y controlar los asuntos públicos de manera efectiva.

En su trabajo fundamental sobre el concepto de la sociedad civil, Cohen(7) brinda una perspectiva muy interesante para repensar el proyecto democrático de la sociedad. Basándose en una sistemática reconstrucción teórica del concepto, sostiene que la sociedad civil debería concebirse como un tercer ámbito, diferenciado del Estado y la economía. En este modelo tripartito, la sociedad civil sería el terreno por excelencia para ampliar la democratización de la sociedad.

Bajo la perspectiva de Cohen, los principales actores de la sociedad civil son los nuevos movimientos sociales, bien puede pensarse que los consejeros de presupuesto participativo adquieran el rol de éstos. Sin embargo, su objetivo no debería ser la prefiguración de una comunidad política en la cual se reemplacen las instituciones del Estado. Su objetivo, en cambio, debe ser mantenerse fuera del Estado, como actores sociales autónomos cuyo fin sea luchar por la defensa de los derechos, por la expansión de los espacios de participación política y por la influencia sobre los otros dos ámbitos, el Estado y la economía.

En este sentido, Cohen hace una clara distinción entre su proyecto y el de los demócratas radicales, a pesar de compartir con ellos los mismos principios normativos. En lugar de que haya menos diferenciación estructural, ellos proponen que haya más. Lo expresan así: "… no ubicamos la génesis de la legitimidad democrática y las posibilidades de participación directa en una comunidad política des-diferenciada e idealizada sino dentro de un modelo muy diferenciado de la misma sociedad civil."(8)

Sin embargo, en el marco de esta diferenciación más marcada, la función de mediación entre los diferentes ámbitos del modelo tripartito (sociedad civil, Estado y sociedad) es un elemento decisivo. La razón es evidente: la existencia de efectivas instituciones de mediación es indispensable para permitir la influencia de sociedad civil en otros ámbitos. Si estas instituciones son débiles o no existen, es inevitable que la diferenciación provoque una creciente pérdida del control que tiene la sociedad sobre el Estado y la economía. Por ende, podemos tener una situación en la que exista una sociedad civil autónoma que, sin embargo, sea incapaz de dar más impulso a la democratización del estado y la economía.

Además, la inefectividad de la función de mediación puede a la larga desalentar la actividad política de la sociedad civil y conducir a la pasividad de los ciudadanos en relación con los asuntos públicos. Esta situación, a propósito, es bastante habitual en muchos países democráticos occidentales. Estos países algunas veces tienen sociedades bastante fuertes y desarrolladas. No obstante, la actividad política ha bajado y las instituciones democráticas representativas han disminuido significativamente la densidad de los valores democráticos normativos. Dicho de otra manera, el carácter democrático de las instituciones representativas se ha vuelto cada vez más formal.


1. GARCIA MUÑOZ, Claudia María. El presupuesto participativo. Una experiencia en construcción. Presentación de la experiencia de Risaralda en presupuesto participativo. Ríonegro abril 10 y 11 de 2003

2. Cfr. ROUSSEAU, Jean Jacques.: El contrato social. México. 1986.

3. Cfr. COHEN, Jean. Teoría política y sociedad civil. Fondo Editorial Suramericana. Costa Rica. 1997. Cohen también señala que la postura de Rousseau se vuelve menos categórica cuando se consideran otras de sus obras.

4. Cfr. PATEMAN, Carole. Participación y democracia. Madrid. 1970. Consciente de que este sistema no era viable en un contexto de grandes estados, el ideal de Rousseau era una sociedad de ciudades-estados "formadas por pequeños propietarios campesinos".

5. BERGER, Suzanne. La transformación de la política. Buenos Aires. 1981. pág. 9

6. COHEN, op. cit. Pág. 414

7. Cfr. COHEN, Joshua. Reflexiones sobre Rousseau. Buenos Aires. 1995.

8. Op. cit. Pág. 19  

 

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