EVALUACIÓN DE INVERSIONES
Un enfoque privado y social

Carlos León

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Evaluación del proyecto

Como vimos en la parte financiera evaluar un proyecto requiere estimar un flujo de caja económico, este contiene inversiones, costos y también ingresos, sin embargo los ingresos en proyectos públicos o sociales pueden ser obtenidos de modo directo o indirecto, muchas veces no son observables, también es posible que los costos que hemos considerado para el proyecto sean los observables, pero en ningún momento hemos considerado aquellos impactos negativos en la población, costos que también debemos evaluar.

A. Evaluación a precios de mercado. Si el proyecto público que queremos evaluar contiene ingresos monetarios u observables de manera directa, entonces la evaluación sigue el criterio financiero mostrado en el capítulo 3, es decir estimando el VAN del proyecto y eligiendo el de mayor VAN, esto se conoce como evaluación a precios de mercado.

Consideremos por ejemplo a modo de ejemplo el siguiente:

Un proyecto de inversión pública es un centro médico, que proyecta atender 2,000 consultas al año, cada consulta es pagada en 20 soles, de modo que el flujo de ingresos anual es de 40 mil soles año. El hospital tiene costos de pre inversión y de inversión por 20,000 soles y costos por consulta de 13 soles, de modo que los costos anuales son de 26,000 soles. La infraestructura esta diseñada para 7 años.

Veamos el flujo de caja para este proyecto público, diseñado a precios de mercado:

Tabla 5.5 Flujo de Caja Económico Proyecto Centro de Salud (Miles de S/.)

Rubro 0 1 2 3 4 5 6 Ingresos 40 40 40 40 40 40 Egresos -20 26 26 26 26 26 26 Flujo de Caja -20 14 14 14 14 14 14

Para obtener el VAN a precios de marcado es bueno tener la tasa de descuento, o el costo de los fondos, en el caso de proyectos públicos peruanos, el Ministerio de Economía (2003) ha estimado dos tasas:

- Tasa de descuento Nominal social: 17%

- Tasa de descuento Real social: 14%

En el ejemplo del centro médico usamos la tasa de descuento real, puesto que consideramos los precios y costos de las consultas como constantes o reales en el tiempo. Con este dato final el VAN resulta: S/. 34,400.

Si hubiéramos tenido otra alternativa y esta hubiera tenido un menor VAN, era obvio que escogíamos el Centro Médico analizado.

B. Ajuste de flujos de mercado a valor social, los proyectos de desarrollo generalmente tienen más implicancias que la sola rentabilidad económica o monetaria, se dirigen a resolver problemas sociales que no sólo se miden en términos monetarios, como se mencionó antes, muchas veces los proyectos tienen efecto indirectos y están relacionados a los impactos negativos o beneficios adicionales que recibe la comunidad e inclusive el estado. Considerar estos impactos en la evaluación del proyecto, se conoce como el proceso de evaluación social de proyectos públicos, y usa como flujo de caja de evaluación los valores ajustados de costos sociales y los valores ajustados de ingresos sociales.

Para entender el proceso de ajuste de costos y beneficios, recurrimos a la teoría económica de las externalidades.

Las externalidades son los impactos que recibimos por la acción de terceros, estos impactos pueden beneficiarnos o perjudicarnos. Una carretera cercana a nuestro predio tiene exernalidades, por un lado nos acerca al mercado lo cual es positivo y por otro lado nos llena de polución lo cual es negativo. Cuando se dan los aspectos positivos, los flujos de ingresos del propietario del predio se elevan, porque ahora tiene más oportunidades de venta o acceso a mercados de mejores precios.

Sin embargo cuando tenemos la polución, el predio puede reducir su productividad porque los cultivos se contaminan, esta menor productividad eleva el costo del productor o propietario, por encima de los costos existentes.

Los impactos favorables se conocen como externalidades positivas, de lo contrario son externalidades negativas. Podemos resumir mencionando que una externalidad tiene efectos que pueden mejorar nuestro consumo (beneficios) o reducirlo ya que se incrementan los costos.

El análisis económico marginal (decisiones tomadas sobre los incrementos) se ha seguido como base para la evaluación y diseño de los flujos de caja, ya que en todo momento sólo hemos hablado de flujos incrementales o costos e ingresos que se dan con el proyecto, sin el no existirían. Este análisis marginal supone que el óptimo de una decisión económica es cuando el costo incremental es como mínimo equivalente al ingreso incremental, de modo similar el VAN es el resultado de catalizar ingresos incrementales menos costos incrementales, de manera que el óptimo se da como mínimo cuando el VAN es cero.

El análisis marginal económico financiero puede visualizarse a continuación:

Figura 5.5. Análisis marginal privado

Tal como muestra la figura 5.5, en condiciones de mercado el costo marginal debe ser igual la demanda (o ingreso marginal de competencia), en el equilibrio se obtiene el nivel de producción que maximiza las ganancias privadas de una empresa (o proyecto a valor actual), en este equilibrio también se ubican los precios de mercado.

Sin embargo los mercados no siempre son perfectos ni asignan siempre, de la manera más , los recursos, sobre todo cuando no se asume el total de costos marginal o ingresos, para sumir el total de ambos efectos existe el análisis de externalidades que se verá a continuación.

Figura 5.6. Análisis marginal con externalidad negativa

Como muestra la figura anterior, en presencia de externalidad negativa (esto es que por causa de terceros mis costos suban) el precio recibido de mercado ya no refleja las condiciones existentes por cuanto es menor al nuevo costo marginal social ( P < P`), la externalidad al incrementar los costos genera que la empresa o proyecto reduzca la producción prevista y se pueden tener pérdidas desde el punto de vista social ya que el consumo se reduce.

Para que un proyecto que genera externalidades negativas, pueda ser evaluada de manera eficiente se requiere que los costos estimados a precios de mercado sufran un ajuste, dado que los precios P, han variado a P’, el ajuste se suele llamar factor de corrección de los costos.

Un proyecto con externalidades negativas, puede ser rentable desde el punto de vista privado, porque no considera los costos marginales crecientes de los afectados, quienes si ven reducidos sus beneficios, por ello estos proyectos deben ajustar sus cosos para reflejar el impacto negativo generado y verificar que su rentabilidad se de por encima de todos los efectos sociales negativos. Esto garantiza el bienestar social, por cuanto los afectados no internalizan el costo, sino los generadores del efecto, de modo que si bien otros ganan con el proyecto, ellos por lo menos mantienen su consumo actual.

También existen las externalidades positivas, que se pueden visualizar en la siguiente figura:

Figura 5.7. Análisis marginal con externalidad positiva

Cuando la acción de un tercero, generalmente este tercero es el estado, genera beneficios a la comunidad, estamos en presencia de externalidades positivas, estos efectos permiten elevar el consumo de la población impactada elevando su bienestar.

Los efectos por lo general no son observables directamente, podemos mencionar por ejemplo un proyecto de irrigación que además genera empleo y eleva la frontera agrícola, ambos aspectos no se valorizaron en el flujo a precios de mercado, por cuanto no son generación del proyecto sino impactos adicionales en la sociedad y por tanto deben incluirse, pues elevan la rentabilidad de la inversión ya no sólo con fines económicos sino también con fines sociales.

Si un proyecto tiene generación de demanda social (ingresos sociales) debe incorporar estos nuevos ingresos sociales en los flujos de evaluación, para ello se corrigen los ingresos privados por un factor de ajuste (debido a que el precio se ha elevado de P a P`, reflejando la mayor demanda) o simplemente se añaden a los flujos de caja la valorización de los impactos en empleo, mejoras a la salud y otros.

Cuando el impacto positivo es relacionado al medio ambiente, los proyectos deben incluir ello en su evaluación social, sobre todo cuando existen tendencias a generar mercados de emisiones, es decir si se reducen las emisiones, (impacto ambiental positivo o externalidad positiva) la entidad ejecutora del proyecto recibe una certificación, la cual puede vender con otra entidades emisoras de gases o contaminantes para evitar su cierre, ello refleja con mecanismos de mercado los impactos negativos, el mercado de emisiones es el mejor ejemplo de tener flujos privados o precios de mercado aún en condiciones existentes de externalidades negativas o positivas, en este caso los ajustes de precios no son necesarios pues el contaminante eleva sus costos al comprar los certificados del ahorrador de gases quien mejora su caja con esos ingresos incrementales.

Como hemos mencionado, existen los llamados Factores de corrección, estos se usan para ajustar tanto los flujos de costos como los flujos de ingresos, existe el precio social para los ingresos y el costo social para todos los recursos demandados por el proyecto. En el caso de los costos sociales se señalan los siguientes:

- Factor de corrección por bienes nacionales, referido al ajuste de costo de bienes requeridos por el proyecto pero que sena producidos en el país. Todos los bienes producidos en el país son gravados con impuestos (sin entrar en debate acerca de la informalidad en el PBI) indirectos, por ejemplo en el caso peruano este impuesto es generalmente el IGV y en otros casos el ISC. Los impuestos los recibe el estado, de modo que los costos ya tienen un beneficio que percibe el estado, dicho beneficio debe ser retirado por cuanto este se dirige a la sociedad y no debemos sobrevaluar los costos del proyecto con beneficios ya percibidos por la comunidad.

El factor de ajuste en este caso es:

1 / (1+ Impuestos Indirectos)

Hay que considerar que si un bien es usado en un proyecto, pero retirándolo de otro, en ese caso el factor de corrección es uno, porque el beneficio del impuesto que recibe la comunidad, se extingue al no poder usar el bien ya que es retirado para fines alternativos. El flujo de costos de materiales nacionales se multiplica por el factor de corrección para poder obtener el flujo de costo de materiales social.

Hay que considerar que algunos proyectos usan bienes que no están gravados por impuestos indirectos (por ejemplo bienes de producción agrícola), en ese caso el costo del bien a precio de mercado, es también su costo social.

Finalmente hay que señalar que este factor se aplica tanto a la compra de bienes nacionales como a la venta de bienes gravados, es decir sirve para corregir los ingresos del proyecto. Para fines de proyectos sin mayores distorsiones es recomendable considerar que los recursos usados por el proyecto no son detraídos de otro uso, sino que son parte de nueva producción. Estos se hace por que la verificación de uso alternativo puede ser compleja y segundo porque tendríamos que variar el factor de corrección.1

- Factor de corrección por bienes extranjeros, en el caso de que los bienes usados por el proyecto sean importados, un ejemplo generalizado es la maquinaria o algunos insumos especiales. Debido a que la importación también esta gravada por impuestos indirectos además de aranceles, cuya recaudación que luego regresa como transferencias a la comunidad, debe retirarse este efecto de los flujos a precios de mercado. En este caso el factor de corrección es:

1 / { (1+ Arancel) x (1+ Impuestos Indirectos) }

Debido a que los bienes importados son comprados generalmente en moneda extranjera, debe cambiarse a moneda nacional, sin embargo el tipo de cambio debe ser ajustado a valor social, este valor se denomina factor de corrección de la divisa (FCD), por ello finalmente puesto en soles, el factor de corrección de los flujos de costos importados es:

FCD/ { (1+ Arancel) x (1+ Impuestos Indirectos) }

- Factor de corrección de la mano de obra, en el caso de la demanda de recursos contratados por el proyecto, estos deben ajustarse a valores sociales, atendiendo al hecho de que dichos recursos también pagan impuestos que retornan a la sociedad. Dichos impuestos son conocidos como directos, y generalmente hablamos del impuesto a la renta en el caso peruano. El factor de corrección sería:

1 / (1+ Impuestos Directos)

Hay que considerar que este factor representa nuevas contrataciones de personas, puesto que si detrajeramos personas de otras actividades, en ese caso el factor de corrección sería uno si toda la mano de obra proviene de otras fuentes, esto se debe a que la sociedad recibe el impuesto como beneficio, pero recibe un costo social como el desempleo en una actividad.

Al igual que los bienes nacionales de producción nueva, se recomienda considerar en los proyectos que las contrataciones hechas son nuevas, para evitar hacer correcciones al factor, en caso que las mediciones incluyan mano de obra de otros usos, debe usarse un factor corregido. 2

El Ministerio de Economía del Perú, ha estimado los factores de corrección respectivos a proyectos públicos, estos son:

- Precio social de bienes nacionales: 0.84

- Precio social de combustibles: 0.66

- Precio social de la mano de obra en costa urbana: 0.68, en costa rural: 0,57

- Precio social de la mano de obra en sierra urbana: 0.60, en sierra rural: 0,41

- Precio social de la mano de obra en selva urbana: 0.63, en selva rural: 0,49

- Precio social de la mano de obra en Lima urbana: 0.86

- Precio social de la divisa: 1.08 x Tipo de cambio

- Precio social de bienes importados: 3 0.84 x 1.08

Con estos datos hemos ajustados los cuadros de costos de las alternativas planteadas para el ejemplo de proyecto nutricional, hemos considerado que la comunidad se ubica en la costa rural y que los servicios son prestados por empresas gravadas con IGV (si el servicio es restado por personas naturales, hay que usar el factor de mano de obra).

Otras consideraciones hechas en el ejemplo son que los equipos de incendios, control sanitario, de transporte y de carga son importados y además están en la lista de bienes de capital desgravados de aranceles.

Otro supuesto es que l campaña de control nutricional se costea solo por recursos humanos, de modo que es costo de personal, al igual que las contrataciones.

Finalmente se considera que las raciones son nueva producción y es totalmente nacional. Los estimados para cada alternativa son:

Tabla 5.6. Flujo de Costos Sociales. Alternativa 1

Tabla 5.7. Flujo de Costos Sociales. Alternativa 2

C. Evaluación social usando el método Costo - Beneficio

Para iniciar la evaluación social del proyecto partimos de lo que se conoce como metodología Costo – Beneficio, para ello ya tenemos los costos sociales, ahora es bueno estimar los ingresos sociales.

Los ingresos sociales se obtienen aplicando el factor de corrección de bienes nacionales de 0.84 (siempre que los bienes no sean exportables, en ese caso le aplicamos el FCD equivalente a 1.08) al flujo de ingresos a precios de mercado.

Volvamos con el ejemplo del Centro Médico cuyo VAN con evaluación privada era de S/. 34,400, ahora valoricemos todo a precios sociales (consideramos que inclusive la inversión en obras y equipos es nacional):

Tabla 5.8 Flujo de Caja Social Proyecto Centro de Salud (Miles de S/.)

Este cálculo del VAN a flujos sociales se conoce como VAN SOCIAL (VANS). Hay otros aspectos a considerar en los proyectos sociales y se hacen incorporando las externalidades positivas, veamos la siguiente figura:

Figura 5.8. Ingresos sociales totales

Los beneficios sociales adicionales son aspectos muy complejos de medir, por lo general se relacionan al área de beneficios que percibe la comunidad por consumir más ante una externalidad positiva. Dicha área se estima a partir de las variaciones de la demanda del consumidor en cada proyecto específico, por ejemplo la demanda potencial si se da un proyecto de energía o el incremento productivo potencial en un proyecto de este tipo.

Por lo general los beneficios sociales tienden a ser:

- Ahorros para el estado por menor deserción escolar o retraso escolar, ahorro configurado en que un alumno retrasado eleva el costo por estudiante para el siguiente año y un alumno que deserta implica un dinero sin retorno, ya que el estado sigue gastando aún cuando el aula de clases ya no tiene el número óptimo y debe cargarse al año siguiente sin saber si el estudiante regresara a clases. Por ejemplo un proyecto de educación parcialmente a distancia pero con calidad, puede reducir estos indicadores y además elevar la cobertura del estado en la zona, generando ahorros.

- Incrementos de producción en zonas vinculadas de modo indirecto al proyecto, no participan en el, pero se ven beneficiados, por ejemplo irrigaciones que benefician a productores de zonas vecinas no considerados entre los beneficiarios originales.

- Incremento del empleo en la zona del proyecto, que repercute como crecimiento de los ingresos y mayor consumo, en estos casos e incorporan a los flujos del proyecto los ingresos obtenidos por los trabajadores incrementales, ajustado a valor social de las remuneraciones.

- Ahorros en atenciones de salud, recursos que pueden reorientarse a otros grupos vulnerables, por ejemplo un proyecto que reduzca la incidencia de una enfermedad (muchos proyectos ambientales generan este efecto positivo), libera recursos del estado que pueden dirigirse a otros grupos sociales, reduciendo costos públicos.

- Hay criterios más especiales, por ejemplo conservación de flora y fauna, cuyo valor es difícil de tangibilizar, en este caso se usa la disposición al pago para estimar el ahorro generado en la conservación de zonas o el potencial turístico futuro de ser el caso, no tanto como pago directo del turista, sino como el incremento de la venta de servicios en la zona.

- Cualquier otro beneficio que genere bienestar en el consumidor o eleve su calidad de vida, siempre que pueda ser trasladable a valores monetarios.

En el caso del proyecto nutricional, no se tienen ingresos, pero se tienen beneficios sociales adicionales que vamos a describir para la alternativa 2:

Proyecto Nutricional: Beneficios Sociales

Alternativa 2

- El incremento de la tasa de asistencia escolar en un 20% de niños de primaria y en guarderías, equivalente a 460 niños (300 de primaria y 160 de guarderías), de modo que el estado recupera los costos por alumno incurrido en estos grupos. Consideremos que el costo por alumno es de 1,000 soles anuales, en condiciones normales el presupuesto escolar de la zona se vería incrementado, generando un beneficio social, vamos a considerar que el estado eleva su presupuesto nacional, con fines de no ajustar los flujos de ingresos considerando recursos con uso alternativo y aplicar sólo un factor de corrección por bienes nuevos.

- El incremento de niños que se atienden en los centros médicos, que se estima en 20%, equivalente a 240 niños, recuperando el estado los gastos incurridos en los centros de salud de la zona por atenciones en enfermedades prevenibles. Consideremos que el costo por atención anual se estima en 2,000 soles. Se supone en este caso, que las mejoras nutricionales reducen la demanda de servicios médicos en diversas enfermedades infecciosas, puesto que las defensas del grupo vulnerable mejora.

- Hay que añadir un ahorro en atenciones médicas por el programa nutricional, estimado en 150 niños por optimizar la oferta con recursos disponibles. Bajo el mismo criterio anterior, existe más población infantil beneficiada.

Alternativa 1

- En el caso de la alternativa 1, los beneficios sociales médicos se estiman que serán superiores a la alternativa 2 en 150% (relación entre la cobertura del déficit que se logra en cada alternativa), puesto que su capacidad de llegada a más pobladores genera impactos positivos más amplios, sin embargo los beneficios escolares son los mismos.

Con esta información ya puede estimarse el flujo de beneficios sociales, en este caso equivalente a los ingresos sociales, aplicándole además el factor de corrección de bienes nacionales, sería:

Tabla 5.9. Ingresos Sociales del Proyecto Nutricional Alternativa 1 (En S/.)

Tabla 5.10. Ingresos Sociales del Proyecto Nutricional Alternativa 2 (En S/.)

Obtenidos los ingresos sociales para cada alternativa, ahora pasamos a estimar los flujos netos sociales, equivalente a ingresos menos costos sociales y se estiman para cada alternativa:

Tabla 5.11. Flujo Neto Social del Proyecto Nutricional (En S/.)

Con la información de la tabla 5.11, estimamos el VAN Social para ambas alternativas, que resulta como sigue:

Alternativa 1: 1,522,490

Alternativa 2: 694,962

Comparando ambas opciones, elegimos la alternativa 1, cuyo VAN Social (VANS) es mayor.

D. Evaluación social usando el método Costo - Efectividad

Muchas veces es muy complicado obtener valores monetarios para flujos de ingresos, en ese caso aplicamos la estimación de beneficios sociales adicionales y si aún así es difícil la valuación entonces un buen método de evaluación de proyectos sociales, es el de Costo – Efectividad.

Para aplicar este método se requieren obtener previamente los siguientes datos:

- El valor actual del flujo de costos sociales (VAFCS), este se obtiene a partir de los cuadros de costos sociales y se actualizan usando la tasa de descuento social, en el caso de nuestros proyectos es de 14%. Siempre consideramos valores reales, por cuanto no estamos modificando los precios en el horizonte temporal. Para el proyecto nutricional este valor se estima a partir de actualizar la información de los cuadros de costos sociales (5.6 y 5.7):

Alternativa 1 - VAFCS: 1,842,164

Alternativa 2 - VAFCS: 1,036,229

- El indicador de efectividad (IE), este segundo aspecto del método se refiere a estimar el número óptimo de servicios a brindar a la comunidad en ambas alternativas de ejecución del proyecto.

Por lo general hay que separar este indicador en el corto y largo plazo, a corto plazo los indicadores se relacionan mucho a la población beneficiada o usuarios atendidos o bienes producidos, a largo plazo el indicador se relaciona con el logro del objetivo del proyecto, por ejemplo en el proyecto nutricional a corto plazo hablaríamos de niños atendidos y a largo plazo tendríamos que tener un indicador de tasa de desnutrición reducida.

Esto supone que a corto plazo prima la eficacia o logro cuantitativo de metas sencillas y a largo plazo el impacto o logro de los objetivos del proyecto, estos objetivos se visualizan en la matriz de marco lógico, también exigida en los proyectos públicos.

El indicador de efectividad se recomienda cuando los objetivos de las alternativas seleccionadas son básicamente los mismos, por ejemplo atenciones de salud, no e recomienda si los objetivos son diferenciados, por ejemplo alternativa de mejora de semillas contra capacitación en técnicas productivas, puesto que sus niveles de metas son bastante diferentes. Es también recomendable su uso, cuando la valorización monetaria de los flujos de ingresos sociales es muy difícil o sujeta márgenes de error diversos, al no ser observables. En el caso del proyecto nutricional, veamos el número de niños atendidos, puesto que el proyecto sólo tiene un horizonte de dos años y lo trataremos como de corto plazo:

Alternativa 1 – Indicador de Efectividad: 2288 niños

Alternativa 2 – Indicador de Efectividad: 1,293 niños

Con la información de Valor Actual del flujo neto social y el indicador de efectividad se estima el ratio Costo Efectividad y es como sigue:

CE = VAFCS / IE

Con esta fórmula estimamos el indicador Costo Efectividad para cada alternativa seleccionada en el proyecto.

Alternativa 1 - CE = 805

Alternativa 2 - CE = 801

La selección con el indicador de efectividad se hace sobre la base de elegir el indicador de menor CE, esto se hace porque estamos analizando aquella alternativa que logra un mayor impacto con el menor costo por beneficiado o por meta.

Esto evidencia que la alternativa 2 tiene una limitada ventaja sobre la alternativa 1, es más son equivalentes, lo cual hace ambos proyectos viables, para evitar ello se recurre el Valor Actual Neto social (VANS), que ya ha determinado que la alternativa 1 es la de mayor rentabilidad social.

Hay que considerar más aspectos en la evaluación de los beneficiados, por ejemplo en el caso del proyecto nutricional, la alternativa 1 se dirige indiscriminadamente a todos los niños en la edad de 0 a 10 años, no focaliza la atención, pero logra un mayor impacto en salud al tener más espectro de acción social.

La alternativa 2 se dirige sólo a los niños afectados, por ello tiene menor cobertura y menor impacto en el global de atenciones de salud, sin embargo es eficiente a partir sólo de costos sociales, por cuanto usa menos recursos.

Obviamente el ejemplo escogido tiene diversas complejidades en cuanto a valoración, en la práctica es mucho más sencillo obtener la rentabilidad social, por cuanto los ingresos cuando hay infraestructura económica social, son separables como aporte individual (empleo, pago del servicio, producción y otros), sin embargo es bueno tener en cuenta la complejidad que se tiene a la hora de hacer valuaciones sociales, sobre todo de ingresos y beneficios adicionales.

Esto concluye el diseño de proyectos públicos, en adelante la sensibilidad del proyecto, se trabajará tal como hicimos en proyectos privados y la sostenibilidad está en función a los riesgos y supuestos manejados en el análisis de la matriz de marco lógico, se incorporan además análisis de impacto ambiental y los mecanismos de financiamiento a corto y mediano plazo, además de los factores que permitirán la continuidad del proyecto en el futuro, sean con recursos públicos, de agencias de cooperación o de los usuarios.

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