EXPERIENCIAS Y LECCIONES DE DESARROLLO RURAL

Dr. Iván Ureta Vaquero

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Los intentos frustrados de la descentralización.

La sensación de que Perú debía desarrollar un modelo de gestión descentralizada, cobró fuerza en el momento en que se instauró la república. En este sentido, Perú, como país independiente debía organizar todos sus recursos internos para poder modelar un programa de desarrollo regional que le permitiese competir de forma independiente. Debido a que los intentos por desarrollar un modelo competitivo a niveles regionales, fueron frustrándose uno tras otro, en 1928 el pensador José Carlos Mariátegui, en su ensayo “Regionalismo y Centralismo”, se preguntaba: ¿Cómo se plantea en nuestra época, la cuestión del regionalismo?.11 Pregunta obviamente que se repetirá a lo largo de la historia de la república y que cobra especial significación en la actualidad.

Lejos de pensar en la historia de forma romántica, el nuevo orden político y económico que impusieron los representantes de la monarquía española en Perú, tenía un fin esencial que no fue otro que la explotación de un sistema económico colonial, en virtud al cual se consideraba pertinente extraer las ricas materias primas que encerraba el subsuelo del imperio Inca. Debido a este interés inicial, que no consideraba la implicación con la sociedad nativa, más allá que el beneficio que se podía conseguir, los colonizadores impusieron un nuevo y complejo sistema institucional copiado de la realidad metropolitana. Se crearon Audiencias, Intendencias y Corregimientos (cuatro suyos) con el interés de organizar los agentes económicos y productivos de las regiones a explotar. Y de este modo desapareció un sistema económico ancestral, bien estudiado por John Murra, el Reino Lupaqa, que enclavado en el Altiplano, consiguió optimizar los recursos ofrecidos por los diferentes pisos ecológicos que caracterizan la compleja fisiografía peruana, logrando así un abastecimiento regular durante todo el ciclo anual12. A partir del momento en el cual se aplicaron las nuevas medidas de regulación política, económica e institucional se quebró la relación armónica y sostenible entre el hombre y el suelo.

El desinterés por armonizar las instituciones de la corona española con las preexistentes en el continente, manifiestan una nula voluntad de implicarse con las poblaciones nativas, lo que hubiera posibilitado un intercambio beneficioso para ambas partes. Sin embargo la propia historia explica como desde el principio se produjo un mestizaje que marcaría de forma definitiva, la complicada configuración social que actualmente compone el país. Así, se entiende que merced a esta implicación no premeditada, ahora son los descendientes de esa sociedad mestiza los que deben enfrentarse a los problemas generados desde los principios.

En 1821 con el proceso de independencia peruana ya culminado, dirigido, además, por descendientes de españoles, se modificaron las divisiones territoriales coloniales y se sustituyeron por los distritos, las provincias y los departamentos que agrupaban a las anteriores. Sin embargo esta modificación no solucionaba el problema fundamental relativo a la gestión óptima de la totalidad de las regiones. Es más, debido a que esta nueva demarcación fue diseñada exclusivamente con criterios administrativos procedentes de Lima, en realidad se estaba hipotecando de forma inconsciente y onerosa el futuro bajo un sistema basado en el centralismo, que no se despegaba sustantivamente de las antiguas instituciones coloniales. A medida que iban avanzando las necesidades del estado y se iban haciendo más complejas las instituciones públicas, se continuaron proponiendo nuevas demarcaciones territoriales, pero ninguna de ellas lograba superar el problema de una economía de exportación, una economía centralista, en la cual, la capital, Lima, priviliegiaba el desarrollo de las economías de costa obviando las necesidades reales del resto del país.

Concretamente, a finales del siglo XIX, se produjeron dos intentos de reorganización política del estado. El primero de ellos, en 1873 inscrito en el gobierno civil de Manuel Pardo, propuso y creó los Concejos departamentales. El segundo, en 1886, favoreció la creación de las Juntas Departamentales. Ambos intentos evidencian un interés por desarrollar una política gubernamental descentralizada, en la cual, los departamentos comenzaran por lo menos a debatir de forma independiente sus problemas internos. Sin embargo, nunca se consiguieron niveles satisfactorios de gestión. En 1892 y quizá más interesante que las anteriores desde el punto de vista de la integración de las provincias y las regiones, sea la organización del sistema municipal, en virtud a la Ley de Municipalidades.13 El nivel local es la célula del estado como la familia lo es para la sociedad. En este sentido, hubiese resultado más interesante haber saneado el nivel local con la ley de Municipalidades previamente a la organización departamental.14

Prosiguiendo con este análisis, los comienzos del siglo XX fueron prósperos en términos relativos en cuanto a la economía centralizada y de enclave se refiere, ya que, sobre todo a partir de la primera guerra mundial, los requerimientos de mineral fueron incrementando y los recursos del subsuelo peruano sirvieron para atender una parte de esta demanda creciente. Con la etapa de la industrialización, debido a las ventajas competitivas que ofrecía Lima, y respondiendo a una tendencia de centralismo secular, las grandes empresas extranjeras y nacionales se instalaron en la capital, acentuando el problema y perfilando las características que en la actualidad quieren superarse con el nuevo proceso descentralizador.

El problema de la macrocefalia administrativa que paralizaba la capacidad de gestión y respuesta regional, trató de solucionarse nuevamente en 1919, cuando con la reforma constitucional promocionada por Augusto B. Leguía, se establecieron los Congresos Regionales cuya operatividad se restringió a un período muy corto. Posteriormente, en 1933, se aprobó la Constitución donde se creaban los Concejos Departamentales, que, como ocurrió en ocasiones anteriores, no pasaron de su fase de proyecto. En este momento, el nivel de desarrollo regional evidenciaba una parálisis que fue advertida en 1929 por Mariategui, en un texto tan expresivo como el siguiente:

“Las ciudades, conforme a una ley de geografía económica, se forman regularmente en los valles, en el punto donde se entrecruzan sus caminos. En la costa peruana, valles ricos y extensos, que ocupan un lugar conspicuo en la estadística de la producción nacional, no han dado vida hasta ahora a una ciudad. Apenas si en sus cruceros o sus estaciones, medra a veces un burgo, un pueblo estagnado, palúdico, macilento, sin salud rural y sin traje urbano. Y, en algunos casos, como en el del valle de Chicama, el latifundio ha empezado a sofocar a la ciudad. La negociación capitalista se torna más hostil a los fueros de la ciudad que el castillo o el dominio feudal. Le disputa su comercio, la despoja de su función.”15

Esta situación no se revisó desde 1933 hasta 1979, -aunque no hemos comentado los aspectos principales que afectaron a la economía agraria con la Reforma Agraria16 de 1969, aunque lo haremos más adelante- cuando la nueva Constitución declaró al Estado como “unitario, representativo y descentralizado”. Los esfuerzos de esta gestión que repetía intenciones pero que no aportó ninguna novedad desde el punto de vista reorganizativo a nivel regional, fueron fruto de Fernando Belaúnde Terry. Ya en la década de 1980, el APRA, a cuya cabeza se colocó Alan García, estableció los preceptos sobre los cuales debía organizarse una descentralización efectiva, que pudiera ofrecer un viraje a la situación de endémico retraso regional. Lamentablemente, junto a la situación de inestabilidad política, la espiral hiperinflacionista y el terrorismo, las reformas del estado peruano tenía pocas esperanzas de cuajar y de desarrollarse según un modelo de estado democrático y que favoreciera la convergencia interregional y consecuentemente el desarrollo equilibrado de sus regiones. Vemos en el cuadro que se presenta a continuación la escala del VAB (Valor Agregado Bruto) según departamentos lo que indica que el centralismo sigue abriendo drásticas brechas entre los intereses metropolitanos y los regionales.17 Y los síntomas de centralismo siguen produciéndose y pudiéndose constatar en los informes que periódicamente publican organismos públicos como el portal de Transparencia Económica del Estado Peruano, en los que puede observarse que el 92,4% del dinero que repartió el gobierno central para los gobiernos regionales, sirvió para realizar pagos, es decir, el gasto corriente que equivalió a 9.872,8 millones de soles, mientras que el gasto capital, tan solo del 7,6% representó el 813,1 millones de soles. Todo ello bajo el gran paraguas presupuestario de Lima el cual representó 5.988,4 millones de soles para gastos corrientes y 311,5 para gasto capital.18

Valor agregado bruto por departamentos.

Departamentos 1994 2001 Lima 50.5 51.8 Arequipa 5.3 5.2 La Libertad 4.4 4.5 Piura 4.7 4.1 Junín 3.2 3.4 Lambayeque 3.7 3.4 Ancash 3.4 3.4 Cajamarca 2.4 2.7 Cusco 2.8 2.6 Ica 2.5 2.6 Loreto 2.7 2.4 Puno 2.4 2.3 Tacna 1.4 1.7 Moquegua 1.4 1.6 San Martín 1.3 1.3 Huanuco 1.5 1.3 Pasco 1.2 1.1 Huancavelica 1.2 1.0 Ucayali 0.9 0.9 Ayacucho 1.0 0.9 Apurimac 0.6 0.5 Tumbes 0.6 0.5 Amazonas 0.5 0.4 Madre de Dios 0.4 0.4 V.A.B. 100.00 100.00

Otro de los factores que inciden en el mantenimiento de una política extraordinariamente centralista es el que relaciona la ecuación inversión pública e inversión privada, a pesar de que este indicador no suele ser tenido demasiado en cuenta a la hora de defender o criticar el proceso descentralizador. En este sentido, y como puede observarse en el cuadro, la inversión privada supera a la pública de una forma espectacular. Las empresas inversoras, sean nacionales o internacionales, colocan sus unidades de gestión en la capital y utilizan la provincia como mera abastecedora de bienes primarios o escasamente industrializados, con lo que consecuentemente, las rentas y los impuestos de dichas actividades económicas quedan en Lima, incidiendo en la brecha del centralismo. Además los réditos de las empresas extranjeras se derivan a sus países de origen, no siendo posible un beneficio a niveles integrales y con sostenibilidad en aquellas provincias en las que operan. Esto se aprecia fundamentalmente en las empresas extractivas.

Con estas características el estado peruano, poco o nada podrá hacer para revertir la situación puesto que depende de inversores privados para el desarrollo de diferentes actividades económicas. Y, si el estado no puede controlar esta situación, los intentos de descentralización se repetirán con igual grado de frustración. Como se observa en la gráfica, cuyos datos proceden del Banco Central de la Reserva del Perú19, se prevé un incremento de la inversión privada-millones de dólares- mientras que los niveles de inversión pública se mantienen constantes durante todo el período. Sin embargo, esta hipótesis de inversión privada debería contar con posibles marcos de inestabilidad política, que nuevamente dificultarían cualquier intento exitoso de reinvención estatal. Uno de los síntomas de esta inestabilidad política y financiera del Estado que podría desencadenar en un repliegue de los inversionistas privados es la aprobación del Impuesto sobre las Transacciones Financieras (ITF), tasa impositiva que trata de recaudar más recursos para paliar las dificultades financieras del gobierno y que actúa directamente sobre el formal que restringe su número de operaciones bancarias, retira capitales y castiga la iniciativa de empresa privada. Este es un solo ejemplo de los factores desestabilizadores de cualquier previsión a medio y largo plazo, sin olvidar la desaprobación del gobierno Toledo, los levantamientos populares en provincias o las huelgas del sector de la sanidad pública y los cocaleros.

Retornando a la década de los 90, momento de cambio global luego del consenso de Washington, Perú se sumió en un proceso que prometía el cambio. Se estabilizó la moneda, se redujo la tasa de inflación, se comenzaron a privatizar empresas y se inició un profundo plan de inserción de la economía peruana al mercado mundial, pero siempre tutelado por instituciones como el FMI o el Banco Mundial. Fujimori, primero criticando y luego asumiendo el plan de política económica de Mario Vargas Llosa (candidato electoral), desactivó los gobiernos regionales, dando un paso atrás en las aspiraciones legítimas de descentralizar el país. En 1993 se aprobó la nueva Constitución que normaba la obligatoriedad de implementar un proceso de descentralización dirigido por Gobiernos Regionales. Para adaptar esta norma constitucional a la nueva realidad política y social que experimentó Perú en 2.000 y 2.001, se redactó la Ley de Reforma Constitucional del Capítulo XIV del título IV sobre Descentralización. Sin embargo este proceso seguía sin desarrollarse según lo convenido por Ley. El marco legal se ha establecido en diversas ocasiones pero la realidad del país impide su aplicación. Así es como llegamos al último intento descentralizador, para el cual se convocaron elecciones regionales (17 de noviembre de 2.002), promulgándose entonces la Ley de Bases de la Descentralización (nº 27783).20

Este proceso comenzó a desarrollarse en la práctica el primero de enero de 2.003, pero a mediados de año, se escucharon muchas voces críticas que achacaban al gobierno que no se habían comenzado a notar los resultados esperados. Pero insistimos en el concepto “proceso” que significa la implementación paulatina de diversas medidas a través de un cronograma de actividades y que debe cumplir objetivos en el corto y sobre todo en el medio y el largo plazo. Uno de los principales problemas que tiene que resolver una economía en crisis es precisamente el acusado cortoplacismo con el que se desenvuelven las instituciones políticas y civiles, incapacitando la implementación de un programa de actividades que en el largo plazo permita resolver problemas estructurales fraguados desde épocas pasadas. Esta característica evidencia la inmadurez de un sistema político democrático, ya que las políticas populistas que ilustran los casos latinoamericanos, pronto desencadenan en olas de descontento social que exige un cambio.


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