LEY Nº 1294/87 “ORGÁNICA MUNICIPAL” CONCORDADA Y COMENTADA

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CAPITULO III: De la autonomía municipal

Art. 11. Las Municipalidades son autónomas en el orden político, jurídico, económico y administrativo. Dicha autonomía será ejercida en los términos consagrados por la Constitución Nacional y esta ley.

Concordancias: Artículos 8, 9, 22, 235 de esta Ley

El profesor Salvador Villagra Maffiodo, en 1981, cuando publicaba su libro “Principios de Derecho Administrativo” obra básica de nuestra normativa administrativa, afirmaba: “La técnica jurídica para asegurar la autonomía municipal es consagrarla en la Constitución, de modo que ella adquiera la primacía de todo precepto constitucional y no pueda ser alterada por las leyes reglamentarias”, enfatizando a reglón siguiente: “Para que la autonomía sea completa y no pueda ser disminuida de ningún modo por la ley, la Constitución tendría que otorgar a los Municipios plana libertad para darse su propia Carta constitutiva” (la negrita es de esta autoría).

La recomendación del Profesor se plasmó en la Constitución Nacional de 1992, artículo 166, que define a los municipios como: “...órganos de gobierno local con personería jurídica que, dentro de su competencia, tienen autonomía política, administrativa y normativa, así como autarquía en la recaudación e inversión de sus recursos”, otorgando a los gobiernos locales los principios de autarquía y autonomía.

El Diccionario De Derecho Público (Administrativo – Constitucional – Fiscal) de Emilio Fernández Vázquez, Edit. Astrea, 1981, Buenos Aires – Argentina) define a la autonomía como “la facultad inherente a algunos entes públicos de organizarse jurídicamente, de darse derecho propio, el cual no sólo es reconocido como tal por el Estado sino que, además, es adoptado por éste para integrar su propio sistema jurídico y declararlo obligatorio como sus propios reglamentos y leyes. Etimológicamente significa darse leyes a sí mismos (del grito autos: por sí mismo y monos: ley). Es un poder político y de ahí que el concepto es esencialmente político. Autonomía es característica de la persona jurídica pública política; autarquía es atributo de la persona administrativa”.

Manuel Peña Villamil, en su obra “Derecho Administrativo”, Tomo III, Universidad Católica “Nuestra Señora de la Asunción”, Biblioteca de Estudios Paraguayos – Volumen 56, Asunción – 1997, cita la expresión de Guido Zanobini, sobre la el alcance de la palabra autonomía: “la autonomía es la facultad de dictarse sus propias leyes. Constituye la forma más amplia y avanzada de la descentralización pues abarca tanto la función administrativa como la capacidad de dictar, en todo o en parte, su propio ordenamiento mediante la expedición de normas jurídicas”.

El autor paraguayo, por su parte, enfoca la definición de la autonomía desde el Derecho Administrativo diciendo: “significa que los entes públicos puedan dictar normas jurídicas válidas tanto para los fines de su propia organización como con efecto para los administrados”, señalando que “las normas jurídicas precedentes de la autonomía tienen fuerza de leyes formales, pero nunca de leyes materiales”.

Miguel S. Marienhoff, en su clásica obra: “Tratado de Derecho Administrativo”, Tomo I, Teoría General, Quinta edición actualizada, Edit. Abeledo-Perrot, Buenos Aires – Argentina, por su parte expresa: Autonomía significa que el ente tiene poder para darse su propia ley y regirse por ella. Denota siempre un poder de legislación. De modo que autonomía es un concepto “político”, porque “político” es el poder de propia legislación”.

Este autor, con relación a la “entidad autárquica” subraya: “Es toda persona jurídica pública estatal que, con aptitud legal para administrarse a sí misma, cumple fines públicos específicos. De ahí que los rasgos esenciales de tales entidades son: 1) constituyen una persona jurídica; 2) tratase de una persona jurídica “pública”; 3) es una persona jurídica pública “estatal”, vale decir, pertenece a los cuadros de la Administración Pública e integra los mismos; 4) realiza o cumple fines “públicos” que son fines propios del Estado; 5) su competencia o capacidad jurídica envuelve esencialmente la de “administrarse” a sí misma, conforme a la norma que le dio origen; 6) siempre es creada por el Estado.

Cuando se habla de “entidad autárquica”, va sobreentendido que se trata de una persona “jurídica” pública y estatal.

La personalidad jurídica es lo que distingue a la entidad autárquica de los meros “organismos” administrativos.

La autarquía implica “descentralización”, pero la inversa no es exacta: no toda descentralización apareja autarquía.

La autarquía traduce la idea de un ente dotado de “personalidad”, con facultades para administrarse a sí mismo de acuerdo con la norma de su creación.

En la autarquía desaparece la relación jerárquica del ente autárquico con el órgano central, relación que es reemplazada por el “control administrativo”.

En la autarquía, además de la respectiva descentralización funcional, existe descentralización subjetiva y orgánica.

Para que exista autarquía se requiere la concurrencia simultánea de tres elementos esenciales: 1) personalidad del ente; 2) patrocinio afectado para el cumplimiento de sus fines y, 3) fin público.

No hay entidad autárquica cuyo origen de creación no dependa de un acto estatal, tampoco hay entidad autárquica cuyo funcionamiento o actuación esté exenta de “control administrativo”.

Finalmente el autor argentino expresa su posición sobre las municipalidades al considerarlas autárquicas por no autónomas siguiendo la corriente de Bielsa y Villegas Basavilbaso.

Atendiendo a las expresiones de los autores mencionados y a las definiciones de las palabras autonomía y autarquía, de las disposiciones constitucionales paraguayas, se debe considerar la situación real de nuestros municipios. Podemos considerar autónomo y autárquico a un municipio que está supeditado a control del Estado Central? ¿Dónde reside el principio constitucional de la “soberanía del pueblo” cuando elige a sus autoridades locales? ¿Cuál es el verdadero alcance de contralor que tiene la Junta Municipal? Si el valor de la propiedad es establecida por el Gobierno para fijar el impuesto inmobiliario de las tierras en todo nuestro territorio, ¿dónde está la tan mencionada autonomía económica?

 


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