ANÁLISIS Y CRÍTICA DE LA METODOLOGÍA PARA LA REALIZACIÓN DE PLANES REGIONALES EN EL ESTADO DE GUANAJUATO

INTRODUCCIÓN

El dinamismo que presenta hoy en día el entorno socioeconómico provoca una serie de cambios relevantes en el quehacer actual del planificador y del gestor urbano, dando origen a la necesidad de revisar críticamente los enfoques de planificación y de la gestión urbana. Algunos de estos cambios se han presentado debido a1:

• La transferencia de toma de decisiones del gobierno central a los municipios.

• Priorización de los agentes de desarrollo económico en la toma de decisiones.

• Creciente peso de los movimientos sociales y aumento de la demanda social en materia de territorio.

• Crecimiento desordenado y descontrolado de las ciudades.

• Solución de las autoridades de problemas emergentes, dejando de lado la correspondencia del plan de desarrollo con el tipo de obra a realizar, entre otros.

Cada uno de los fenómenos citados, entre otros, dificulta tener control sobre el proceso de planificación, afectando tanto a la ciudad2 como al territorio3. Ahora bien, ¿qué sucede cuando la ciudad crece de tal manera que pierde el control sobre sí misma y la solución de los problemas no puede observarse de manera aislada? Este hecho se manifiesta con:

• Problemas en la delimitación de los actuales municipios, generados bajo la creciente explosión demográfica y crecimiento desorganizado,

• problemas de conurbación,

• de ubicación de reservas de agua,

• de cuidado y preservación de reservas ecológicas,

• de ubicación de rellenos sanitarios,

• de migración de habitantes, ya sea de un municipio a otro, de un estado a otro o hasta de una nación a otra, derivadas de la búsqueda de una mejor oportunidad de trabajo que repercuta en su calidad de vida y la de su familia. etc.

En numerosas ocasiones la ciudad ha sido estudiada y atendida como un ente único y aislado, sin considerar que es parte de una estructura más amplia, como lo es el estado y que de alguna manera interactúa con otras ciudades vecinas. Cuando se tienen que tomar decisiones que contemplen a varios asentamientos, la competencia se torna de lo municipal a lo regional. Para ello es necesario considerar la realización planes, proyectos o programas que contemplen dicho nivel.

El sustento legal que actualmente apoya dicha moción proviene desde la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y se desprende hacia la Constitución política del Estado libre y soberano de Guanajuato, la Ley de Planeación (federal), la Ley General de Asentamientos Humanos, la Legislación Estatal sobre Asentamientos Humanos, la Ley de Desarrollo Urbano para el Estado de Guanajuato, y la Ley de Planeación para el Estado de Guanajuato.

Tales legislaciones contemplan la concordancia de la planeación en sus niveles federal, estatal y municipal, sin embargo no son específicas en materia regional, pues mencionan que el Estado es responsable de la organización y planeación de los programas regionales, y que es responsabilidad de los municipios unirse para tratar temas regionales si en su caso se considera necesario, aunque no es sino hasta la Ley de Planeación para el Estado de Guanajuato que se menciona la necesidad de elaborar programas regionales y planes estatales.

Al revisar algunos planes que se han elaborado en el Estado de Guanajuato se encontraron sobre todo programas sectoriales que contemplan los siguientes temas:

de impulso agrícola (sistemas de riego).

de ubicación de rellenos sanitarios (Relleno sanitario para la región Laja-Bajío)

de gestión de agua (en materia de presas, trasvase, mantos acuíferos, etc.)

de preservación ecológica (Sierra de Lobos, Cerro del Sombrero, El Orito).

de recuperación de zonas afectadas por desastres naturales (fenómenos climáticos, inundaciones, etc),

de dimensiones económicas.

Con estos ejemplos, entre otros, se observa que la región es, como lo menciona José Miguel Fernández Güell, un conjunto de componentes relacionados entre sí para la consecución de unos fines comunes.4 Pero esto nos genera la siguiente pregunta: ¿en base a qué se hace un plan regional? Ahora bien, al no encontrarse lineamientos específicos para su realización, sino una amplia diversidad de procesos, el presente estudio nos llevaría a hacer un análisis y crítica de metodologías5 para la realización de planes regionales. Para ello sería necesario conocer los elementos que intervienen en la realización de los planes, y que sería importante considerar en un estudio de esta naturaleza, habiéndose identificado en primera estancia algunos de ellos:

• Teorías y metodologías empleadas en la realización de planes regionales.
• El sistema de planeación 6.
• Marco normativo.
• Marco técnico.

Actores que intervienen en el sistema de planeación regional (organismos e instituciones). 7

• El gobierno (prioridades de gobierno).8
• La división del estado en regiones (regionalización del territorio).
• El financiamiento que es asignado a las distintas regiones.
• Planes existentes.

Para el estado de Guanajuato la planeación regional toma fuerza a partir del periodo del Ing. Carlos Medina Plascencia9, se sientan las bases de la planeación regional a nivel institucional (a través de la elaboración del documento de Guanajuato siglo XXI), dando origen a la creación de CODEREG10 (Coordinación para el Desarrollo regional). De este organismo se derivaron estudios y diagnósticos que apoyaron a la realización de planes y programas regionales.

Ahora bien, no habiendo encontrado un estudio que presente un análisis y crítica sobre dichos procesos, surge el interés en revisar las metodologías empleadas para tal efecto.

Este hecho nos llevó a la formulación de distintas preguntas de investigación:

• ¿Cómo ha sido la evolución del sistema de planeación en Guanajuato a partir de los periodos de gobierno donde surge el interés por la planeación regional?
• ¿Qué metodologías son empleadas para la realización de planes regionales?
• ¿Qué elementos son considerados dentro de la metodología o metodologías?
• ¿En base a qué son utilizadas determinadas metodologías?
• ¿De los planes regionales que han existido que resultados se han obtenido?
• ¿Cuales han sido los planes, programas, proyectos y acciones de carácter regional de las últimas administraciones estatales?
• ¿Cómo se ha vinculado la técnica con la operatividad en las acciones de gobierno?
• ¿Es posible encontrar diversas metodologías, o son simplemente diversas técnicas de planeación regional?
• ¿Existe relación entre la "regionalización oficial" de Gobierno del Estado con la "regionalización" de las diversas dependencias?
• Estas regionalizaciones, ¿han sido parte del proceso de la planeación regional o mantienen una relación explícita o funcional?
• ¿Que vinculación ha tenido la planeación gubernamental con la operatividad y efectividad de las acciones? Esto lleva la siguiente pregunta central:

¿Es perceptible que las acciones y programas de gobierno hayan surgido de alguna metodología preestablecida o bien, se han enfatizado en la técnica para hacer realidad la operatividad y efectividad del plan?

Como se ha dado cuenta, el tipo de investigación que se pretende realizar me da origen a buscar lo siguiente:

Identificar, estudiar, analizar y realizar una crítica hacia las distintas metodologías empleadas o procesos empleados en los diferentes gobiernos (a partir del periodo de Lic. Carlos Medina Plascencia a la fecha) para la realización de planes regionales en el Estado de Guanajuato.

Para ello es necesario (objetivos particulares):

• Conocer el significado de los conceptos que se emplearán en el presente estudio.

• Conocer algunos referentes teóricos que han apoyado la realización de planes regionales (a nivel nacional e internacional).

• Conocer la existencia de las metodologías empleadas en la realización de planes regionales en el estado de Guanajuato.

• Observar y analizar los actores, organizaciones e instituciones, así como objetivos de gobierno que dieron fuerza a la cuestión regional a partir del gobierno de Ing. Carlos Medina Plascencia hasta la fecha.

• Identificar los elementos que emplean las distintas metodologías utilizadas para la realización de planes regionales.

• Analizar y realizar la crítica a la metodología (s) empleada (s) para la realización de planes regionales.

Si bien la cuestión regional se encuentra denunciada desde años anteriores, la creación de instrumentos políticos que la regulen la cuestión regional se presenta en el periodo de gobierno de Carlos Medina Plascencia, instrumentos que han ido evolucionando. Lo anterior delimita temporalmente el objeto de estudio a partir del periodo de Medina (1988-1994) y continua con los periodos de gobierno de Vicente Fox Quesada (1995-2000) y de Juan Carlos Romero Hicks (2000-2004).

La delimitación espacial del objeto de estudio se determina con la demarcación del actual Estado de Guanajuato. Esta percepción permite observar de forma integral la cuestión regional, pudiendo identificar aquellos elementos que podrían ser considerados en el empleo de una metodología enfocada a la realización de planes.

Derivado lo anterior, se estipularon cinco capítulos:

El primer capítulo se refiere al marco conceptual, este nos permite conocer los conceptos básicos en que se desarrollará el tema de estudio. Considerando el tema principal, los conceptos más importantes serían: metodología y planeación regional, así como las definiciones que deriven de ellos que sean propios al tema.

Como segundo capítulo se considera el referente histórico, el cual nos permite conocer los antecedentes de la planeación regional a nivel nacional y lo concerniente al estado de Guanajuato. Para ello fue necesario clasificar por épocas, divididas en base a factores más significativos en lo que respecta a la planeación regional, encontrándose: la época prehispánica, el virreinato, el Porfiriato y la Revolución Mexicana, así como los periodo presidencias de Lázaro Cárdenas hasta Vicente Fox Quesada.

Como tercer capítulo tenemos las corrientes teóricas en base a las escuelas más significativas, las formas de planeación y los tipos de técnicas, así como algunos ejemplos de la planeación regional a nivel internacional.

Para el cuarto capítulo denominado Consideraciones generales e hipótesis, se plantea una hipotética a manera de con sustentada en base al referente histórico y se establece una postura teórica en la que se centraría el sentido de nuestra investigación.

En el quinto capitulo se presenta una síntesis de los tres últimos periodos Gubernamentales del estado de Guanajuato, considerando los temas siguientes: la Evolución de la Administración Pública y el Sistema de Planeación Estatal y los elementos que lo conforman.

A partir de este capítulo se determinan las conclusiones a cerca de las metodologías empleadas en la planeación regional en el estado de Guanajuato.

1 Fernández Güell, José Miguel. Planificación estratégica de ciudades. 2a. Ed., México, GG Proyecto y gestión, 2000, p. 51-52.

2 Ciudad. Complejo ecosistema de elementos o partes conectadas, donde las actividades humanas se enlazan por comunicaciones que interactúan en tanto el sistema evoluciona dinámicamente. José Miguel Fernández Güell. Planificación estratégica de ciudades. 2ª. Ed, México, G.G., 2000, p. 60.

3 Territorio. Espacio en que la ciudad se ve inserta, y que juega un papel esencial en el proceso evolutivo de la misma. Idem.

4 José Miguel Fernández Güell, Ibídem, p. 61.

5 Metodología.- Ciencia del método. Método.- Modo de decir o hacer con orden una cosa. Orden, regla, norma, procedimiento, sistema. Medio o procedimiento para indagar hechos o verdades científicas, o el que se emplea para su exposición. Raluy Poudevida, Antonio. Diccionario Porrúa de la lengua española. 48ª. Ed., México, Editorial Porrúa, 2003, p.482.

6 Julio García Coll menciona que debe existir una metaplaneación permanente que comprenda aspectos sociales, económicos y físicoespaciales, y que abarque los rangos nacional, estatal, regional, municipal y centro de población, a corto, mediano y largo plazo. En el sistema de planeación, existen tres niveles de gobierno que tienen establecidas por ley sus competencias con carácter de obligatoriedad; sin embargo cuando se trata de elaborar un plan o programa, tiene distintas sectorizaciones: El Sistema Nacional de Planeación se construye a partir del Plan Nacional de Desarrollo, los planes y programas nacionales; el Sistema Estatal de Planeación que genera el Plan Básico de Gobierno, programas sectoriales, institucionales y regionales; y el Sistema Municipal de Planeación genera el Plan de Desarrollo Municipal, planes sectoriales, municipales, programas municipales y proyectos. CODEREG. Programa Regional de Desarrollo. Región II Norte. México, Guanajuato, CODEREG, 1999, p. 7.

7 Considerar la labor de la estructura administrativa responsable de formular e instrumentar planes, los procedimientos operativos y la base jurídica, considerando que el sistema de planeación mantenga un alto grado de conexión con su contexto y estructura jerárquica compleja y considere como premisa la participación popular adecuando la legislación a tales efectos. CODEREG. Programa Regional de Desarrollo. Región II Norte. México, Guanajuato, CODEREG, 1999, p. 7.

8 En México, la decisión responde a la naturaleza estructural, en donde el poder se concentra en el Ejecutivo Federal, Estatal y Municipal, para lo cual la Constitución propone: la distribución equitativa del excedente social; se adopte la independencia nacional, la creación de empleos, la dotación de servicios mínimos que aporten un estado general de bienestar; se fortalezca la producción de bienes y servicios sociales y nacionales que impulsen el crecimiento de puestos de trabajo; y que se fortalezca la participación de universidades y centros de investigación para aumentar las tareas de análisis, evaluación y difusión del desarrollo nacional, estatal y municipal. Julio García Coll "El Sistema de Planeación en México" en Conferencias del bicentenario de la fundación de la Escuela de Escultura, Pintura y Arquitectura. García Salgado, Tomás (recopilador). México, UNAM, p. 179-187, p. 179-181.

9 Periodo del 1988-1994.

10 Creada en base al Decreto No. 2 del Gobierno Estatal, de fecha 15 de julio de 1995 y publicado en el Periódico Oficial el 18 de julio de 1995. Programa regional de desarrollo. Región II Norte. México, Guanajuato, Gobierno del Estado, 1999, p. 7.