La Discusión sobre el Derecho a la Seguridad Social en la Asamblea Nacional Constituyente
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EL DERECHO A LA SEGURIDAD SOCIAL EN LA CONSTITUCIÓN DE LA REPÚBLICA BOLIVARIANA DE VENEZUELA

Absalón Méndez Cegarra

 

 

 

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La Discusión sobre el Derecho a la Seguridad Social en la Asamblea Nacional Constituyente.

    En materia de seguridad social las aguas llegaron turbulentas a la Asamblea Nacional Constituyente (ANC). Varios episodios precedieron y acompañaron las discusiones constituyentes sobre el particular. Entre ellos, los siguientes:

2.1.- La Reforma de la Seguridad Social en Venezuela (1997-1998).

    El tema de la reforma de la seguridad social ha venido ocupando la atención de la opinión pública nacional e internacional desde hace un poco más de dos (2) décadas. La crisis más reciente de la economía mundial, puesta de manifiesto hacia los años 80, impactó, considerablemente, a los sistemas de seguridad social. Esta crisis precipitó, en la parte del mundo altamente industrializada, el fenómeno de la globalización de la economía y, sus correlatos: la preponderancia de la economía de mercado, internacionalización - movilización de capitales, desregulación-flexibilización de las relaciones laborales, precarización del empleo y del salario, desempleo, incremento de la pobreza y la exclusión social, y, transferencia de las cargas sociales, entre ellas, las relacionadas con la protección social. En la parte del mundo atrasado, la globalización vino acompañada de programas de ajuste macro-económico, impulsados por los organismos financieros internacionales, orientados al logro de una serie de objetivos, entre otros, reducir el déficit fiscal, redimensionar el Estado, romper las barreras proteccionistas y las fronteras económicas, desregular la relación laboral y privatizar los regímenes de seguridad social, bajo el argumento simplista de modernización.

    El gobierno nacional, presidido por el Dr. Rafael Caldera (1994-1999), motivado por los gravísimos desequilibrios económicos, financieros y fiscales del país, y, presionado, por los imperativos de los programas de ajuste recomendados por la banca multilateral, asumió el compromiso formal a través del IX Plan de Nación y la “Agenda Venezuela”, en tanto instrumentos guías de la acción gubernamental, de producir un conjunto de reformas, entre otros campos, en el de la seguridad social. Luego de varios intentos fallidos y conocer diversidad de propuestas, el gobierno logra conformar una Comisión Tripartita, integrada por representantes del Ejecutivo, del sector empresarial privado y de las confederaciones sindicales, a la cual le encomienda tomar decisiones en dos áreas vitales para los trabajadores venezolanos, a saber: el régimen legal de prestaciones sociales y la seguridad social. Mediante un curioso esquema de legitimación, coherente con la prédica internacional de la concertación y el diálogo social, pero con ausencia de consulta y participación de los interesados, la Comisión Tripartita establece, mediante documento presentado el 17-03-97, los acuerdos básicos sobre la reforma laboral y de la seguridad social. Acto seguido, el Ejecutivo Nacional asumió, como un mandato, los acuerdos tripartitos e inició un proceso para su transformación en proyectos de leyes a ser sometidos a la consideración y aprobación del Congreso de la República.

    El 19-06-1997, el Presidente de la República promulga, solemnemente, la Ley de Reforma Parcial de la Ley Orgánica del Trabajo, y, el 30-12-1997, la Ley Orgánica del Sistema de Seguridad Social Integral (LOSSSI), hechos con los cuales se consolida, desde el punto de vista formal, la reforma social en Venezuela.

    La LOSSSI, es una Ley marco o cuadro que traza los grandes lineamientos de la reforma de la seguridad social. La ausencia de debate auténtico y la presión de importantes y poderosos intereses financieros nacionales e internacionales precipitaron la aprobación de este texto legal, el cual está plagado de profundos vacíos y contradicciones que hacen difícil su cumplimiento y lo que es más grave, varias de sus prescripciones fueron violentadas por su desarrollo legislativo especial, como se evidencia en los Decretos – Leyes de los Subsistemas de Salud, Pensiones, Paro Forzoso y Capacitación Profesional, Vivienda y Política Habitacional, dictados por el Presidente Caldera, en ejercicio de las facultades legislativas otorgadas mediante la Ley que le autorizó para dictar medidas extraordinarias en materia económica y financiera (G.O. Nº 36.531 del 03-09-1998), situación ésta que fue puesta de manifiesto, en su oportunidad, por el Director de la Oficina de Investigación y Asesoría Jurídica del Congreso de la República. Así tenemos, sólo a manera de ejemplo, que el principio de universalidad previsto en el artículo 4to de la LOSSSI, desaparece en los Decretos – Leyes que regulan los Subsistemas de Salud y Pensiones; igual ocurre con disposiciones relativas a la obligatoriedad de afiliación, el monto de la pensión mínima vital, la afiliación única, las prestaciones no contributivas, las cotizaciones de los afiliados y su referencia al monto de sus ingresos, el régimen aplicable a los trabajadores al servicio del Estado y las formas de participación de los diferentes actores que intervienen en el desarrollo de la seguridad social.

    Varios sectores de la sociedad venezolana expresaron opinión sobre este texto jurídico y las normas especiales que de él derivan. Algunos sectores, como el gremio médico y el personal docente de las Universidades Nacionales, han requerido su derogatoria. Otros, como el sector financiero criticaron el establecimiento de normas regulatorias del porcentaje a cobrar por concepto de comisiones en la administración de los fondos de pensiones. Sectores interesados en el negocio de la salud adversaron, por insuficiente, el porcentaje fijado para financiar el Subsistema de Salud y el de los Riesgos Laborales. Los trabajadores, por su parte, estimaron que el nuevo Sistema de Seguridad Social era elevadamente costoso y que sobre sus hombros descansaría, en definitiva, toda la carga de su protección social, tal y como lo disponen las corrientes ideológicas, políticas y económicas que inspiran y animan este tipo de reformas.

    Examinada la LOSSSI desde un punto de vista eminentemente técnico, en el marco de la actual situación económica del país, la precariedad del empleo y el salario, la tasa abierta de desocupación y otros problemas sociales y compromisos del Estado venezolano, luce, evidentemente, inviable, tanto por lo que respecta a su financiamiento como a su puesta en marcha en términos de organización administrativa y adecuación al contexto jurídico interno e internacional.

    La LOSSSI, en principio, consagra un régimen sustitutivo de los seguros sociales, pero avanza hacia la concepción de un Sistema de Seguridad Social, lo cual logra realizar teórica y formalmente, pero sin viabilidad práctica, de ahí que fracase en el intento nacional, ignorando, además, que en materia de seguridad social, las leyes que la regulan tienden a la internacionalización.

    La idea inicial de los reformadores era la de crear un Sistema menos oneroso para el Fisco Nacional, para los empleadores y, por supuesto, para los trabajadores. Pero, el resultado obtenido resultó todo lo contrario. El Estado debería asumir el costo de financiar, en paralelo, cuatro (4) regímenes pensionales, a saber:

a) Pensionados por el IVSS hasta el 31-12-1999, o, hasta el momento de entrada en Vigencia de la nueva Legislación. Esta obligación se extiende por un período no menor a cuarenta (40) años.

b) Jubilados y pensionados del sector público. (Regímenes contributivos y no contributivos).

c) Reconocimiento de cotizaciones realizadas por los afiliados al IVSS y otros regímenes previsionales, que ingresen al nuevo sistema segurista.

d) Garantía de la pensión mínima vital (PMV). Esta garantía puede estimarse en un porcentaje no menor del 50% de la población afiliada, en caso de continuar la estructura salarial existente y la tendencia a precarizar el empleo.

    En lo que respecta a salud, ocurre algo similar, pero en este campo se da una situación más dramática, por las evidentes contradicciones que se aprecian en la Ley Orgánica de Salud, la Ley Orgánica del Sistema de Seguridad Social Integral y el Decreto-Ley que regula el Subsistema de Salud. Lejos de pretender configurar un sistema de salud, se tiende a la atomización y desagregación de las partes que lo integran, alcanzando, inclusive, la población objetivo, por cuanto ésta es segmentada en función de su capacidad económica.

    El Estado, en sus diversas modalidades de actuación, asumiría, sin mayor precisión, la acción sanitaria y el campo asistencial de los menesterosos y pobres (80% de la población total en situación de pobreza y 52% de la fuerza de trabajo ocupada en el sector informal) y las Administradoras de Fondos de Salud (AFS) comprarían el riesgo de salud y suministrarían atención médica a sus afiliados a través de las Instituciones Prestatarias de Servicios de Salud (IPSS), al costo que ellos determinen, pagado por cada uno de dichos afiliados. Y, en este contexto, se liquida la más importante institución segurista existente en el país durante más de cincuenta (50) años: el Instituto Venezolano de los Seguros Sociales (IVSS).

    Esta venerable institución, como ha sido calificada por quienes han visto su auge y caída, cerraría sus puertas el 31-12-99, sin que, para tal fecha existiese algo cierto que la sustituyera y permitiera garantizar en calidad y cantidad a sus afiliados titulares y familiares calificados el tipo de atención médica integral que prevé la Ley del Seguro Social, todavía, vigente.

    En síntesis, la reforma legislativa de la seguridad social, impulsada y adelantada por el gobierno del Dr. Rafael Caldera, derivada del Acuerdo Tripartito del 17-03-97, se materializó en lo siguiente:

• Promulgación de la Ley Orgánica del Sistema de Seguridad Social Integral. (G.O. Nº 5.199. Extraordinario, del 30-12-1997).

• Promulgación de la Ley Orgánica de Salud. (G.O. Nº 5.263. Extraordinario, del 17-09-1998).

• Promulgación de la Ley que autoriza al Presidente de la República para dictar medidas extraordinarias en materia económica y financiera (Ley Habilitante). (G.O. Nº 36.531, del 03-09-1998).

• Aprobación de los Decretos con rango y fuerza de Ley que regulan los Subsistemas de Pensiones, Paro Forzoso y Capacitación Profesional, Vivienda y Política Habitacional. (G.O. Nº 36.575, del 05-11-1998).

• Aprobación del Decreto con rango y fuerza de Ley que regula el Subsistema de Salud. (G.O. Nº 36.568, del 27-10-1998).

• Aprobación del Decreto, con rango y fuerza de Ley, que elimina el Instituto Venezolano de los Seguros Sociales. (G.O. Nº 36.557, del 09-10-1998).

    De este conjunto normativo sólo se cumplió, parcialmente, lo correspondiente al IVSS, institución en la cual se designó la Junta Liquidadora y se procedió a eliminar algunas dependencias, entre otras, la Dirección de Medicina del Trabajo.

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