EL DERECHO A LA SEGURIDAD SOCIAL EN LA CONSTITUCIÓN DE LA REPÚBLICA BOLIVARIANA DE VENEZUELA
Absalón Méndez Cegarra
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II. LA SEGURIDAD SOCIAL EN LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS PAÍSES MIEMBROS DE LA COMUNIDAD ANDINA DE NACIONES (CAN).
1.- El Derecho a la Seguridad Social en las Constituciones Políticas de Bolivia, Colombia, Ecuador y Perú.
Una de las obras que enorgullece a los seres humanos contemporáneos es el constitucionalismo social. Las naciones – estados, de la actualidad, en su mayoría, han adoptado el criterio de establecer las bases de su organización política en un texto escrito que recibe el nombre de Constitución. En dicho texto, contentivo, por lo general, de una parte dogmática y otra orgánica, se consagran las instituciones y preceptos conformadores de un pacto político, social, económico y cultural, definitorias de un modelo societario. Es así, que al texto constitucional se incorporan aspectos relacionados con la forma del Estado y del gobierno; la soberanía territorial; la división política-territorial; la nacionalidad; la ciudadanía; los derechos civiles, políticos, sociales y económicos; el poder público y su organización; el sistema económico, el sistema electoral y de participación ciudadana; y las formas de enmendar, reformar o derogar la Constitución, entre otras materias.
Particular interés reviste el tema de los derechos humanos y de los derechos sociales. Entre los derechos humanos, los tratadistas distinguen entre derechos de primera, segunda, tercera y cuarta generación, es decir, derechos individuales, sociales, colectivos y difusos; entre los derechos sociales destacan: el de asociación, protección a la salud, educación, trabajo, libertad sindical, tiempo libre, recreación y seguridad social.
Al desarrollo extenso de los derechos sociales es lo que la doctrina denomina constitucionalismo social.
En América Latina y, en Venezuela, en particular, el constitucionalismo social aparece en su sentido formal, en etapas tempranas de la vida republicana; pero, en su significación práctica y real, muy tardíamente. En Venezuela, por ejemplo, normas de gran contenido social las encontramos en las Constituciones de los tres últimos tercios del siglo XX (1936, 1945, 1947, 1961 y 1999), eclipsadas por largos períodos de distanciamiento entre la norma y la realidad social; igual situación ha ocurrido en otros países latinoamericanos de características similares a las nuestras.
A continuación presentamos la forma como las distintas Constituciones Políticas de los países que integran la Comunidad Andina de Naciones (CAN), de la cual Venezuela es parte, consagran el derecho a la seguridad social6.
Venezuela es un país andino y caribeño. Forma parte de varios procesos de integración; por tanto, mantiene una firme vocación a suscribir pactos, convenios y tratados encaminados a lograr propósitos comunes de desarrollo. En materia de seguridad social, Venezuela, como hemos visto, ha suscrito y ratificado varios convenios y acuerdos, en particular, con los demás países de la CAN; de allí, la importancia que hemos concedido en este intento de comparar el constitucionalismo social, a las Constituciones Políticas de los pueblos hermanos de Bolivia, Colombia, Ecuador y Perú.
Para la comparación de las normas sobre seguridad social en las Constituciones de los países “Bolivarianos”, adoptamos los criterios siguientes:
a. Denominación del Texto Constitucional.
b. Año de Promulgación del Texto Constitucional.
c. Ubicación de la (s) norma (s) en la estructura del Texto Constitucional y contenido de la (s) misma (s).
a. Constitución de la República de Bolivia.
b. 1967. Reformada en 1994.
c. La norma consagratoria del derecho a la seguridad social se registra en la Parte Primera de la Constitución, referida a “La Persona como Miembro del Estado”, Titulo Primero. “Derechos y Deberes Fundamentales de la Persona”. Artículos 7 y 8.
Artículo 7. “Toda persona tiene los siguientes derechos fundamentales, conforme a las Leyes que reglamenten su ejercicio:
k. A la seguridad social. En la forma determinada por esta Constitución y las Leyes”.
Artículo 8. “Toda persona tiene los siguientes deberes fundamentales:
g. De cooperar con los órganos del Estado y la comunidad en el servicio y la seguridad social”.
Los artículos 158 y 161 de la Parte Tercera de la Constitución, dedicada a “Regímenes Especiales”, Título Segundo, “Régimen Social”, desarrolla sucintamente el contenido protectivo de la seguridad social.
Artículo 158. “Los regímenes de seguridad social se inspirarán en los principios de universalidad, solidaridad, unidad de gestión, economía, oportunidad y eficacia, cubriendo las contingencias de enfermedad, maternidad, riesgos profesionales, invalidez, vejez, muerte, paro forzoso, asignaciones familiares y vivienda de interés social”.
Artículo 161. “El Estado, mediante tribunales y organismos especiales resolverá los conflictos entre patronos y trabajadores o empleados, así como los emergentes de la seguridad social”.
Otros artículos de la Constitución Boliviana garantizan la protección de la salud de la población (art. 158) y el patrimonio familiar y las asignaciones familiares (art. 198).
a. Constitución Política de la República de Colombia.
b. 1.991. Reformada en 1997.
c. La norma principal que consagra el derecho a la seguridad social en la Constitución Política de la República de Colombia, la encontramos en el Título II, “De Los Derechos, Las Garantías y Deberes”, Capítulo 2, “De Los Derechos Sociales, Económicos y Culturales”, Artículo 48, cuyo texto es el siguiente:
Artículo 48. “La Seguridad Social es un servicio público de carácter obligatorio que se prestará bajo la dirección, coordinación y control del Estado, en sujeción a los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad, en los términos que establezca la Ley.
Se garantiza a todos los habitantes el derecho irrenunciable a la seguridad social.
El Estado, con la participación de los particulares, ampliará progresivamente la cobertura de la seguridad social que comprenderá la prestación de los servicios en la forma que determine la Ley.
La seguridad social podrá ser prestada por entidades públicas o privadas de conformidad con la Ley.
No se podrán destinar ni utilizar los recursos de las instituciones de la seguridad social para fines diferentes a ella.
La Ley definirá los medios para que los recursos destinados a pensiones mantengan su poder adquisitivo constante”.
Los artículos 44, 46, 53, 64 de la Constitución de Colombia, contemplan disposiciones orientadas a garantizar la seguridad social a los niños, personas de la tercera edad, trabajadoras y trabajadores agrarios; y, el artículo 49, garantiza el acceso a los servicios de promoción, protección y recuperación de la salud.
a. Constitución Política de la República de Ecuador.
b. 1998.
c. En la Constitución Política de la República de Ecuador, el derecho a la seguridad social alcanza un amplio desarrollo. En el Título I. “De Los Principios Fundamentales”, artículo 3, la seguridad social se consagra como un “deber primordial del Estado”. En el Título III, “De Los Derechos, Garantías y Deberes”, se dedica la Sección Sexta del Capítulo 4, “De Los Derechos Económicos, Sociales y Culturales”, a desarrollar, de manera extensa, el derecho a la seguridad social.
Los artículos 55, 56, 57, 58, 59, 60 y 61, que transcribimos a continuación, definen con claridad el “Sistema de Seguridad Social Ecuatoriano”.
Artículo 55. “La Seguridad Social será deber del Estado y derecho irrenunciable de todos sus habitantes. Se prestará con la participación de los sectores público y privado, de conformidad con la Ley.”
Artículo 56. “Se establece el sistema nacional de seguridad social. La seguridad social se regirá por los principios de solidaridad, obligatoriedad, universalidad, equidad, eficiencia, subsidiaridad y suficiencia, para la atención de las necesidades individuales y colectivas, en procura del bien común”.
Artículo 57. “El seguro general obligatorio cubrirá las contingencias de enfermedad, maternidad, riesgos del trabajo, cesantía, vejez, invalidez, discapacidad y muerte.
La protección del seguro general obligatorio se extenderá progresivamente a toda la población urbana y rural, con relación de dependencia laboral o sin ella, conforme lo permitan las condiciones generales del sistema. El seguro general obligatorio será derecho irrenunciable e imprescriptible de los trabajadores y sus familias”.
Artículo 58. “La prestación del seguro general obligatorio será responsabilidad del Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social, entidad autónoma dirigida por un organismo técnico administrativo, integrado tripartita y paritariamente por representantes de asegurados, empleadores y Estado, quienes serán designados de acuerdo con la Ley.
Su organización y gestión se regirán por los criterios de eficiencia, descentralización y desconcentración, y sus prestaciones serán oportunas, suficientes y de calidad. Podrá crear y promover la formación de instituciones administradoras de recursos para fortalecer el sistema previsional y mejorar la atención de la salud de los afiliados y sus familias.
La fuerza pública podrá tener entidades de seguridad social”.
Artículo 59. “Los aportes y contribuciones del Estado para el seguro general obligatorio deberán constar anualmente en el presupuesto general del Estado, y serán transferidos oportuna y obligatoriamente a través del Banco Central del Ecuador.
Las prestaciones del seguro social en dinero no serán susceptibles de cesión, embargo o retención, salvo los casos de alimentos debidos por Ley o de obligaciones contraídas a favor de la institución aseguradora y estarán exentas del pago de impuestos.
No podrá crearse ninguna prestación ni mejorar las existentes a cargo del seguro general obligatorio, si no se encontraren debidamente financiadas, según estudios actuariales.
Los fondos y reservas del seguro social serán propios y distintos de los del Estado, y servirán para cumplir adecuadamente los fines de su creación y funciones. Ninguna institución del Estado podrá intervenir en sus fondos y reservas ni afectar su patrimonio.
Las inversiones del Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social con recursos prevenientes del seguro general obligatorio, serán realizadas a través del mercado financiero, con sujeción a los principios de eficiencia, seguridad y rentabilidad, y se harán por medio de una comisión técnica nombrada por el organismo técnico administrativo del Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social. La idoneidad de sus miembros será aprobada por la superintendencia bajo cuya responsabilidad esté la supervisión de las actividades de seguros, que también regulará y controlará la calidad de esas inversiones.
Las pensiones por jubilación deberán ajustarse anualmente, según las disponibilidades del fondo respectivo, el cual se capitalizará para garantizar una pensión acorde con las necesidades básicas de sustentación y costo de vida”.
Artículo 60. “El seguro social campesino será un régimen especial del seguro general obligatorio para proteger a la población rural y al pescador artesanal del país. Se financiará con el aporte solidario de los asegurados y empleadores del sistema nacional de seguridad social, la aportación diferenciada de las familias protegidas y las asignaciones fiscales que garanticen su fortalecimiento y desarrollo. Ofrecerá prestaciones de salud y protección contra las contingencias de invalidez, discapacidad, vejez y muerte.
Los seguros públicos y privados que forman parte del sistema nacional de seguridad social, contribuirán obligatoriamente al financiamiento del seguro social campesino a través del Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social, conforme lo determine la ley.”
Artículo 61. “Los seguros complementarios estarán orientados a proteger contingencias de seguridad social no cubiertas por el seguro general obligatorio o a mejorar sus prestaciones, y serán de carácter opcional.
Se financiarán con el aporte de los asegurados, y los empleadores podrán efectuar aportes voluntarios. Serán administrados por entidades públicas, privadas o mixtas, reguladas por la ley”.
La Constitución Ecuatoriana, contempla, también, disposiciones específicas para garantizar el acceso a la seguridad social a las mujeres (artículo 36), niños y adolescentes (artículo 49) y a personas de la tercera edad (artículo 54). El derecho a la salud es ampliamente tratado en la Sección Cuarta, del Capítulo 4, del Título III, artículos 42, 43, 44, 45, y 46.
a. Constitución Política de la República de Perú.
b. 1993.
c. La Constitución Política del Perú, en el Capítulo II, “De Los Derechos Sociales y Económicos”, artículos 10, 11 y 12, destaca que:
Artículo 10. “El Estado reconoce el derecho universal y progresivo de toda persona a la seguridad social, para su protección frente a las contingencias que precise la ley y para la elevación de su calidad de vida”.
Artículo 11. “El Estado garantiza el libre acceso a prestaciones de salud y a pensiones, a través de entidades políticas (sic) privadas o mixtas. Supervisa así mismo su eficaz funcionamiento”.
Artículo 12. “Los fondos y las reservas de la seguridad social son intangibles. Los recursos se aplican en la forma y bajo la responsabilidad que señala la ley”.
Los países integrantes de la CAN están hermanados por razones históricas, geográficas, económicas, políticas y culturales; forman, en sí, un bloque casi natural. Esta unidad se pone de manifiesto en las Constituciones Políticas que rigen los destinos de estos pueblos hermanos. Los textos constitucionales son de data reciente; en ellos se evidencia los cambios que ha suscitado la globalización y las tendencias llamadas modernizadoras que ponen el acento en la apertura de los mercados, la competitividad, la productividad, la desregulación y flexibilización de las relaciones de trabajo. En el campo de la seguridad social, aún cuando se mantiene una concepción estatista de su garantía, comienza a apreciarse grietas o fisuras en dicha concepción. A continuación presentamos, a manera de resumen comparativo, las instituciones y preceptos que resaltan en las Constituciones estudiadas sobre el derecho a la seguridad social.
a. La seguridad social se reconoce como un derecho fundamental e irrenunciable de las personas.
b. El derecho a la seguridad social integra, por lo general, la parte dogmática de la Constitución; es ubicado en la sección dedicada al desarrollo de los “Derechos, Garantías y Deberes”; y, con excepción de la República de Ecuador, presenta características típicas de una norma programática que requiere, para su efectividad, de una legislación especial.
c. El derecho a la seguridad social en las Constituciones en referencia, muestra tendencia universalista bajo la invocación “Todas las personas”, “todos los habitantes”, “toda la población urbana y rural”.
d. La consagración del derecho constitucional a la seguridad social se distingue por la aceptación de los principios de universalidad, solidaridad, equidad, unidad de gestión, economía, subsidiaridad, suficiencia, oportunidad y eficacia.
e. La seguridad social se reconoce como un servicio público, de carácter obligatorio. El Estado es garante de su desarrollo, el cual se estima en forma progresiva y con la participación de los particulares, a través de entidades públicas y privadas de gestión o prestadoras de servicios, fortaleciendo, como en el caso de Perú, la función supervisoria.
f. El contenido protectivo del derecho a la seguridad social comprende las contingencias de enfermedad, maternidad, riesgo del trabajo, cesantía, vejez, invalidez, discapacidad y muerte.
g. El objeto o fín de la administración de los fondos o recursos de la seguridad social se hace categóricamente explícito; la garantía de la seguridad social se sustenta en la solidez y equilibrio de las fuentes de financiamiento, pero se estipulan medidas para que la cuantía de las pensiones o jubilaciones se ajusten a los fines de evitar la pérdida de su poder adquisitivo.
h. Se aprecia una tendencia a distinguir personas vulnerables, sujetas de atención especial: niños, adolescentes, mujeres, personas de la tercera edad, campesinos, indígenas; y, a la creación de regímenes especiales.
i. El derecho a la protección de la salud es consagrado de manera independiente, en normas distintas a las de seguridad social.
j. Sólo una Constitución, la de Bolivia, consagra, expresamente, un régimen jurisdiccional especial para resolver los conflictos derivados de la aplicación de los regímenes de seguridad social.
k. Finalmente, llama la atención que ninguna de las Constituciones de los países de la CAN invoca el principio de la “internacionalización” de la seguridad social, a pesar que tienen suscrito y ratificado “El Instrumento Andino de Seguridad Social” (Decisión 583 de la CAN. Mayo 2004). Este hecho hace pensar que los nuevos sistemas de seguridad social de los países de la CAN son de vocación territorial.
