Arnulfo Arturo García Olivares
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A5.7.- Los actores
Aunque la responsabilidad de la gestión de los RSM es del municipio hay muchos actores involucrados:
• Los responsables políticos (Presidente Municipal, Cabildo);
• Municipio y sus diferentes departamentos (especialmente los de limpia y de medio ambiente);
• Sector privado (recolección, tratamiento, disposición final);
• Sector informal (recolección, pre-pepena y pepena);
• Sector educativo;
• Organizaciones no gubernamentales; y la
• Comunidad.
Para obtener un buen conocimiento del papel que cada uno de los actores tiene en la gestión de residuos, debe analizarse la función y alcance de estos para aprovechar sus experiencias, conocimientos y grado de autoridad en la búsqueda de un mejor ambiente.
Los responsables políticos
Se debe buscar que el Presidente Municipal y su Cabildo aprueben el programa de gestión, para que pueda ser implementado con todo el respaldo legal. Esto incluye la asignación de recursos específicos. Aunque esto parece un costo adicional, por lo general se obtienen ahorros considerables al eficientar el servicio.
Organismos ejecutores
El manejo de los residuos sólidos es ejecutado por los municipios en forma creciente y, especialmente en los municipios mayores, todo el servicio o parte del mismo lo realiza el sector privado. Además existen otras formas de organización mixta para prestar el servicio. Independientemente de ello, por ley el municipio es el responsable de la gestión de RSM.
Opción de programa Grado de involucramiento del productor Ejemplos
Público Alguna consulta; cumplimiento con requerimientos legales, típicamente pago de un producto o cargo por disposición. • Impuesto a los productos en Bélgica.
• Cargo anticipado de disposición de Florida, Estados Unidos
Público consultativo Los productores forman parte de una mesa directiva de un organismo multisectorial financiado por ellos que subsidia el reciclaje realizado por las municipalidades • Régimen del reciclaje en Manitota, Canadá
Control compartido Organización lidereada por el productor, financiada por una recaudación regulada a nivel provincial y basada en el costo del manejo de los materiales de embalaje del productor, que subsidia los costos del reciclaje que realizan las municipalidades • Iniciativa de la Industria Canadiense sobre Embalaje (CIPSI por sus siglas en inglés)
• Ordenamiento Francés sobre Embalaje
Operaciones compartidas Requerimiento legal a los productores de pagar una recaudación o de formar una organización no lucrativa que asume la responsabilidad de los materiales de embalaje en etapas específicas de la vida del producto; las autoridades locales mantienen la responsabilidad de la recolección de los residuos entre los cuales se encuentran éstos materiales • Comité Asesor sobre Residuos de Ontario, Canadá (WRAC por sus siglas en inglés)
• Ordenamiento sobre Embalaje de Holanda
Privado Los productores asumen la responsabilidad completa de los residuos, incluyendo la operación del sistema de devolución, sujeto a políticas o regulaciones sobre la responsabilidad extendida del productor • Ordenamiento Alemán sobre Embalaje
• Ordenamiento Austriaco sobre Embalaje
Tabla A5.9: Ejemplos de grados de involucramiento del productor en la implantación
de los programas o planes de manejo de productos al final de su vida
Fuente: Presentación de antecedentes hecha en el Taller Nacional sobre la Responsabilidad Extendida del Productor. Organizado por Environment Canada, en mayo 27 a 28, 1997. Citado en: (OECD, 2001)
1.- El municipio como ejecutor: Por ley el manejo de los RSM es obligación del municipio. Para poder hacerlo debe contar con las condiciones necesarias. Fuera de los equipos e instalaciones requeridos, el personal operativo y de oficina debe estar suficientemente preparado, de hecho debe cumplir con un perfil específico para cada puesto a desempeñar, el cual está definido por el manual de procedimientos para esta área de servicios. Esto no sucede en muchos casos, agravando todavía más por los cambios administrativos a nivel municipal (cada 3 años), con consecuencias que a veces se reflejan en el personal operativo.
El personal operativo y administrativo debe ser continuamente capacitado, más aún si no tiene experiencia previa en el servicio de limpia. Además, la gestión necesita una buena administración. Se recomienda determinar una partida diferenciada y etiquetada para el servicio público de limpia, de tal forma que la administración esté motivada a prestar un buen servicio con un determinado presupuesto. Los ahorros en un sector de la gestión pueden ser aplicados en otros rubros para obtener un mayor impacto para la protección del ambiente y una mayor satisfacción de la ciudadanía.
2.- El sector privado como ejecutor: En ocasiones, el sector privado se muestra interesado en prestar el servicio en el municipio por ejemplo en forma de concesión y obtener una ganancia. Este servicio tiende a ser eficiente y no más caro que el servicio prestado directamente por el propio municipio.
Todas las etapas del manejo de los RSM, desde la recolección, el tratamiento hasta la operación del relleno sanitario pueden ser concesionadas. Una ventaja consiste en el hecho de que las inversiones necesarias en equipo y/o instalaciones de tratamiento o de disposición final son por cuenta de la firma privada. Esto permite al municipio mayor flexibilidad financiera, pero los costos son aplicados en el precio calculado con base en las toneladas a manejar.
Una limitante a la que se enfrenta la iniciativa privada para invertir en este sector, es que por ley, los municipios solamente pueden firmar contratos hasta el final de su administración. En los casos contrarios, los municipios deben buscar la autorización de las respectivas autoridades estatales, lo que es recomendable para dar una mayor sustentabilidad.
Aunque la iniciativa privada sea la prestadora de una o más partes del servicio, la municipalidad siempre será responsable del control y supervisión de acuerdo a los compromisos pactados. Esto significa que el contrato debe ser suficientemente flexible para que pueda ser rescindido en caso de incumplimiento y de acuerdo con los términos convenidos. Además, se requiere el establecimiento de multas para el incumplimiento de algunas cláusulas establecidas.
A5.7.1.- El sector informal
A5.7.1.1- Situación actual:
En las diferentes etapas del manejo de los RSM, se encuentran personas que no son parte de la administración municipal responsable de la gestión de los RSM y no pertenecen al sector formal de la economía. Estos grupos de personas son trabajadores del sector informal.
Se hace una diferencia entre “pre-pepenadores”, “pepenadores”, “barrenderos”, “burreros”, “carretoneros” y “tamberos”. En algunos casos es discutible si este personal todavía pertenece al sector informal o si se ha formalizado total o parcialmente, pudiendo considerar que ambas estructuras están estrechamente interconectadas. El sector informal relacionado con el manejo de los RSM, no se limita al reciclaje, también está involucrado en la recolección, siendo muchas veces usado por las autoridades municipales como substituto parcial del sector formal, lo que significa una determinada legitimación.
En la mayoría de los municipios no se cobra por el servicio de recolección a través de la administración municipal, sin embargo, gran parte de la ciudadanía paga fincas (comercio) o propinas (población) que en algunos casos sobrepasan la cantidad que costaría el servicio formal por parte del municipio. Así, la administración pública paga el sueldo de los trabajadores y la infraestructura como los camiones y plantas de transferencia, a través de los impuestos y su presupuesto, y los ingresos directos los recibe el personal (formal e informal) que efectúa la recolección. Algunos municipios hacen contratos con personas del sector privado (formal o informal) cuyas ganancias son únicamente las propinas y la venta de material reciclable encontrado en la basura, recibiendo algunas veces adicionalmente una determinada cantidad de gasolina para el manejo de los camiones que pueden ser privados o del municipio.
A5.7.1.2.- El Involucramiento del Sector Informal en la gestión de residuos sólidos municipales
El Sector Informal en el manejo de residuos sólidos municipales en México está presente en las diferentes etapas. En algunos municipios este sector asume tareas, que son de la competencia municipal, por otro lado es un actor principal en el sistema de reciclaje.
Considerando esta situación, la gestión de residuos sólidos en México no funcionaría sin el Sector Informal, hasta que se no prevea un cambio fuerte de las estructuras actuales. El involucramiento de los miembros del sector en estructuras formales no funciona y no es atractivo. Hubo tentativas en el pasado de incorporar a los pepenadores a las estructuras, pero generalmente se ofrecen trabajos de barrido por un sueldo mínimo, mientras que el ingreso por la separación informal es de dos a tres sueldos mínimos. Por estas razones, las personas no aceptan las ofertas y si es necesario van a otros lugares de disposición, donde esta forma de trabajo todavía es tolerada.
Por estas razones, la estrategia actualmente discutida en la Secretaria de Ecología y algunos municipios, es de incorporar al sector, buscando soluciones, que permitan a los pepenadores continuar con su trabajo pero bajo condiciones, que limiten los impactos negativos al medio ambiente.
La propuesta en discusión es de entregar a cada uno de los diferentes grupos un área limitada (cerca 1.5 a 2.0 hectáreas), donde puedan continuar con su selección de material reciclable pero con la obligación de depositar el material restante en contenedores que una vez llenos, sean llevados al relleno del municipio para su disposición final manejada de forma adecuada.
Para motivar los pepenadores o más, a sus líderes, las áreas pueden ser equipada con instalaciones sanitarias, almacenes para el material seleccionado, etcétera. Para eso se pretende buscar hasta una contribución financiera de las mismas personas o de sus lideres, saliendo del concepto que le darán a esta solución un mayor valor. Además, solamente una solución cuyo costo es limitado para las autoridades, tiene una oportunidad de ser aplicada.
Para formalizar la actividad de los pepenadores y otros trabajadores en la gestión de los RSM, se deberán tomar en cuenta los siguientes puntos:
1. El sector informal tiene un importante papel en la gestión de los RSM, con especial enfoque en la recolección y separación de materiales reciclables.
2. La motivación de las personas que trabajan en esta actividad, es una consecuencia de la situación económica de los países donde están localizadas, en muchos casos es la última posibilidad honesta de sobrevivir y alimentar a sus familias.
3. Una parte considerable de estos trabajadores no tienen la posibilidad de poder pasar al sector formal de la economía, porque muchas veces están involucrados en delitos, fueron condenados, son dependientes de drogas o alcohol. Otras veces simplemente por ser viejos o aún por ser niños.
4. Estas personas por estar muchas veces en el último nivel de la escala social, son vulnerables de ser explotados por líderes y otros.
5. Organizar este grupo de actividades es un proceso que puede llevar unos años (para realizarse o reafirmarse), ya que deben ser acompañados por terceros.
6. La organización de éstos grupos trae consigo beneficios tanto para las alcaldías (reducción de basura para depositar) como para los involucrados en actividades de pepena, burreros y carretoneros (pueden aumentar sus ingresos). Es importante hacer hincapié en que es fundamental que las alcaldías se responsabilicen de la recolección de los RSM y de preferencia implementen la recolección selectiva.
Esto no significa que la alcaldía tenga que realizar la recolección, puede delegarla a terceros, su responsabilidad consiste en controlar que el proceso sea acorde con las políticas sociales y de protección al ambiente, tanto nacionales, como estatales y municipales.
7. Los intereses de los pepenadores deben ser considerados tanto en la administración actual, como en los procesos de planeación de cambios en la gestión de los RSM.
