6. Um balanço do MERCOSUL em seus primeiros dez anos: realizações e limites

O MERCOSUL, a despeito das dificuldades previsíveis e inevitáveis, em vista dos prazos relativamente estreitos para o cumprimento de seus objetivos ambiciosos, avançou razoavelmente bem em seus primeiros dez anos, tanto em termos de liberalização de comércio e de conformação de uma agenda comum de construção progressiva de um espaço econômico integrado no Cone Sul, como no plano mais geral dos entendimentos políticos entre os dirigentes dos Estados membros.

Certamente que a proposta de se alcançar um mercado comum em tão somente quatro anos — partindo da situação de baixa intensidade no comércio recíproco (pelo menos para o Brasil, que realizava menos de 4% de seu comércio exterior total na região em 1991) — era pouco realista, levando-se também em consideração as assimetrias de desenvolvimento econômico entre os membros (sobretudo na área industrial) e o nível ainda pouco elevado de complementaridade intersetorial e intrafirmas, tal como existentes no momento de partida.

O crescimento do comércio e a intensificação dos vínculos de toda espécie entre os membros plenos e os associados podem, portanto, ser considerados como satisfatórios (o Brasil passou a realizar 15% do seu comércio na região, por exemplo), em especial porque não houve desvio notável de comércio e os fluxos comerciais, de investimentos e financeiros com parceiros externos continuaram a se expandir no mesmo ritmo.

A definição de um modelo aberto e competitivo de integração — em contraste com os velhos esquemas protecionistas, substitutivos e dirigistas do passado — representa um progresso conceitual e mesmo prático na administração do processo de integração.

Mais importante, o MERCOSUL implantou um marco de disciplina coletiva na definição e na implementação de políticas públicas e setoriais (com destaque para a importante vertente das políticas macroeconômicas) que, se não logrou ainda resultados espetaculares em termos de coordenação e de uniformização dessas políticas, conseguiu pelo menos introduzir uma mentalidade de sério comprometimento com metas comuns de estabilidade econômica e de responsabilidade fiscal.

Cabe ressaltar ainda o papel do MERCOSUL enquanto alavanca negociadora externa, potencializando o poder individual dos países membros no plano internacional e aumentando sua credibilidade em face de processos negociadores pluri e multilaterais.

Segundo ALMEIDA (1998 )

“Sem dúvida, muito ainda pode e deve ser feito para converter o MERCOSUL em verdadeiro bloco comercial e político dotado de perfil e peso próprios na comunidade internacional. Não há ainda definição de políticas ou posições comuns numa série importante de temas e questões setoriais, inclusive naqueles que pertencem naturalmente a uma união aduaneira, como é de fato o MERCOSUL, antes de se lograr o objetivo último de um mercado comum.” 

Considerando-se entretanto os obstáculos e dificuldades de toda ordem enfrentadas pelos países membros no momento do lançamento do bloco, em 1991 — sobretudo no que diz respeito ao caráter inconcluso dos processos de estabilização econômica em quase todos eles

— , pode-se concluir que os progressos foram sensíveis e satisfatórios. Não houve propriamente recuos ou fracassos, tão somente dificuldades compreensíveis para se realizar a integração completa em setores de impacto real nas estruturas industriais dos países — como é o automobilístico — ou no tecido social e regional de alguns

deles — a exemplo do setor açucareiro no norte da Argentina. Outras dificuldades revelam-se na incorporação insuficiente da normativa MERCOSUL à legislação interna ou à própria

Subsistem, portanto, lacunas do processo integracionista, nem todas vinculadas a problemas percebidos como tais pela opinião pública ou por setores de interesse específico nesse processo.

Observadores externos geralmente identificados com o ambiente universitário em sua vertente jurídica, assim como representantes de centrais sindicais, costumam alertar para o chamado “déficit democrático” do MERCOSUL e para a falta de instituições “fortes”, fenômeno mais alegado do que efetivamente existente.

Essas questões de organização interna do MERCOSUL serão naturalmente encaminhadas a medida em que forem sendo intensificados os laços não exclusivamente comerciais que ligam entre si os países e os povos do bloco, na medida em que esse aprofundamento de vínculos tende necessariamente a envolver maior número de pessoas e de instituições nas diversas instâncias do processo de integração.

O Foro Consultivo Econômico e Social, que permite o diálogo dos responsáveis governamentais com a sociedade civil, passará a formular propostas dotadas de maior embasamento técnico e de factibilidade operacional na medida em que a agenda da integração permear os programas de trabalho de maior volume de atores sociais, o que não foi manifestamente o caso nestes primeiros dez anos do MERCOSUL (até porque a sociedade civil organizada prefere pressionar diretamente seus respectivos governos nacionais a uma entidade que não conta com poder decisório na estrutura institucional do bloco).

Não havia, no período decorrido, condições mínimas para se pensar em algum tipo de supranacionalidade das instituições permanentes, como os observadores externos mais realistas terão admitido.

Em outros termos, o que foi realizado foi o MERCOSUL possível, não o ideal ou aquele imaginado por observadores acadêmicos ou comentaristas pouco informados dos meios de comunicação.

De resto, o alegado caráter supranacional das instituições do MERCOSUL é mais pensado em termos comparativos — direta ou indiretamente — com o modelo europeu, do que refletido efetivamente nas dimensões próprias do Mercosul, o que retira à crítica (ou à proposta) caráter prático e factível.

Deve-se reconhecer, por exemplo, que há, no presente momento e após dez anos de experiência, vontade política nos países membros e consenso entre seus dirigentes, para a criação de uma estrutura com características supranacionais que inclua um secretariado, um tribunal e um parlamento, segundo um modelo copiado da, ou similar ao da União Européia.

Por outro lado, um dos aspectos controvertidos e que ainda deverá gerar muita discussão quando for efetivamente enfocado no futuro, diz respeito ao processo decisório do MERCOSUL. Baseado na regra do consenso, o atual sistema permitiu o avanço das negociações, com as conhecidas dificuldades em setores específicos.

No momento em que a questão de uma eventual estrutura institucional do tipo supranacional vier a ser examinada não haverá como evitar a questão da ponderação de votos, a exemplo do que aconteceu desde o início com o Tratado de Roma que criou o Mercado Comum Europeu e do que acaba de ocorrer numa das muitas revisões dos textos “constitucionais” da UE, o tratado de Nice que revisou Maastricht.

A matéria é delicada porque envolve a questão de soberania e de igualdade de Estados, mas será difícil imaginar a aprovação pelos congressos nacionais dos países maiores, no caso de uma estrutura institucional mais elaborada, de um sistema de votação que não reconheça o peso relativo dos diferentes países membros.

As grandes e difíceis questões com que se defronta o MERCOSUL têm a ver, entretanto, com o seu relacionamento externo, especificamente o desafio da ALCA e seu reforço num contexto de contínuas demandas por maior liberalização e aceitação ampliada dos princípios de tratamento nacional e não-discriminação no contexto regional e no plano multilateral.

Não que a sobrevivência do MERCOSUL esteja ameaçada de modo absoluto, uma vez que o bloco é uma construção política que pode resistir a desafios de tipo comercial ou econômico.

Dada sua identidade integracionista e sua vocação de work in progress, o Mercosul deve apontar para patamares ainda mais avançados de coordenação de políticas setoriais e macroeconômicas, quando não de projetos societais, a fim fortalecer-se e implementar “confidence building measures” entre os estratos dirigentes e responsáveis pela condução política e diplomática do processo.

O MERCOSUL, assim como acontece no exemplo dos fenômenos monetários, representa basicamente uma questão de confiança dos “usuários”: confiança em sua capacidade de “manter valor”, de permitir atingir determinados objetivos valori zados socialmente (emprego, renda etc.), que possam ser intercambiados segundo as preferências dos “agentes econômicos”, e a segurança de que sua presença permeia o conjunto das relações humanas e econômicas cada vez que a necessidade se faz sentir.

Embora alguns dos testes a essas capacidades ainda estejam por vir, o MERCOSUL conseguiu realizar, em seus primeiros dez anos, uma demonstração de solidez e reforço progressivo.