4. Desenvolvimento político e econômico do MERCOSUL de 1991 a 2001

Os dez anos que se seguiram à data de assinatura do Tratado de Assunção, em março de 1991, foram marcados por diferentes fases de desenvolvimento interno e externo do Mercosul, tanto em função do seu calendário próprio — definido de maneira bastante otimista, de estabelecimento progressivo e de consolidação do mercado comum (ainda um objetivo não alcançado, como se sabe) — , como em virtude de processos internos e externos que impactaram de forma negativa essas diferentes etapas, sem que os Estados membros lograssem controlar, a cada vez, o itinerário e o desenrolar das forças econômicas e políticas em jogo nas tendências de curto prazo do futuro mercado comum.

A última década pode ser dividida a grosso modo em três etapas:

(a) a fase de transição, prevista no próprio tratado, até o final de 1994;

(b) a configuração institucional da união aduaneira, iniciada formalmente em primeiro de janeiro de 1995, mas que de fato corresponde a uma “segunda fase de transição”, pois que abrindo espaço de tempo adicional para que fossem completados os requisitos de uma zona de livre-comércio completo e de uma união aduaneira acabada;

(c) finalmente, uma conjuntura de crise política e econômica aberta com a desvalorização do real em janeiro de 1999 e a ameaça subseqüente de dolarização na Argentina.

Os contenciosos comerciais e os reclamos protecionistas decorrentes foram em grande medida contornados por um programa de “relançamento” do MERCOSUL no ano de 2000, a despeito das pressões dos Estados Unidos e de outros países (em particular o Chile, que hesita entre a adesão plena ao MERCOSUL e um acordo de livre comércio com os EUA) em favor da antecipação dos prazos negociadores para a formação da área de livre comércio hemisférica (ALCA).

Os objetivos fixados no Artigo 1º do Tratado de Assunção para a fase de transição eram muito claros, a saber: a constituição, até 31 de dezembro de 1994, de um mercado comum, caracterizado pela “livre circulação de bens, serviços e fatores produtivos”, pelo “estabelecimento de uma Tarifa Externa Comum” e pela “coordenação d as políticas macroeconômicas”, assim como o “compromisso dos Estados Partes de harmonizar suas legislações, nas áreas pertinentes”.

No que se refere, por exemplo, à livre circulação de bens, serviços e fatores produtivos entre os países membros, tal deveria ser atingida por meio, entre outros, da eliminação de direitos alfandegários e de restrições não-tarifárias à circulação de bens e serviços, ou seja, alcançando-se uma zona de livre-comércio.

No prazo acordado, as metas foram atingidas apenas parcialmente, essencialmente no que se refere à livre circulação de bens — embora vários produtos permanecessem nas listas de exceções, com restrições de diversas ordens — mas não no tocante a serviços ou a uma indefinida categoria de “fatores produtivos”, que pode ria ser considerada como o equivalente da circulação de trabalhadores (ou pelo menos de trabalho especializado).

Desse ponto de vista, e mesmo considerando-se uma “segunda fase de transição” no período posterior a 1995 (quando foi estabelecido um programa para o acabamento dos objetivos do Tratado de Assunção conhecido como “MERCOSUL 2000”), o MERCOSUL passa a ser uma união aduaneira incompleta, embora a livre circulação de bens contemple a quase totalidade da pauta aduaneira, pelo menos em número de itens.

Entretanto, parte expressiva do comércio intrarregional, senão em volume pelo menos em valor, é composto por produtos do setor automobilístico (automóveis e peças), que permaneceu à margem da união aduaneira durante os primeiros dez anos do MERCOSUL.

Foi apenas em dezembro de 2000 que, finalmente, se logrou estabelecer um marco comum, quadripartite para o comércio administrado para esse setor, muito embora algumas dúvidas subsistam quanto à capacidade Argentina (e dos outros dois sócios menores) de cumprir o acordado.

Um acordo-marco para a livre circulação de serviços — Protocolo de Montevidéu, adotando basicamente o modelo do GATT — foi adotado em dezembro de 1997, prevendo a liberalização progressiva da oferta de serviços inter-regionais num prazo de dez anos, mas sua implementação depende da negociação de acordos setoriais específicos e de compromissos explícitos de abertura, que se encontram atualmente na Segunda Rodada de Negociações.

No que tange a Tarifa Externa Comum (TEC), esta foi efetivamente definida nos prazos fixados (isto é, antes de 31.12.94), o que teoricamente converteria o MERCOSUL em uma união aduaneira a partir de 1995, mas a implementação da TEC sofreu igualmente novos atrasos temporais e a imposição adicional de regimes temporários de exceção (listas de exceções nacionais, definidas para cada um dos membros, e portanto, diferenciadas e não aplicadas de forma quadripartite).

Outras exceções dizem respeito às Listas de Convergência, acordadas na Reunião Ministerial de Ouro Preto, em dezembro de 1994, para Bens de Capital (com vigência até 01/01/2001 – em fase de renegociação) e para Produtos do Setor de Informática e Telecomunicações (com vigência até 01/01/2006).

A TEC se apresenta com uma estrutura racional em termos econômicos, comportando em seu regime normal um leque de dispersão relativamente reduzido (de 0 a 20%), que esposou características da própria tarifa aduaneira brasileira — compreensivelmente o país de maior relevância para o comércio intra e extra-regional.

Sob o impacto da crise financeira asiática e em vista os problemas decorrentes do choque de competitividade externo tanto sobre o Brasil quanto à Argentina, a TEC foi objeto de revisão em dezembro de 1997, procedendo-se, por meio de acordo quadripartite, a um aumento linear de 3 pontos nas alíquotas efetivas, o que representou um aumento de 25% na tarifa média de 14% aplicada geralmente pelos países membros.

Durante a reunião do Conselho do Mercado Comum (Florianópolis, 14 e 15/12/2000), os Estados Partes alegaram necessidades fiscais para não procederem à redução integral do aumento transitório da TEC.

Nessa ocasião, foi acordada a redução dos níveis tarifários adicionais para 2,5 pontos percentuais, com o compromisso de estabelecer novas reduções de acordo com cronograma a ser definido até 30 de junho de 2001.

Em fevereiro de 2001, contudo, o novo ministro da economia da Argentina, Domingo Cavallo, assumiu em atmosfera de crise, prometendo revitalizar a economia de seu país: sua primeira providência foi a de suspender unilateralmente a vigência da TEC para um certo número de produtos, fixando novas tarifas para dois grupos de importações (basicamente 35% para bens de consumo corrente, como forma de proteger temporariamente indústrias argentinas ameaçadas, e zero para bens de capital, de maneira a estimular-lhes a competitividade).

Muito embora a reunião extraordinária do MERCOSUL, em abril de 2001, tenha ratificado essas mudanças e acolhido as “exceções temporárias” acordadas à Argentina, essa nova realidade, mais as sucessivas declarações do ministro Cavallo no sentido de fazer o MERCOSUL retroceder a um status de simples zona de livre-comércio, contribuíram para agravar a situação de crise política vivida pelo bloco desde a desvalorização brasileira de janeiro de 1999 e para criar uma impressão internacional de “inviabilidade” do projeto de mercado comum em face de pressões externas tão relevantes como a criada com as negociações da ALCA.

A TEC deveria ter sido complementada por uma política comercial conjunta dos países membros em relação a terceiros países, mas diversos elementos dessa política permaneceram carentes de uma definição, como no caso dos incentivos fiscais.

Durante a fase de transição, houve consenso de que se deveriam identificar os casos de política industrial ou fiscal suscetíveis de representar subsídios ou vantagens indevidas para qualquer dos membros, em vista de sua harmonização ulterior, com vistas a evitar distorções comerciais na região.

A despeito de esforços conduzidos na fase subseqüente, não houve contudo acordo nesse sentido, o que aliás gerou polêmicas internas relativas a regimes especiais concedidos ao setor automobilístico no Brasil e na Argentina.

O Brasil considera que o desmantelamento de sua política de incentivos fiscais e creditícios, como por exemplo os programas promovidos pelo BNDES, vincula-se estreitamente ao correspondente desmantelamento da aplicação unilateral e abusiva de direitos antidumping e medidas compensatórias no comércio intrazona.

A consolidação de uma união aduaneira perde sentido se não forem criados mecanismos e disciplinas comuns nessas duas áreas.

No mesmo sentido, o tema da coordenação das paridades cambiais, importante em vista de suas repercussões imediatas nas correntes de comércio e nos fluxos de capitais, foi objeto de estudos aprofundados, a partir de uma análise dos regimes cambiais nacionais existentes e do papel, na definição das paridades recíprocas, do intercâmbio intra e extrazona.

Não se logrou, contudo, uma definição tendente à adoção de um sistema de bandas convergentes ou mesmo um sistema monetário baseado em paridades fixas, tendo em vista os grandes descompassos observados nos processos de ajuste e de estabilização macroeconômica, praticamente desde o início do MERCOSUL.

A Argentina adotou, como se sabe, a partir de maio de 1991 (Plano Cavallo), uma lei de conversibilidade, sustentada numa paridade absoluta entre o peso e o dólar, enquanto o Brasil tardava até 1994 para iniciar seu processo de estabilização (Plano Real), parcialmente sustentado numa âncora cambial.

A despeito da vontade política dos governos dos quatro países membros, fatores de política econômica interna na Argentina e no Brasil (recessão, desemprego, sistemas de câmbio diferentes, processos eleitorais), acoplados às conseqüências das crises financeiras internacionais de fins de 1994 no México, de 1997 na Ásia e de 1998 na Rússia e no próprio Brasil em seguida, causaram sérias dificuldades para a continuada evolução positiva do processo negociador regional.

A adoção de um regime cambial flutuante no Brasil, que resultou na desvalorização do real, em janeiro de 1999, deflagraram uma grave crise político-comercial e de credibilidade externa.

Na esteira da crise da desvalorização, foi criado, em junho de 1999, o Grupo de Trabalho sobre Coordenação de Políticas Macroeconômicas, com vistas a retomar os entendimentos sobre o tema e propor ações tendentes ao aumento da percepção de credibilidade do bloco frente aos investidores internacionais.

O exercício quadripartite de coordenação macroeconômica sem dúvida agrega projeção internacional aos programas de estabilidade monetária dos países da região, a despeito das críticas de que foram reduzidos seus resultados concretos e de que os ganhos em termos de credibilidade externa do Brasil se deveram muito mais aos indicadores macroeconômicos alcançados individualmente pelo País do que a qualquer iniciativa ou outro esforço que se possa reputar ao Grupo de Trabalho sobre Coordenação de Políticas Macroeconômicas.

É acertado notar, no entanto, que a publicação em outubro de 2000 de indicadores macroeconômicos sobre aspectos fiscais e a antecipação dos prazos previstos para a definição de metas macroeconômicas não foram suficientes, por exemplo, para evitar a atual crise de credibilidade da Argentina nos mercados externos.

A desvalorização do real foi igualmente impactante em termos políticos e comerciais, dada a imediata reação do setor privado argentino, logo encampada pelo Governo de Buenos Aires às vésperas da eleição.

O receio, que se comprovou infundado, de inundação de produtos brasileiros nos mercados vizinhos ou de fuga de capital para o Brasil reacendeu demandas protecionistas por parte de setores de menor competitividade naquele país.

Foi possível perceber-se a magnitude do problema, de toda forma, pela queda inédita no volume do intercâmbio intra-MERCOSUL, com a redução do saldo comercial até então acumulado pela Argentina contra o Brasil.

No ano seguinte, porém, os fluxos de comércio já tinham retomado os valores anteriores à crise, mas subsistiam os problemas de competitividade Argentina vinculados em parte a seu regime cambial rígido.

A tabela 1 resume os valores do comércio do Brasil com seus parceiros do MERCOSUL, com fluxos em contínuo crescimento até o início da fase de crises financeiras, a redução efetiva ocorrida em 1998 e sobretudo em 1999 e a retomada de fluxos próximos dos normais em 2000.

Tabela 1-Comércio do Brasil com os países do MERCOSUL (US$ bilhões valores aproximados)

Anos Exportações Importações Saldo

1992 4,09 2,28 +1,81

1993 5,38 3,37 +2,01

1994 5,92 4,58 +1,34

1995 6,15 6,84 -0,69

1996 7,30 8.30 -1,00

1997 9,04 14,97 -5,93

1998 8,87 9,42 -0,55

1999 6,77 6,71 +0,06

Fonte: MDIC/Sistema Alice De forma geral, pode-se reconhecer que o Mercosul atuou, em seus primeiros dez anos, como uma espécie de mecanismo anticíclico no plano das conjunturas econômicas, servindo o Brasil, aliás, como provedor de saldos comerciais para seus parceiros. O bloco constituiu-se em fator eminentemente positivo para a consolidação de políticas orientadas para a estabilização macroeconômica, para a busca de competitividade interna e externa e para a introdução de medidas de ajuste fiscal e de regimes regulatórios responsáveis e avançados na região. Os avanços, quer no plano da liberalização do acesso aos mercados recíprocos, quer no terreno da coordenação e harmonização de políticas têm sido mais lentos do que o desejado por seus planejadores originais ou pretendido por alguns entusiastas da integração, mas a cautela na implementação das medidas previstas e necessárias representa, talvez, uma garantia contra retrocessos eventuais.