3. A economia a serviço da política: a construção do MERCOSUL

A conjuntura política e econômica, interna e externa do Cone Sul, mudou significativamente no período entre meados de 1985 e final de 1990.

As difíceis negociações da Rodada do Uruguai para a liberalização do acesso a mercados e para a regulação de setores não cobertos ou insuficientemente cobertos pelas regras do GATT — em serviços, investimentos, propriedade intelectual, agricultura, têxteis — assim como o novo impulso dados aos esquemas regionais de liberalização e de integração introduziram um novo desafio para o esquema concertado entre o Brasil e a Argentina.

O debate tinha a ver com o ritmo e a cobertura do processo de integração, julgado por muitos observadores à época como excessivamente lento e cauteloso — “f lexível e gradual” nos termos dos entendimentos bilaterais.

A entrada em vigor do acordo de livre-comércio entre o Canadá e os Estados Unidos em 1989 e a perspectiva de sua extensão a outros países do hemisfério tal como propugnava a “Iniciativa para as A méricas” de George Bush em junho de 1990, a perspectiva de uma “fortaleza Europa” a partir de 1993, prometida pelo Ato Único Europeu de 1986, assim como a não conclusão da Rodada do Uruguai em dezembro de 1990, em Bruxelas, como previsto no esquema inicial, foram fatores que, tomados conjuntamente, atuaram de maneira decisiva na decisão em favor da conformação do MERCOSUL.

Sem desconsiderar os fatores extra-regionais acima mencionados, o fator singular mais importante na tomada de decisão política em favor do formato quadrilateral do MERCOSUL ocorreu durante os anos iniciais dos governos Carlos Menem e Fernando Collor de Mello, cujo compromisso político foi o de buscar o aprofundamento e a aceleração da integração a dois, reduzindo significativamente (para apenas quatro anos) os prazos e as modalidades previstos no Tratado de 1988.

O referido compromisso foi referendado pela Ata de Buenos Aires, em julho de 1990, e suas conseqüências não se limitaram à mudança de ritmo do processo bilateral, mas afetaram, fundamentalmente, o caráter do processo de integração. Em lugar da abordagem “dirigista” e flexível” do esquema anterior, a integração assumiu uma natureza livre -cambista e o desmantelamento das barreiras existentes passou a ocorrer de forma automática.

Essa decisão “dramática”, tanto em termos políticos como comerciais, determinou uma nova configuração nos equilíbrios sub-regionais, com a convocação de reuniões de consultas entre os principais interessados no processo, que nessa conjuntura envolvia o Chile e

o Uruguai, mas não ainda o Paraguai. O país andino do Pacífico logo chegou à conclusão de que não poderia ingressar num projeto de mercado comum cujos pressupostos tarifários iam a contra corrente de seu perfil linear de uma tarifa única e exclusiva de 11%, num momento em que Brasil e Argentina ainda exibiam médias tarifárias superiores a 40%, com picos por vezes superiores a 100%.

O Chile eximiu-se, portanto, de ingressar no novo esquema sub-regional, preferindo apostar numa futura negociação comercial com os Estados Unidos (retomada apenas dez anos depois, em dezembro de 2000, e com resultados ainda bastante incertos).

O Paraguai, por sua vez, após ter-se provisoriamente reabilitado de uma longa fase ditatorial e caudilhesca, foi incorporado ao esquema negociador com o apoio do Brasil, dado o interesse deste último em disciplinar o comércio ilegal na fronteira entre os dois países.

Como resultado de seis meses de intensas negociações entre os quatro países do Cone Sul, chegou-se à definição de um instrumento plurilateral de integração — conhecido desde então por Tratado de Assunção — cujas linhas básicas, entretanto, já tinham sido dadas pelo tratado de integração bilateral de 1988 e sobretudo pelo esquema livre-cambista bilateral da Ata de Buenos Aires de julho de 1990.

Todos os mecanismos, instrumentos, órgãos e em especial os calendários de desgravação eram essencialmente os mesmos, com algumas exceções tópicas concedidas em termos de prazos maiores (um ano adicional) e de ampliação da lista de produtos sensíveis concedidas aos dois novos sócios menores.

Mais importante foram preservadas a reciprocidade política total e absoluta entre os países membros e a igualdade de direitos e obrigações entre eles, inclusive no plano da tomada de decisões, a despeito dos diferenciais de peso e importância relativos intra-Mercosul ainda mais dramáticos do que aqueles existentes entre os integrantes do outro único esquema historicamente conhecido e exitoso de mercado comum, a Comunidade Européia.

Essas assimetrias absolutas existentes no MERCOSUL — com o Brasil representando entre 70 e 80% de sua massa física, em termos de território, população, produto bruto e comércio exterior — também viriam a existir no NAFTA então em conformação, mas sem o complicador, neste último caso, dos regimes uniformes, das políticas setoriais harmonizadas (ou pelo menos coordenadas) e, sobretudo, da política comercial e da Tarifa Externa Comum que se tornam obrigatórias quando se passa de um simples esquema de livre-comércio para a maior complexidade do mercado comum.

O MERCOSUL quadrilateral estava, portanto, formalmente criado, com o nome oficial — não de tratado do mercado comum do Sul, como muitas vezes se acredita, mas — de “tratado para a constituição de um mercado comum entre Argent ina, Brasil, Paraguai e Uruguai”, colocando assim no futuro o que então era um projeto extremamente ambicioso no que se refere a prazos e natureza dos compromissos assumidos (nada menos que a “harmonização de políticas setoriais” e a “coordenação de políti cas macroeconômicas”, por exemplo).

Na letra, como se disse, o Tratado de Assunção nada mais é senão uma reprodução ipsis litteris dos mecanismos estabelecidos na Ata de Buenos Aires, ainda que seu espírito formal tenha sido adaptado ao esquema quadrilateral e que, na fase subseqüente de negociações internas e externas.

O conteúdo substantivo das políticas econômicas e comerciais adotadas eventualmente para cada um dos quatro membros originais estivesse longe das características de ipsis verbis que seria de se esperar de um esquema elaborado de integração como pretende ser um mercado comum. Essa característica se refletiria no desenvolvimento do MERCOSUL, como se verá.