David F. Camargo Hernández
 

5. EL EMPLEO PUBLICO EN COLOMBIA

5.1 Clasificación.

El artículo 3o. del decreto 1042 de 1978, clasifica el empleo público de acuerdo a la naturaleza de las funciones, la índole de sus responsabilidades y los requisitos exigidos para su desempeño, en siete niveles(1):

Nivel Directivo:

Empleos con funciones de dirección ejecutiva, de formulación de políticas o de adopción de planes y programas de dirección.

Nivel Asesor:

Cargos de asistencia a funcionarios, que presiden los organismos mas importantes de la administración pública.

Nivel Ejecutivo:

Empleos con funciones de dirección, coordinación y control de unidades o dependencias internas de entidades públicas.

Nivel Profesional:

Empleos cuya naturaleza demanda aplicar conocimientos de cualquier profesión debidamente legalizada.

Nivel Técnico:

Cargos que exigen aplicar procedimientos y recursos para ejercer una ciencia o arte.

Nivel Administrativo:

Empleos que implican realizar labores administrativas, como complemento de niveles superiores.

Nivel Operativo: Empleos cuyas labores son de carácter manual o tareas de simple ejecución.


5.2 Descripción.

Hacer una descripción del empleo público en Colombia no es fácil, porque no se cuenta con información completamente consolidada año por año, sin embargo instituciones Como el Dane, la Contraloría General, y los datos estimados de la Misión de empleo, entre otros, permiten intentarlo.

A continuación se presenta algunas tablas estadísticas, en un esfuerzo por mostrar el comportamiento del empleo público en Colombia del periodo 1937 a 1994. Aunque los datos corresponden a diferentes fuentes, de una u otra forma permiten al lector tener una idea global de su magnitud.

Tabla 2.
 

Evolución del empleo público total periodo 1936-1968

 

Años	Total empleados públicos nacionales	Indice
1937	88017
1938	93712	106.4
1939	95922	108.9
1940	95216	108.1
1941	91351	103.7
1942	82804	94.07
1943	86210	97.94
1944	89771	101.9
1948	102614	116.5
1949	112235	127.5
1950	118697	134.8
1951	118691	134.8
1955	120656	137.0
1956	125489	142.5
1957	129234	146.8
1958	134253	152.5
1959	142382	161.7
1960	151786	172.4
1961	150777	171.3
1962	180948	205.5
1963	187032	212.4
1964	189610	215.4
1965	195533	222.1
1966	202227	229.7
1967	204516	232.3
1968	212027	240.8

Fuente: Fernando Uricoechea, tomado de:
 

Contraloría General de la República. Estadísticas Fiscales y Administrativas.
Bogotá: Años 1937-1955. Anuario General de Estadística. Bogotá: 1939
Departamento Administrativo Nacional de Estadísticas. Estadísticas Fisca
les y Administrativas. Bogotá.
Análisis del autor, 1997.

En la tabla 2, no se cuenta con información para los años 1945 a 1947, 1952 a 1954, la variación del empleo público en Colombia para el periodo comprendido entre 1937 y 1968, tomando como base el primero, ha sido creciente con excepción de los años 1942 y 1943, donde se presentaron los más bajos índices siendo del 94.07 y 97.94 respectivamente. En el año 1961 ocurrió otro tanto, cuando se pasa de un índice de 172.4 para 1960 a un índice del 171.3.
Analizando el comportamiento del empleo público nacional año a año, vemos que en 1942 se presentó el menor número de funcionarios pasando de 91.351 empleados a 82.804, lo que representa una reducción de 8.547 trabajadores , o sea un 9.35% menos de personas que laboraban en las instituciones del Estado.

Entre 1937 y 1968, la participación de los funcionarios públicos se incrementó en más de el doble pasando de 88.017 a 212.027 funcionarios lo que equivale a un 240.8%.

Tabla 3.

Evolución del empleo público total
periodo 1970-1987
 

(Empleados del  sector público central - Empresas financieras y no financieras del  Estado)

 

 

Años	Total de empleados públicos	índice
1970	437757	100.0
1971	462885	105.7
1972	529011	120.8
1973	535624	122.4
1974	567365	129.6
1975	609363	139.0
1976	715489	163.4
1977	745108	170.2
1978	772218	176.4
1979	804129	183.7
1980	846037	193.3
1981	855000	195.3
1982	875131	199.9
1983	895505	204.6
1984	916372	209.3
1985	913359	208.6
1986	915307	209.1
1987 *	942948	215.4

Fuente: Combinación de dos series: Álvaro Reyes; Jorge Iván González.
*Valores estimados.


Si efectuamos el mismo análisis para la tabla 3, se observa que el empleo público en el periodo comprendido entre 1970 y 1987 decreció, en el periodo 1984-1985 pasó de una participación de 916.372 funcionarios para el primer año a 913.359 para el segundo año, lo que equivale en términos porcentuales a una reducción del 0.32 % representado en 3.013 funcionarios menos.

En la década de los setenta se dan los primeros pasos hacia la reestructuración del sector público, se busca la profesionalización del recurso humano, reducir la ineficiencia en las actividades de los entes públicos, entrar en un proceso de descentralización administrativa, de desburocratización, moralización de las entidades y una adecuada racionalización de las funciones del Estado.

La evolución del empleo público en el periodo 1970-1994, dependió fundamentalmente de factores de carácter político, como el ciclo electoral, las decisiones administrativas en la modernización y reducción del Estado, las medidas anti-inflacionarias, fiscales, y elementos institucionales que permitieron que los trabajadores públicos conformaran sindicatos, y efectuaran negociaciones salariales y laborales(2) . Se presentó una serie de cambios basados en los principios de la administración privada, de planeación estratégica, de calidad total, de reducción de plantas de personal y contratación, con un alto nivel de preparación técnico y académico.

Según análisis efectuado por el Departamento Administrativo del Servicio Civil DASC, hoy Departamento Administrativo de la Función Pública, se afirma que el Estado colombiano para el periodo 1964-1982, fue de los menos burocratizados si se le compara con otros países. Mediante aplicación econométrica, concluyeron que por cada aumento del 1% en el PIB, correspondía un aumento del 1,39% en el número de servidores públicos(3).

El número de empleados públicos se incrementó en las últimas dos décadas; en los años ochenta hubo inclinación a reducir la intervención del Estado tanto en lo económico como en lo social, en el periodo 1990 con los procesos de modernización y reestructuración, se presentó una significativa disminución de funcionarios públicos.

El crecimiento del personal en nómina se presentó en tres etapas a saber (4)

La primera corresponde al periodo de 1970-1977. De un aumento en la contratación en los años de elecciones y de disminución en los demás años. El empleo público se constituyó en instrumento para captar las ¨cuotas¨ de la clase política Colombiana.

La segunda etapa va de 1977 a 1987. Se presentan pobres niveles de crecimiento y cierto grado de estabilidad, la contratación de personal estuvo sujeta a factores de índole macroeconómico como el servicio de la deuda, el déficit fiscal y las medidas de carácter antiinflacionarias.

La tercera etapa comprendida entre 1987-1992. Presenta un comportamiento cíclico de reducción en la contratación para el periodo 1987 a 1990 con repunte en el año 1991, motivado por el aumento de personal de las entidades encargadas del orden público, además de aquellas que se constituyeron en Unidades especiales.

5.3 Salarios en el sector público y privado.


La siguiente tabla establece una comparación entre los salarios, pagados por el sector público y los pagados por la industria manufacturera, para el periodo 1970-1986.


Tabla 4.

 

Indicadores de la evolución del salario real por ramas de actividad

Pesos de 1978.

periodo	Sector Público salario mensual		Industria Manufacturera salario mensual empleados
periodo	promedio	índice	Promedio	Índice
1970	7923.5	100.0	15639.4	100
1971	8025.8	101.3	13851.6	88.6
1972	7683.5	97.0	13204.0	84.4
1973	7450.8 *	94.0	11661.2	74.6
1974	7889.5 *	99.6	10456.6	66.9
1975	8328.2	105.1	10575.0	67.6
1976	7211.9	91.0	10155.9	64.9
1977	7319.6	92.4	9356.7	59.8
1978	8087.0	102.1	10129.9	64.8
1979	7436.8	93.9	9732.2	62.2
1980	7477.5	94.4	9703.8	62.0
1981	7543.8	95.2	9740.0	62.3
1982	7722.2	97.5	10253.5	65.6
1983	8511.4	107.4	11324.9	72.4
1984	8850.1	111.7	11737.5	75.1
1985	7932.6	100.1	11104.8	71.0
1986*	8018.1	101.2	11271.4	72.1

Fuente: Departamento Nacional de Planeación con base en datos del DANE.
*Datos estimados. Deflactor: IPC (ingresos bajos).

El salario real del sector público ha sido fluctuante con crecimientos discontinuos y breves; los más notorios fueron los presentados en los periodo 1975-1983, y 1984 cuyo índice fue de 105.1, 107.4, y 111.7 respectivamente, tomando como base el año 1970; y la mayor reducción se presentó en los periodos 1976-1977, y 1979 con unos índices de 91.0, 92.4, y 93.9, teniendo como referencia el mismo periodo base. Los salarios en el sector manufacturero decrecieron en el periodo 1970 a 1977, con recuperación en el año 1978, pasando de un índice del 59.8 al 64.8 para volver a caer hasta 1982, cuando se llega a un salario promedio mensual de $10253 para un índice del 65.6; ambos sectores coinciden en el año 1978 como periodo de crecimiento. En el periodo 1970-1986, los salarios en el sector público estuvieron por debajo de la industria manufacturera.

En el periodo 1970 a 1994, los salarios públicos fueron utilizados por el gobierno para equilibrar sus finanzas, el ritmo inflacionario no tuvo ninguna injerencia; de tal manera que ante una recesión económica, los salarios públicos debían bajar para reducir el gasto público y controlar el ciclo de crisis.

Alberto Corchuelo y Fernando Urrea llegaron a considerar, que la magnitud y evolución del empleo público en Colombia se determina por el grado de intervención del Estado, y su injerencia está dada por la contribución del sector público a la generación de valor agregado en la economía.

1.Memorias del cuarto seminario internacional sobre función pública y democratización en Iberoamerica. Ponente: Younes Moreno, Diego. Bogotá/Colombia. Abril 17 al 20 de 1990, p. 88 - 91.                                                            2.Cuadernos de Economía. Volumen XV N.24. Primer semestre de 1996, p. 183.                                                                3.¨El Empleo Público en Colombia sus Determinantes y Evolución. En : Informe Financiero. Contraloria General de    la República. Bogotá, 1994, p. 14.
4.Ibid.,p. 16.