Funcionarios públicos:evolución y prospectiva

David F. Camargo Hernández
 

5. EL EMPLEO PUBLICO EN COLOMBIA

5.1 Clasificación.

El artículo 3o. del decreto 1042 de 1978, clasifica el empleo público de acuerdo a la naturaleza de las funciones, la índole de sus responsabilidades y los requisitos exigidos para su desempeño, en siete niveles(1):

Nivel Directivo:

Empleos con funciones de dirección ejecutiva, de formulación de políticas o de adopción de planes y programas de dirección.

Nivel Asesor:

Cargos de asistencia a funcionarios, que presiden los organismos mas importantes de la administración pública.

Nivel Ejecutivo:

Empleos con funciones de dirección, coordinación y control de unidades o dependencias internas de entidades públicas.

Nivel Profesional:

Empleos cuya naturaleza demanda aplicar conocimientos de cualquier profesión debidamente legalizada.

Nivel Técnico:

Cargos que exigen aplicar procedimientos y recursos para ejercer una ciencia o arte.

Nivel Administrativo:

Empleos que implican realizar labores administrativas, como complemento de niveles superiores.

Nivel Operativo: Empleos cuyas labores son de carácter manual o tareas de simple ejecución.


5.2 Descripción.

Hacer una descripción del empleo público en Colombia no es fácil, porque no se cuenta con información completamente consolidada año por año, sin embargo instituciones Como el Dane, la Contraloría General, y los datos estimados de la Misión de empleo, entre otros, permiten intentarlo.

A continuación se presenta algunas tablas estadísticas, en un esfuerzo por mostrar el comportamiento del empleo público en Colombia del periodo 1937 a 1994. Aunque los datos corresponden a diferentes fuentes, de una u otra forma permiten al lector tener una idea global de su magnitud.

Tabla 2.
 

Evolución del empleo público total periodo 1936-1968

 

Años

Total empleados públicos nacionales

Indice

1937

88017

 

1938

93712

106.4

1939

95922

108.9

1940

95216

108.1

1941

91351

103.7

1942

82804

94.07

1943

86210

97.94

1944

89771

101.9

1948

102614

116.5

1949

112235

127.5

1950

118697

134.8

1951

118691

134.8

1955

120656

137.0

1956

125489

142.5

1957

129234

146.8

1958

134253

152.5

1959

142382

161.7

1960

151786

172.4

1961

150777

171.3

1962

180948

205.5

1963

187032

212.4

1964

189610

215.4

1965

195533

222.1

1966

202227

229.7

1967

204516

232.3

1968

212027

240.8


Fuente: Fernando Uricoechea, tomado de:
 

Contraloría General de la República. Estadísticas Fiscales y Administrativas.
Bogotá: Años 1937-1955. Anuario General de Estadística. Bogotá: 1939
Departamento Administrativo Nacional de Estadísticas. Estadísticas Fisca
les y Administrativas. Bogotá.
Análisis del autor, 1997.

En la tabla 2, no se cuenta con información para los años 1945 a 1947, 1952 a 1954, la variación del empleo público en Colombia para el periodo comprendido entre 1937 y 1968, tomando como base el primero, ha sido creciente con excepción de los años 1942 y 1943, donde se presentaron los más bajos índices siendo del 94.07 y 97.94 respectivamente. En el año 1961 ocurrió otro tanto, cuando se pasa de un índice de 172.4 para 1960 a un índice del 171.3.
Analizando el comportamiento del empleo público nacional año a año, vemos que en 1942 se presentó el menor número de funcionarios pasando de 91.351 empleados a 82.804, lo que representa una reducción de 8.547 trabajadores , o sea un 9.35% menos de personas que laboraban en las instituciones del Estado.

Entre 1937 y 1968, la participación de los funcionarios públicos se incrementó en más de el doble pasando de 88.017 a 212.027 funcionarios lo que equivale a un 240.8%.

Tabla 3.

Evolución del empleo público total
periodo 1970-1987
 

(Empleados del  sector público central - Empresas financieras y no financieras del  Estado)

 

 

Años

Total de empleados públicos

índice

1970

437757

100.0

1971

462885

105.7

1972

529011

120.8

1973

535624

122.4

1974

567365

129.6

1975

609363

139.0

1976

715489

163.4

1977

745108

170.2

1978

772218

176.4

1979

804129

183.7

1980

846037

193.3

1981

855000

195.3

1982

875131

199.9

1983

895505

204.6

1984

916372

209.3

1985

913359

208.6

1986

915307

209.1

 1987 *

942948

215.4

Fuente: Combinación de dos series: Álvaro Reyes; Jorge Iván González.
*Valores estimados.


Si efectuamos el mismo análisis para la tabla 3, se observa que el empleo público en el periodo comprendido entre 1970 y 1987 decreció, en el periodo 1984-1985 pasó de una participación de 916.372 funcionarios para el primer año a 913.359 para el segundo año, lo que equivale en términos porcentuales a una reducción del 0.32 % representado en 3.013 funcionarios menos.

En la década de los setenta se dan los primeros pasos hacia la reestructuración del sector público, se busca la profesionalización del recurso humano, reducir la ineficiencia en las actividades de los entes públicos, entrar en un proceso de descentralización administrativa, de desburocratización, moralización de las entidades y una adecuada racionalización de las funciones del Estado.

La evolución del empleo público en el periodo 1970-1994, dependió fundamentalmente de factores de carácter político, como el ciclo electoral, las decisiones administrativas en la modernización y reducción del Estado, las medidas anti-inflacionarias, fiscales, y elementos institucionales que permitieron que los trabajadores públicos conformaran sindicatos, y efectuaran negociaciones salariales y laborales(2) . Se presentó una serie de cambios basados en los principios de la administración privada, de planeación estratégica, de calidad total, de reducción de plantas de personal y contratación, con un alto nivel de preparación técnico y académico.

Según análisis efectuado por el Departamento Administrativo del Servicio Civil DASC, hoy Departamento Administrativo de la Función Pública, se afirma que el Estado colombiano para el periodo 1964-1982, fue de los menos burocratizados si se le compara con otros países. Mediante aplicación econométrica, concluyeron que por cada aumento del 1% en el PIB, correspondía un aumento del 1,39% en el número de servidores públicos(3).

El número de empleados públicos se incrementó en las últimas dos décadas; en los años ochenta hubo inclinación a reducir la intervención del Estado tanto en lo económico como en lo social, en el periodo 1990 con los procesos de modernización y reestructuración, se presentó una significativa disminución de funcionarios públicos.

El crecimiento del personal en nómina se presentó en tres etapas a saber (4)

La primera corresponde al periodo de 1970-1977. De un aumento en la contratación en los años de elecciones y de disminución en los demás años. El empleo público se constituyó en instrumento para captar las ¨cuotas¨ de la clase política Colombiana.

La segunda etapa va de 1977 a 1987. Se presentan pobres niveles de crecimiento y cierto grado de estabilidad, la contratación de personal estuvo sujeta a factores de índole macroeconómico como el servicio de la deuda, el déficit fiscal y las medidas de carácter antiinflacionarias.

La tercera etapa comprendida entre 1987-1992. Presenta un comportamiento cíclico de reducción en la contratación para el periodo 1987 a 1990 con repunte en el año 1991, motivado por el aumento de personal de las entidades encargadas del orden público, además de aquellas que se constituyeron en Unidades especiales.

5.3 Salarios en el sector público y privado.


La siguiente tabla establece una comparación entre los salarios, pagados por el sector público y los pagados por la industria manufacturera, para el periodo 1970-1986.


Tabla 4.

 

Indicadores de la evolución del salario real por ramas de actividad

Pesos de 1978.

periodo

Sector Público

salario mensual

Industria Manufacturera

salario mensual

empleados

periodo

promedio

índice

Promedio

Índice

1970

7923.5

  100.0

15639.4

100

1971

8025.8

   101.3

13851.6

88.6

1972

7683.5

     97.0

13204.0

84.4

1973

  7450.8 *

     94.0

11661.2

74.6

1974

  7889.5 *

     99.6

10456.6

66.9

1975

8328.2

    105.1

10575.0

67.6

1976

7211.9

      91.0

10155.9

64.9

1977

7319.6

     92.4

  9356.7

59.8

1978

8087.0

   102.1

10129.9

64.8

1979

7436.8

    93.9

  9732.2

62.2

1980

7477.5

    94.4

  9703.8

62.0

1981

7543.8

    95.2

  9740.0

62.3

1982

7722.2

    97.5

10253.5

65.6

1983

8511.4

  107.4

11324.9

72.4

1984

8850.1

 111.7

11737.5

75.1

1985

7932.6

 100.1

11104.8

71.0

 1986*

8018.1

 101.2

11271.4

72.1


Fuente: Departamento Nacional de Planeación con base en datos del DANE.
*Datos estimados. Deflactor: IPC (ingresos bajos).

El salario real del sector público ha sido fluctuante con crecimientos discontinuos y breves; los más notorios fueron los presentados en los periodo 1975-1983, y 1984 cuyo índice fue de 105.1, 107.4, y 111.7 respectivamente, tomando como base el año 1970; y la mayor reducción se presentó en los periodos 1976-1977, y 1979 con unos índices de 91.0, 92.4, y 93.9, teniendo como referencia el mismo periodo base. Los salarios en el sector manufacturero decrecieron en el periodo 1970 a 1977, con recuperación en el año 1978, pasando de un índice del 59.8 al 64.8 para volver a caer hasta 1982, cuando se llega a un salario promedio mensual de $10253 para un índice del 65.6; ambos sectores coinciden en el año 1978 como periodo de crecimiento. En el periodo 1970-1986, los salarios en el sector público estuvieron por debajo de la industria manufacturera.

En el periodo 1970 a 1994, los salarios públicos fueron utilizados por el gobierno para equilibrar sus finanzas, el ritmo inflacionario no tuvo ninguna injerencia; de tal manera que ante una recesión económica, los salarios públicos debían bajar para reducir el gasto público y controlar el ciclo de crisis.

Alberto Corchuelo y Fernando Urrea llegaron a considerar, que la magnitud y evolución del empleo público en Colombia se determina por el grado de intervención del Estado, y su injerencia está dada por la contribución del sector público a la generación de valor agregado en la economía.

1.Memorias del cuarto seminario internacional sobre función pública y democratización en Iberoamerica. Ponente: Younes Moreno, Diego. Bogotá/Colombia. Abril 17 al 20 de 1990, p. 88 - 91.                                                            2.Cuadernos de Economía. Volumen XV N.24. Primer semestre de 1996, p. 183.                                                                3.¨El Empleo Público en Colombia sus Determinantes y Evolución. En : Informe Financiero. Contraloria General de    la República. Bogotá, 1994, p. 14.
4.Ibid.,p. 16.

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