Pulse aquí para acceder al índice general del libro. En esta página web no están incluidos los gráficos, tablas, mapas, imágenes y notas de la edición completa. Pulsando aquí puede acceder al texto completo en formato PDF (269 páginas, 1 Mb)

Alfonso Klauer

Grandes recursos disponibles

El reto que los peruanos tenemos para el futuro es pues, qué duda cabe, fenomenal. Pero gigantescos son también los recursos de que aún disponemos. Contamos, por ejemplo, con grandes depósitos de fosfatos y de gas natural. El potencial petrolero del Perú, aunque insignificante en el contexto mundial, es diez veces superior al de sus actuales reservas. Hay allí también una riqueza que, en las magnitudes de nuestra economía, ya no son tan insignificantes.

Concurrentemente, nuestra riqueza geotérmica sí es muy grande. El Perú en efecto posee el 38 % de la energía geotérmica de Sudamérica. Y, explota tan sólo el 2 % de su extraordinario potencial hidroeléctrico –206 000 megawatios–. Además, ciertamente, de todas las otras riquezas por todos conocidas.

Por último, ha correspondido a la madurez que ha alcanzado hoy la humanidad el inestimable privilegio de permitirnos explotar y poner a disposición de la humanidad en este siglo, intensa y racionalmente, y en nuestro beneficio, un recurso nuevo en la historia de la humanidad: la ecología, el medio ambiente natural. Nuestro potencial a ese respecto es inacabable.

Recojamos sin embargo tres de las valiosas precisiones que hace Vega Alvear: dos de los bosques de la amazonía peruana –Yanamono y Mishana–, tienen la mayor diversidad de especies arbóreas que hay en el mundo; otro –Balta–, posee el mayor inventario de mamíferos del mundo; y un tercero –Coshacashu– posee la lista publicada de aves más amplia del mundo.

Por lo demás, como en escasísimos lugares del globo, en el Perú aún existen ecosistemas prácticamente vírgenes, casi intactos, casi idénticos a como aparecieron sobre la faz de la Tierra, como en el caso de Candamo. Pero no menos fenomenales son las potencialidades de nuestra población. Baste reconocer que en la antigüedad, desde hace ya cuatro mil años, fuimos capaces de construir, en la más difíciles y empinadas laderas de la cordillera, hasta veinte millones de hectáreas de costosísimos andenes.

¿Por dónde empezar la descentralización del Estado?

 Ésta es, sin duda, una de las interrogantes más acuciantes, cómo o de qué manera y por dónde empezar el proceso de descentralización. ¿Pero tiene este aspecto del problema que ver con el asunto de los recursos, del que venimos tratando? Ciertamente que sí.

Porque, en efecto, uno de los “recursos” que más se cuestiona y sobre el que más habrá de discutirse es el de la capacidad institucional (técnica, administrativa, organizativa, e incluso de liderazgo) en las instancias a las que el actual aparato estatal centralizado habrá de ir cediendo gran parte de sus competencias. Es recurrente la pregunta, ¿están o no preparadas, y si lo están, cuán preparadas lo están? Por cierto todas las inquietudes están centradas, básicamente, en los casi 1600 distritos (88%) del interior del país con poblaciones menores a 20 mil habitantes; de los que 1050 (58%) tienen incluso menos de 5 mil habitantes, que en muchos casos están dispersos en pequeñísimos y aislados caseríos. Y, por su parte, en las 93 provincias (48 %) con poblaciones menores a 20 mil habitantes, de las que 82 (43%) están en el área cordillerana y la Amazonía.

Excepcionalmente –conforme se ve en el Mapa N° 1 (en la página siguiente)–, quizá los más escépticos convengan en que podrían tener cierta capacidad institucional aquellas ocho provincias (4 % de las provincial del país) que oficialmente en 1993 tenían poblaciones superiores a 250 mil habitantes: Piura, Chiclayo, Trujillo, Santa (Chimbote), Huancayo, Cusco, Arequipa y Maynas (Iquitos).

Nuestro planteamiento, sin embargo, es que los distritos, provincias y regiones sí están preparadas y equipadas para dar inicio al proceso de descentralización. Es decir, están preparadas y equipadas para asumir la responsabilidad del manejo de cuanto tienen hoy, que por cierto es muy poco. Permítasenos ir de lo que parece más simple a lo que también en apariencia parece más complejo.

Empecemos entonces precisando cuáles pueden ser las responsabilidades que deben ser trasladadas del Poder Ejecutivo en Lima hacia los distritos de todo el país. En principio, tres parecen ser los rubros más obvios: educación, salud y construcción de infraestructura básica (vial y de riego). Pues bien, respecto de esas nuevas responsabilidades, ¿puede tratarse a todos los distritos por igual? Es evidente que no.

Aunque sólo fuera por el hecho de que no son iguales. Unos porque son urbanos (v.gr: San Juan de Miraflores, en Lima) y otros porque son rurales (v.gr: Carapo, en la Prov. Huanca Sancos, de Ayacucho, creado en 1857). Y, aunque siendo igualmente urbanos, unos porque están bien equipados administrativamente (v.gr: San Borja, en Lima), y otros porque lo están muy mal (v.gr: Samuel Pastor, en la Prov. Camaná, de Arequipa, creado en 1844).

Corresponde sin embargo a esta altura preguntarse, ¿hay en Samuel Pastor los grandes y complejos centros educativos que hay en San Borja? No. ¿Y hay en Carapo los grandes y aún más complejos centros de salud que hay en San Juan de Miraflores? Tampoco. Así, pues, todo parece indicar que cada administración recibiría nuevas tareas que están casi exactamente en proporción a su equipamiento administrativo. Es decir, aun cuando esencialmente los estaríamos tratando de distinta manera, como corresponde; sólo en apariencia los estaríamos tratando igual.

En otros términos, y en estrechísima coordinación con las autoridades regionales, para que éstas desde ya asuman las tareas de coordinación, supervisión y asesoría que les corresponderá, ya en el año 2002 deberíamos estar desplazando a los municipios distritales las responsabilidades que el Estado actual concentra en Lima en torno a educación, salud e infraestructura básica.

En materia de educación, estamos ciertamente hablando de la administración de las escuelas estatales de educación inicial y primaria. Para que las autoridades de los distritos, a su vez en estrecha coordinación con los padres de familia y el resto de la comunidad, asuman su responsabilidad frente al profesorado y el alumnado, manejando con autonomía los recursos que globalmente y para tales efectos destina hoy el Ministerio de Educación desde Lima.

A partir de allí, todos los incrementos presupuestales en el rubro serían manejados con absoluta autonomía por quienes asuman directamente la responsabilidad de los centros escolares. Otro tanto deberá ocurrir en materia de salud con las postas médicas y pequeños puestos de salud que hay en cada distrito. A esos respectos no haríamos sino empezar a transitar por un camino por el que ya han empezado a andar otros países sudamericanos. Chile, por ejemplo, en 1998 ya tenía el 60 % de las escuelas del país bajo administración municipal.

Y en materia de construcción de infraestructura básica (vial y de riego), tanto el Ministerio de Transportes como el de la Presidencia deberán entregar los recursos correspondientes a cada autoridad distrital. En este sentido, no es al Ministerio de la Presidencia al que le corresponde manejar el presupuesto del Programa “A Trabajar”, destinado precisamente a crear fuentes de trabajo en la construcción de caminos rurales. Es absurdo y empecinadamente centralista pretender que, desde Lima, se puede decidir adecuadamente sobre los problemas de los 530 distritos con más carencias.

Deberá ser responsabilidad de cada una de las correspondientes autoridades distritales decidir cuándo, cómo y en que vías e infraestructura de riego se usan los recursos. A partir de allí, y en lo sucesivo, las autoridades gubernamentales correspondientes deberán circunscribirse a asesorar, registrar los avances y evaluar los resultados; sin ningún tipo de interferencia, dejando que las autoridades distritales asuman sus responsabilidades.

Mal podríamos desconocer que, en las postrimerías de la década pasada, el Gobierno anunció su supuesto plan de descentralización de la educación y la salud. Actualmente, y aunque sólo referido a esto último, y dentro del nefasto espíritu gubernativo que prevaleció en aquel período, hay en el Congreso un proyecto de ley (Nº 0085, de julio del 2001) sobre la materia. Pero más que ello, acá lo que queremos destacar es cuánta oposición y crítica surgió entonces contra la iniciativa.

Cómo olvidar que las críticas más encendidas y la oposición más sostenida estuvo protagonizada entonces por las dirigencias de los maestros estatales y las organizaciones gremiales de salud pública. Eran, sin duda, actitudes y conductas harto comprensibles. Porque en efecto, el corrupto, autoritario y manipulador gobierno de entonces, no merecía el más mínimo crédito en sus declaraciones y propuestas.

Hoy, sin embargo, las condiciones son otras. La descentralización, en este momento de nuestra historia, ya no es precisamente una falsa plataforma del autoritarismo, sino una bandera de la genuina democracia, y, específicamente, de la inmensa mayoría de los sectores sociales del país. Hoy, pues, el país demanda que, superándose inercias vigentes, los maestros estatales, así como los profesionales y técnicos de la salud, pero también los de construcción de caminos rurales, se pongan a la vanguardia de la descentralización de sus respectivos sectores.

¿Y habría que esperar uno o dos años más para profundizar la descentralización de esos mismos sectores del aparato del Estado? No, porque no podemos olvidar que hay otros actores en espera de asumir sus nuevas responsabilidades. Están las autoridades provinciales, que, en materia de educación, deberían recibir la responsabilidad del manejo de las escuelas estatales de secundaria; en materia de salud, la de los centros de salud correspondientes; y en materia de infraestructura básica, el mantenimiento y hasta la construcción de nuevos caminos y puentes provinciales, y el mantenimiento y construcción de sus sistemas de riego.

A su turno, las autoridades regionales deberían recibir, simultáneamente con las ya citadas autoridades locales, la responsabilidad del manejo de las escuelas técnicas del Estado allí donde existan. Y la atribución de aprobar el funcionamiento de nuevas universidades, públicas y privadas, y del funcionamiento regionalizado de sus facultades, etc.

¿Por qué Andahuaylas, por ejemplo, tiene que esperar que desde Lima se dé una autorización de esa naturaleza? ¿Y son ésas acaso las únicas responsabilidades que podrían afrontar desde el primer día las autoridades regionales? ¿No están hoy los llamados Concejos Transitorios de Administración Regional en condiciones de realizar estudios de ingeniería vial, proyectos de arquitectura e ingeniería escolar, sanitaria, agrícola, etc.? ¿Y de llevar a cabo las licitaciones y supervisar la ejecución de las obras correspondientes? ¿Y entonces? ¿Y acaso no habrá otros funcionarios que asuman cada uno en lo suyo responsabilidades en materia de agricultura, ganadería, pesquería, minería, electricidad, construcción, industria, turismo, cultura, deportes, etc.? Una de las instituciones más grandes del Estado es sin lugar a dudas la Policía Nacional. Ciertamente no podrá escapar al proceso de descentralización. Para tal efecto, desde el primer momento las autoridades regionales y provinciales deberán asumir responsabilidades en torno a ella.

Por de pronto, y en mérito a innumerables iniciativas al respecto, las autoridades provinciales deberían asumir el mando de la Policía de Tránsito y de la Policía Femenina especializada en derechos de familia. Y las autoridades regionales el mando de la Policía de Turismo, de la Policía Ecológica.

Pero también, y desde el primer momento, las autoridades regionales, en coordinación con las autoridades correspondientes, deben ir preparándose y organizándose para asumir, a lo sumo en el tercer año de iniciado el proceso, el mando de la Policía Regional en cada circunscripción. Éste deberá ser el cambio más significativo en la descentralización de la actual Policía Nacional.

Por cierto, si el abrumador centralismo de Lima, y el protagonismo acaparador de las autoridades gubernamentales lo extrapolamos mecánicamente a provincias, ningún presidente de región podría asumir el solo todas esas tareas simultáneamente.

Pero su función, pues, en la lógica de la descentralización, no es absorber todas las funciones. Sino organizar equipos de trabajo, coordinar sus tareas, y estimular la consecución de sus logros. Puede preverse que durante todo el primer año del proceso, los funcionarios que asuman en las regiones sus correspondientes responsabilidades, deben encargarse de la organización e implementación inicial de su sector, en estrecha relación con las autoridades y funcionarios correspondientes del Gobierno Central.

Por lo demás, ¿deberá ser acaso una sola persona la que distribuya todas las funciones que hoy monopoliza la administración estatal en Lima? ¿No es lógico que, simultáneamente, en cada ministerio y organismo dependiente del Poder Ejecutivo, múltiples personas reciban el encargo de ir organizando y planificando la descentralización en su sector, desde hoy mismo, es decir, incluso desde antes de que se promulgue la Ley de Descentralización? Debe entonces esperarse que el Gobierno tome las decisiones pertinentes para que en cada ministerio se vaya preparando un cronograma preciso de transferencia anual de responsabilidades a las regiones. En dicho cronograma, necesariamente, deberá estar incluido el proceso de redistribución de los empleados públicos excedentarios en Lima.

En principio, entonces, no asoman grandes dificultades. Si éstas existen, estarán más en la mente de quienes desean preservar el monopolio del poder y los privilegios consecuentes; que en la de quienes esperan y necesitan asumir nuevos retos.

Y si administrativa y técnicamente es posible avizorar cuellos de botella, éstos muy posiblemente estarán, en primer término, en el Ministerio de Economía y Finanzas. Y, sin duda, en segundo lugar, en la segmentación y transferencia de los archivos y registros especializados de los ministerios y otras entidades públicas.

Pero a esos respectos la más moderna informática y telemática resultará un recurso invalorable e insustituible, y al que necesariamente debe echarse mano en plazos perentorios.

De igual modo que las dependencias del Poder Ejecutivo a ser descentralizadas, cada una de las instituciones de los otros poderes del Estado que deban descentralizarse, deberá también preparar sus planes y cronogramas apropiados. Parece suficiente para tal efecto el período comprendido entre la dación de la Ley de Descentralización y el fin de año del 2002. De ese esfuerzo deben tomar parte, por ejemplo, instituciones como la Defensoría del Pueblo, la Contraloría General de la República, Jurado Nacional de Elecciones, ONPE, RENIEC, Ministerio Público, Poder Judicial, etc.

En el caso del Poder Legislativo, y tal como hemos adelantado, el Congreso de la República concentra hoy innumerables atribuciones de entre las que, a todas luces, y a menos que estemos dispuestos a aceptar una mediatizada fórmula de descentralización del poder en el país, muchas deben pasar a ser competencia autónoma de las regiones, en coincidente progresión con las atribuciones de que se vayan haciendo cargo las autoridades regionales.

El nuevo Poder Legislativo del país debería estar conformado por el Congreso de la República y las Asambleas Regionales.

Sobre su conformación y otros aspectos específicos, y sus atribuciones, hablaremos más adelante, en nuestra propuesta específica de descentralización.

Parece sí pertinente indicar aquí que, tanto por razones administrativas, organizativas y presupuestales, así como para dar adecuado tiempo a la precisa definición de sus competencias, las elecciones de las primeras asambleas regionales deberían darse al año siguiente de las primeras elecciones de autoridades.

Entre tanto, hasta que se concrete ese objetivo, el Congreso de la República ineludiblemente debe ir dictando las leyes teniendo en cuenta el proceso de descentralización en ciernes. Es decir, debe preverse que, en ningún caso, las nuevas leyes sigan respondiendo a la lógica del centralismo y, menos pues, tengan como objetivo afianzarlo.