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Alfonso Klauer

Sobre la burocracia estatal

También el problema de exceso de burocracia en el aparato estatal peruano es un asunto tan viejo como la República. Ya en 1822 José Faustino Sánchez Carrión advertía de la necesidad de que “jamás mantenga la República en su lista otros individuos que los necesarios al servicio de ella”.

Resulta absolutamente obvio que, para entonces, Sánchez Carrión conocía bien de las tendencias que contra esa pulcra idea dejaba como herencia la Colonia. Y, según habrá de verse, se impuso la pesada tara, no así la preclara advertencia. Hemos adelantado que no se dispone de información precisa sobre la magnitud demográfica del aparato estatal peruano.

Mas con las escasas cifras que se tiene, y un conjunto de supuestos razonables, es posible llegar a conclusiones tan reveladoras como preocupantes. No sin antes recordar que habrían 177 mil funcionarios excedentarios en Lima.

Tratemos en primer lugar de conocer cómo se habría llegado a alcanzar esa impresionante burocracia compuesta actualmente por 931 000 personas, de las que, sorprendente y extrañamente, sólo 720 000 formarían parte del aparato que directamente controla el Poder Ejecutivo –según da cuenta el economista Fritz Du Bois –.

Hoy se da un promedio de un funcionario público en actividad por cada 30 habitantes. En el Estado elitista y excluyente de 1940 las cifras debieron ser completamente distintas. Recuérdese que gran parte de la población femenina casi no asistía al colegio; casi no había escuelas rurales. El 28 % de la población era analfabeta, cifra de la que el 62 % eran mujeres; en tanto que hoy el analfabetismo “sólo” afecta al 10 % de la población, pero incluyendo casi íntegramente a mujeres.

En 1950 había un profesor estatal por cada 312 habitantes, en tanto que esa cifra ha bajado a 87 para 1998. Por lo demás, casi no había tampoco postas médicas, apenas había policía en los distritos más alejados, diversos ministerios aún no existían, etc. En razón de todo ello asumiremos entonces que para esa fecha había un funcionario público por cada 100 habitantes. ¿Corresponde quizá ese mayor crecimiento de la burocracia a la mayor cobertura que hoy da el Estado en materia de educación, salud, y otras funciones públicas? No. Basta y sobra asistir a la inmensa mayoría de dependencias públicas para apreciar que sobran funcionarios por montones. ¿Pero cuántos podrían estar en condición de supernumerarios? Asumiendo que la burocracia estatal pudo crecer inercialmente al mismo ritmo de la población, resultaría que hoy la planilla estatal no debería exceder de 277 mil personas (Hipótesis A).

Pero resulta inobjetable admitir que tenía que crecer a un ritmo mayor, dada la necesidad de mejorar sensiblemente la atención que se venía dando a la población hasta 1940. Asumamos entonces que, como máximo (Hipótesis B) debió incrementarse a un ritmo a su vez creciente hasta alcanzar a ser el doble del ritmo al que crecía la población. De ese modo, y consistentemente con cifras anteriores, el Estado peruano gastaría inútilmente tanto como 1 357 millones de dólares el año 2002. ¡Algo más del 13 % del presupuesto en gasto inútil! No es poca cosa. Ese monto, mejor utilizado, permitiría por ejemplo incrementar los haberes de los funcionarios útiles (a/) en 200 dólares mensuales. Que tampoco sería una cifra irrelevante para sus magras economías. O, en su defecto, podría permitir adelantos promedio de liquidación de 3 600 dólares a cada uno de los sobrantes. El sector más numeroso de la planilla estatal es el de educación.

El profesorado público (porque presumimos que las cifras no incluyen personal administrativo) se ha multiplicado por 12 entre 1950 y 1998, pasando de 24 333 a 747 maestros. El crecimiento ha sido extraordinario.

Sensiblemente superior a la tasa de crecimiento de la población. Sin embargo, no puede afirmarse que se esté incurriendo en sobrepoblación de profesores. Porque ese singular esfuerzo del Estado recién nos ha colocado a la par del promedio latinoamericano, en el ratio “alumnos por profesor”, por ejemplo. En primaria hemos incluso superado ligeramente a Chile (26 contra 29 alumnos por profesor) en 1997.

Mas de esta última comparación sí debe surgir un motivo de seria inquietud: la calidad de la enseñanza, que múltiples indicios sugieren que es significativamente mejor en Chile que entre nosotros. No es suficiente alcanzar adecuados ratios cuantitativos.

¿En cuánto contribuye en la deficiente de la calidad de la enseñanza, el hecho de que en el Perú haya 100 000 maestros sin título? No obstante, de lo dicho en esta parte surge nítidamente otro motivo de grave preocupación. En efecto, si entre el profesorado no hay el más mínimo indicio de sobrepoblación de trabajadores públicos (y probablemente tampoco en salud pública y policía), ello significa que ésta se viene dando en las esferas típicamente administrativas de la burocracia estatal. Y sería allí entonces donde se están dando los más clamorosos niveles de personal excedentario y, en consecuencia, de ineficiencia y gasto inútil.

No se ha llegado a las cifras mostradas de la noche a la mañana. Es el resultado de un lento proceso de macromegalia burocrática que, en ausencia de información, estamos dando arbitrariamente por iniciada en 1940. Es decir, comparten una enorme responsabilidad los gobernantes y partidos que controlaron el poder bajo la conducción de Prado, durante 12 años; Belaúnde y Fujimori, en 10 cada uno; Odría, en 8; Velasco, en 7; García y Morales Bermúdez, en 5 cada uno; Bustamante, en 3; y Pérez Godoy y compañía durante un año.

Es decir, además de la responsabilidad histórica y en proporción al tiempo que cada uno de ellos estuvo en la presidencia, tienen también una enorme responsabilidad partidos actualmente vigentes como el APRA y Acción Popular, pero también el Partido Popular Cristiano.

Y es que, siempre asumiendo que el nefasto proceso de masificación burocrática se inició en 1940, los montos acumulados de recursos estatales desperdiciados resultan elevadísimos, según puede verse a continuación. Para efectos del cálculo, por simplificación, y en ausencia de información precisa, se ha asumido crecimientos lineales constantes. Pero, a su turno, se ha asumido también que, a valores constantes, el presupuesto estatal de 1940 fue el 50 % del actual; y que para entonces el gasto inútil en excedentes de burocracia fue “sólo” el 5 % del presupuesto de entonces, en tanto que hoy es algo más del 13 %. El país pues, en virtud del deplorable manejo de la política laboral estatal, habría tenido un gasto inútil de casi 32 mil millones de dólares en el transcurso de los últimos 62 años. Tal la resultante de dejar pasar, año a año, gruesos errores políticos de populismo y demagogia irresponsable, así como manejos tan poco profesionales cuanto corruptos.

Si las cifras hasta aquí proporcionadas no resultaran del todo convincentes de cuán inútil e ineficientemente agigantado está el Estado Peruano, obsérvese entonces lo siguiente. Según información pública disponible en INTERNET, el equivalente al Estado peruano en Chile es de aproximadamente 310 mil empleados públicos. Siendo la población del Perú 1,8 veces la de Chile, proporcionalmente el Estado peruano no debería tener sino 558 mil funcionarios. Así, si anteriormente habíamos arribado a la conclusión hipotética de que en nuestro país habría hasta 377 mil funcionarios públicos excedentarios; por este nuevo camino la cifra resulta sorprendentemente parecida: 373 mil.

Por lo demás, y si también resultara útil como referencia, debe saberse que para generar ventas tres veces más grandes que la del PBI del Perú, una empresa transnacional como la General Motors emplea a 692 800 empleados. Es decir, en relación con el aparato estatal peruano, que a duras penas moviliza algo menos de diez mil millones de dólares, aquélla moviliza esta cantidad con menos de 50 mil personas, mientras que nuestro Estado demanda

931. 000.

Cada vez resultan más sólidas las sospechas de que el Estado peruano adolece de una elefantiasis costosísima y nefasta que, en algún momento, y más temprano que tarde, deberá ser enfrentada con seriedad y decisión. Mas ello, insistimos, sólo podrá hacerse en el contexto de la descentralización. Porque, al margen de ella, muy difícilmente un gobierno tendrá autoridad moral para emprender un cometido tan grande y complejo.

¿Y qué decir en relación al caso de la abultada planilla de pensionistas? ¿Son los 531 mil pensionistas de que habla Delgado Sayán ex trabajadores del Estado? No lo parece. Nos resistimos a creerlo. Porque si lo fuera, y a pesar de que su costo sería “sólo” 40–50 % del anteriormente señalado, estaríamos ante una aberración proporcionalmente todavía más grave, desde que la planilla de pensionistas habría crecido de manera aún más acusada que la de trabajadores públicos.

Muy probablemente, entonces, esa cifra involucra tanto a ex trabajadores públicos como privados, cuyas pensiones son solventadas hoy por el tesoro público en mérito a la inaudita apropiación de los fondos de jubilación que se hizo durante regímenes sucesivos a partir del gobierno militar de Velasco.

En algún momento, sin embargo, deberemos saber a cuántos ex funcionarios públicos paga hoy pensión el Estado. Y cuántos de ellos son ex maestros, ex policías, ex enfermeras, ex oficiales de las fuerzas armadas, etc.; cuál es la composición por edades, cuántos son ex trabajadores, cuántas son viudas, cuántos son huérfanos de ex trabajadores; cuántos tienen pensión fija y mínima y cuántos pensión variable y creciente, e incluso de qué montos, etc. Porque también tenemos derecho a saber cuántos son jubilados y pensionistas legítimos y cuántos, si los hay, son fantasmas.

Tiempo hace que el Estado y la Oficina de Normalización Previsional –ONP– debían haber puesto toda esa información a disposición pública. La que hoy ofrece la ONP en INTERNET simplemente da vergüenza.

En todo caso, para que se tenga conciencia de cuántos recursos públicos están actualmente involucrados en estos sensibles asuntos, debe saberse que para el presupuesto del año fiscal 2002 el Estado tiene previstos 862 millones de dólares para solventar pensiones a través de la ONP. Es una cifra harto significativa. Más aún si, para cubrir las obligaciones provisionales de los actuales funcionarios del Estado, hay presupuestados otros 557 millones de dólares.

No obstante, sin tener en cuenta cifras abrumadoras como todas las antes citadas, la Comisión de Seguridad Social del Congreso, por unanimidad, aprobó 242 un dictamen para que, tanto en el sistema privado de pensiones como en el estatal, la jubilación se alcanzara a los 60 años. Esa propuesta, según los especialistas de la Oficina de Normalización Previsional, significaba para el año 2002 un mayor egreso fiscal del orden de 410,3 millones de dólares.

Al final, y a pesar del apoyo unánime que concitó en la comisión especializada, la iniciativa no prosperó. Corresponde sin embargo traer a colación el asunto porque, tanto el proyecto de la comisión especializada, como durante el debate en el Pleno del Congreso, quedó en evidencia cuán pobremente se argumentan en el Congreso iniciativas tan costosas, y técnicamente tan complejas. Como si nada más que de una insignificancia se tratara. De allí que a quienes sepultaron la iniciativa les resultó también tan simple rebatir las “ideas” de sus oponentes.

La Célula Parlamentaria Aprista, en los insignificantes y deplorables análisis de costo / beneficio, de 6 y 10 líneas respectivamente, que para la neutralizada iniciativa presentó en los Proyectos de Ley 760 y 728, afirmaba: “una modificación como la que se propone, no genera ningún tipo de costo al erario público” . Y, en el igualmente insustancial y lacónico análisis de costo / beneficio de 7 líneas del multipartidario Proyecto de Ley 354, se consigna por igual que “no genera ningún costo al Erario Nacional”.

Diremos, a título de un brevísimo paréntesis, que por ésas y muchas otras constataciones que hemos realizado, es rotunda y lamentablemente evidente que en el Congreso de la República no se tiene la más remota idea de lo que es un análisis técnico–económico de costo / beneficio.

Resultó también inaudito constatar que quienes plantearon el Proyecto de Ley 354, argumentaron que disminuyendo el tiempo de servicios se “coadyuvará a impulsar el empleo por las vacantes que dejen los jubilados en sus centro de trabajo”. Era obvio que ello habría ocurrido. Pero cómo negar que era una solución perniciosa: se resolvía un problema creando otro; y, tanto más grave, agudizando severamente otro ya muy preocupante, el de las abultadas planillas del Estado y de los pensionistas.

Sin embargo, desde el año 2002 –según reportó El Comercio –, deberá sumarse un egreso adicional de 446,2 millones de dólares, correspondientes al ajuste de la pensión mínima a 415 soles (casi 120 dólares), propuesta que en cambio sí prosperó. Dicho ajuste, qué duda cabe, era una exigencia legítima e impostergable de los pensionistas del sector público y privado.

Pero eso de ningún modo justifica que en el Congreso se proceda con la ligereza extrema con que también se actuó en este caso.

Según consta en el diario de debates, en el Pleno no se exhibió ningún estudio técnico, ningún cálculo. A duras penas se apeló al sentimiento, cuando no al sentimentalismo e incluso a la sensiblería. Habría tenido sentido disponer esa justa medida pero al propio tiempo de iniciar el examen de la estructura real de la planilla del Estado. Y, de ser el caso –como seria y sostenidamente venimos presumiendo–, y en función de un estudio exhaustivo, cuando menos empezar a planear la reestructuración correspondiente.

Porque, con parte de lo que podría ahorrarse, cada uno de los funcionarios útiles, y cada uno de los legítimos pensionistas del Estado, por derecho, sin mendigar, y sin gestos demagógicos de nadie, podría ver mejorados sus ingresos. Y, sobre todo, quedaría un saldo para inversión social.

Pues bien, y ahora en otro orden de cosas, aunque siempre en relación con el incremento de la planilla del Estado, no puede dejar de citarse que una de las prácticas más socorridas para agigantarla ha sido el nepotismo. Mediante ésta, el funcionario público hace ingresar a la administración pública a sus parientes, y sus sobrinos en particular (que de allí es que viene la palabrita de marras: nepotes eran, en la Edad Media, los sobrinos, aunque también en más de un caso los propios hijos del Papa, a los que éste llevaba a trabajar a su lado en el Vaticano).

En el Perú de hoy, la inmensa mayoría de casos de nepotismo se dan entre la empleocracia media y subalterna. Pocos, aunque invariablemente sonados y escandalosos, son en cambio los casos de nepotismo en las más altas esferas de la administración pública. En todos los casos, sin embargo, y cuándo no, se ha aprendido de las prácticas de antaño.

Quizá el ejemplo más exagerado y elocuente nos ha sido presentado por don Manuel González Prada en torno a la familia que el hijo del inefable presidente Manuel Pardo colocó en torno a sí durante sus dos gobiernos (1904–08 y 1915–19).

Cargado de indignación y sorna, dice en efecto González Prada, uno de los hombres más honorables, y por ello menos conocido y reconocido de nuestra historia: Un José Pardo y Barreda, en la presidencia (...); un Felipe de Osma y Pardo, en la Corte Suprema; un Pedro de Osma y Pardo, en la alcaldía municipal; un José Antonio de Lavalle y Pardo, en una fiscalía, anuncia a un Felipe Pardo y Barreda en la embajada en Estados Unidos, a un Juan Pardo y Barreda, en el Congreso, y a todos los demás Pardo, de Lavalle, de Osma (...) donde quepan.

El hijo, pues, dos veces presidente, había aprendido bastante de su padre, dos veces traidor. En nepotismo, entonces, tampoco han sido ni originales ni más avezados todos cuantos estuvieron en los gobiernos desde los Pardo a nuestros días. Y en lo que tampoco ha cambiado nuestra sociedad, es en su incapacidad de impedir que ello siga sucediendo, ante nuestros ojos, aquí y ahora. Pues bien, y como ampliaremos más adelante, en términos de ciencia política, todo lo que venimos observando tiene una explicación muy solvente: el intrínsecamente irresponsable, demagógico y corrupto sistema centralista. Sin embargo, el fenómeno es muchísimo más complejo y todavía mucho más costoso.