Un modelo político para la Gerencia Pública en Venezuela

 

Alexis J. Guerra y Beatriz Ponce de Moreno

 

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SECCIÓN III
1989 - 1999 ¿LA DÉCADA GANADA?


C. Lineamientos del VIII Plan de la Nación: “El Gran Viraje”

 

EL VIII PLAN DE LA NACIÓN se presenta como un modelo estratégico de desarrollo económico y político para la recuperación del orden social, el restablecimiento de las instituciones, y la reorientación de la Nación Venezolana hacia el fortalecimiento cultural, moral y ético, creando nuevos valores sociales, que le permitieran llegar al siglo XXI con una democracia más vigorosa, una economía en expansión sostenida y un auténtico desarrollo cultural.

Las fuentes de apoyo y bases económicas que permitirían llevar a el desarrollo del programa eran :

• Sólida base petrolera y de otros recursos naturales.

• Contexto internacional con rasgos positivos que facilitaban la integración regional y mundial.

• Amplia infraestructura de apoyo a la producción distribuida en todas las regiones.

• Plantel industrial moderno con capacidad para mejorar y competir.

• Desarrollo del potencial humano del país y de cambios en los valores socioculturales.

• Consenso social básico y presiones por mejorar el sistema democrático.

El Gran Viraje tenía como reto lograr establecer una sociedad más equitativa, con mayor eficiencia económica y profundización del desarrollo cultural, integrando la acción eficiente del Estado con la participación real de la sociedad civil.


1. El Nuevo Modelo Competitivo

La globalización de las economías más avanzadas ha creado un nuevo ambiente para la competencia internacional. De acuerdo a esta nueva política económica Venezuela debía incorporarse exitosamente a las nuevas corrientes económicas mundiales.

El no abrir la economía a la competencia internacional traería un mayor estancamiento en la producción, lo que se traduciría en la condena de los venezolanos al desempleo y la pobreza.

La nueva política planteaba sobre este aspecto, la industrialización para la exportación, garantizando que los recursos de productos primarios se orientaran a la transformación de los sectores manufactureros, agrícola, turístico y de servicios, en reales competidores en el ámbito internacional.

2. El Nuevo Rol del Estado

La nueva estrategia planteaba una reforma de Estado que estimulara la expansión y consolidación de una moderna economía de mercado. Como consecuencia de esta serie de reformas políticas y administrativas que se venían adelantando, el Estado estaba en la necesidad de instrumentar eficientemente la desconcentración y descentralización económica, no sólo desde el punto de vista territorial sino también en el ámbito de la toma de decisiones administrativas del gobierno central. El nuevo rol del Estado debía concertar con todos los sectores de la sociedad las decisiones de la política pública.

En este sentido el VIII Plan definía que el Estado como ente rector de la política social, instrumentaría políticas directas y focalizadas de ataque a la pobreza y no dispensaría esfuerzos en subsidios indiscriminados. El necesario aumento en el gasto social y cultural, iba acompañado por un incremento en su eficiencia a través de una mejor coordinación de las instituciones del sector público. Para esto, creía imperativo mejorar la gerencia de los servicios públicos básicos e incorporar a la sociedad civil a la instrumentación de la política social, para hacer del Estado un ente más participativo, más fuerte y con mayor legitimidad ante la sociedad. Ese nuevo rol del Estado se contrastaba con el rol pasado:

Cuadro 2.
El Nuevo Rol del Estado

Fuente: VIII Plan de la Nación, El Gran Viraje, Presentación al Congreso, Cordiplan, 1990


3. La Nueva lnserción de Venezuela en el Mundo

El Gran Viraje definió la política exterior como la estrategia para el desarrollo y la apertura económica, dentro del contexto de la defensa de los principios de libre comercio y el fortalecimiento de la solidaridad democrática internacional.

Este Plan contemplaba el aumento de las exportaciones venezolanas con una agresiva diplomacia comercial, tanto en el ámbito bilateral como en el ámbito multilateral. Así, Venezuela lograría entrar al Acuerdo General de Aranceles y Comercio (GATT) y otras iniciativas dirigidas a establecer canales de comunicación efectivas entre éste y las instituciones internacionales de cooperación e integración. De igual manera el país debería mantener el esfuerzo para fortalecer la Organización de Países Exportadores de Petróleo (OPEP).

Sobre esta convicción el VIII Plan de la Nación, llevaría al país: En primer lugar, hacia un sistema económico basado en la producción, la productividad y la iniciativa individual.

En segundo lugar, a la eliminación de la desigualdad de oportunidades, permitiéndole a la sociedad maximizar el bienestar y favorecer la autorrealización colectiva.
El gran objetivo político-institucional del Gran Viraje era lograr una democracia moderna y eficiente, capaz de propiciar un ambiente para que las decisiones colectivas incorporaran las voces de todos los afectados, generando una nueva cultura nacional de participación y concertación.

Estos lineamientos estratégicos estaban representados en un hexágono cuyos vértices eran los objetivos a alcanzar, según la figura que se muestra a continuación:

Gráfico N° 2
El Hexágono Estratégico



Fuente: VIII Plan de la Nación, El Gran Viraje, Presentación al Congreso, Cordiplan, 1990



4. El Compromiso Social

La cercanía al siglo XXI era un momento propicio para proponer al pueblo venezolano un Gran Viraje en su estilo de desarrollo, el cual debía corregir las grandes desigualdades que subsistían y a conducir a la estructuración de una sociedad más justa y solidaria. El Gran Viraje tenía que ser el producto de un acuerdo que comprometiera a todas las fuerzas sociales con el propósito común de mejorar la distribución del ingreso y con ello la calidad de vida de toda la población.

El VIII PLAN propuso una nueva estrategia social que actuaría sobre los principales factores que condicionaban el poder adquisitivo del ingreso, asegurando un constante aumento de las oportunidades de empleo y niveles adecuados de remuneración para los trabajadores, reorientando los recursos públicos hacia la educación, la cultura, la salud, la nutrición, la seguridad social y los programas de vivienda; de forma que ellos beneficiaran preferentemente a los sectores menos favorecidos de la población. Adicionalmente se establecía, distribuir recursos importantes para mejorar la calidad y cobertura de los servicios públicos.

Con este propósito se debía estructurar una red eficiente de seguridad social que desarrollara políticas que permitieran fortalecer la capacidad gerencial de las instituciones públicas responsables de la acción social, incorporando a la sociedad civil en la solución de su problemática social.

El compromiso del VIII PLAN estaba orientado a mejorar la infraestructura social y cultural con la reordenación del Estado hacia políticas directas de compensación social dirigidas a enfrentar la pobreza en 105 grupos vulnerables y generar las condiciones favorables que permitieran a todos estos estratos de la población su incorporación definitiva al proceso de desarrollo.

El compromiso social del VIII Plan de la Nación se expresa en cuatro proyectos estratégicos complementarios que forman dimensiones distintas de un objetivo común: rescatar el potencial de progreso cultural y social de las mujeres y hombres más desposeídos del país.

Estos cuatro proyectos estratégicos se refieren al enfrentamiento de la pobreza y protección a los grupos vulnerables, generación de empleo e ingresos adecuados y fortalecimiento de la seguridad social, mejoramiento de la eficiencia y la eficacia de los servicios sociales, y el fortalecimiento institucional y promoción de la participación de la sociedad civil. Esquemáticamente se resumieron como se muestra seguidamente:

Cuadro 3
Proyectos Sociales del VIII Plan de la Nación



Fuente: VIII Plan de la Nación. El Gran Viraje. Presentación al Congreso. Cordiplan, 1990




5. El Cambio Institucional

La estrategia de desarrollo que se pondría en vigencia durante el VIII Plan iba a requerir un cambio institucional, referido al fortalecimiento de la reforma integral del Estado para hacerlo más eficiente, representativo y democrático. Es evidente - se señala - que ningún cambio en las estrategias económicas, sociales y culturales podrá darse sin una completa y profunda transformación de las instituciones públicas; para ello es indispensable nuevas estructuras y estrategias para la formulación de las políticas públicas. La transformación a lograr, entre otras acciones, pasarla por:

Reforma del sistema político:

Los treinta años de democracia en Venezuela han producido diversas situaciones de escepticismo y desconfianza por parte de los ciudadanos ante sus instituciones públicas y el Estado. La situación actual del sistema político venezolano está caracterizada por la existencia de una democracia limitada por el auge del clientelismo y el centralismo como las formas predominantes para la toma de decisiones que afectan a un colectivo.

Esta estrategia significa la institucionalización de un sistema de concertación política, económica, social y cultural que permita a los grupos organizados de la sociedad civil, discutir y negociar con el Estado la solución de sus propios problemas, la cual se puede resumir como sigue:

Cuadro 4.
Estrategia para la Reforma Política


Fuente: VIII Plan de la Nación. El Gran Viraje. Presentación al Congreso. Cordiplan, 1990.

Reforma Administrativa del Sector Público:

La deteriorada situación actual del sector público se agrava ante la falta de conexión entre la administración pública central y la administración descentralizada, las cuales no comparten sus objetivos y planes para la búsqueda de soluciones.

La estrategia de transformación del sector público en un ente eficiente y transparente requeriría, entre otras, las siguientes acciones:

Cuadro 5.
Estrategia para la Reforma del Sector Público

Fuente: VIII Plan de la Nación. El Gran Viraje. Presentación al Congreso. Cordiplan, 1990.



Descentralización de la Administración Pública:

El modelo centralista de gestión pública ha generado ineficiencia y falta de respuestas adecuadas y oportunas a los problemas de las comunidades. La centralización de la toma de decisiones y el manejo también centralizado de los ingresos provenientes de los recursos petroleros, ha ocasionado baja capacidad operativa de los entes locales (Estados y Municipios) a la vez que se generó un enorme crecimiento de los entes centrales, lo que resultó en una administración pública ineficiente que no presta atención a los problemas de las comunidades. Bajo tales circunstancias, se previó la implementación de medidas tales como:

Cuadro 6
Instrumentos para la Descentralización


Fuente: VIII Plan de la Nación. El Gran Viraje. Presentación al Congreso. Cordiplan, 1990.

6. El Crecimiento sin Inflación.

Lograr un crecimiento estable y sin inflación, era el objetivo principal del Plan. Por muchos años la economía presentaba crecimiento, pero no era estable, el mismo estaba condicionado por los ingresos obtenidos del petróleo y por la demanda agregada ocasionada por el Estado y en la cual se basaba principalmente el modelo económico de desarrollo.

Pero como todo modelo, se agotó y se tiene un escenario económico recuperable, pero con profundas reestructuraciones donde los actores: Estado y sector privado deben asumir un nuevo rol; rol que les permita un redimensionamiento hacia su nuevo papel, una nueva forma de intervención en el juego de la economía.

El país debe crecer aceleradamente porque de allí surgirá el bienestar del cual se hablaba en el primer objetivo, el del compromiso social. Es indispensable comenzar con un estímulo a la actividad productiva como sector principal de este planteamiento.

Para lograr crecer sin inflación se necesita conseguir un equilibrio interno, es decir la eliminación del déficit fiscal, promoción del ahorro interno, etc. El Estado se compromete a crear la infraestructura necesaria para el desarrollo y promoción del sector privado, quien es en definitiva el que debe regir la oferta nacional.

A continuación se describe sinópticamente cada una de las estrategias para el logro del crecimiento sin Inflación:


Una política fiscal de equilibrio:

El logro de una política fiscal de equilibrio se basa en la promoción del sector privado como motor del crecimiento; en Venezuela la misma actuará en los ingresos públicos con la creación de nuevas fuentes de ingreso para disminuir la dependencia de la renta petrolera. Además se reestructurará el gasto público acentuándose en el gasto de inversión y en el gasto corriente.

Los objetivos de la política fiscal se pueden resumir de la siguiente manera:



Cuadro 7. Objetivos de la Política Fiscal

Fuente: VIII Plan de la Nación, El Gran Viraje, Presentación al congreso, Cordiplan, 1990.



Racionalización del Sector Público:

En este objetivo la meta principal es lograr la reducción inminente de la participación del Estado como motor de a economía, es devolver al Estado su función primordial y transferir al sector privado todas aquellas empresas cuya administración no necesariamente tenga que estar en manos del Estado. De esta forma se pretende lograr una mejor distribución de los ingresos y un ahorro que puede ser invertido en gastos sociales.

En el cuadro que sigue se describen los planteamientos formulados de acuerdo al tipo de empresa:

Cuadro 8.
Clasificación de los Entes Públicos / Estrategia de Transferencia

Fuente: VIII Plan de la Nación. El Gran Viraje. Presentación al Congreso. Cordiplan, 1990.



Eficiencia en las empresas públicas

El Plan que se describe, también contemplaba que las empresas básicas del Estado fuesen administradas de una forma eficiente, que justificase la administración pública a través de mayores niveles rentables. Por años las empresas básicas del Estado han sido manejadas sin producir ningún beneficio a la economía, es decir, sin manifestaciones de gerencia eficiente.

Por lo tanto era objetivo central del Ejecutivo, comenzar una redimensión de estas empresas empezando por relaciones directas con el nivel más alto del gobierno nacional.

Las tareas más importantes a realizar en este sector, se lograrían con la aplicación de las siguientes estrategias:

• Minimización de los subsidios a las empresas por aporte del gobierno central.

• Restricción en la creación de nuevas empresas.

• Racionalización de recursos para expansión de las existentes.

• Adelantar el proceso de privatización.

• Estructurar planes de reconversión de empresas.

• Eliminación de monopolios estatales en mercados no estratégicos.


Una política monetaria y financiera moderna

Para lograr un crecimiento económico se necesita, entre otras condiciones un equilibrio en los mercados financieros y no era esta precisamente la situación de Venezuela. En 1988 se agudiza este tipo de problemas al alcanzar las tasas reales de interés un nivel extremadamente negativo, desestimulando el ahorro interno y promoviendo la fuga de capitales.

En este período la política monetaria sería orientada, según el VIII Plan de la Nación elaborado por CORDIPLAN, hacia el logro de los siguientes objetivos:

 Flexibilización de las tasas de interés, activas y pasivas, a fin de promover una eficiente movilización de los recursos, en respuesta a los cambios de las condiciones económicas.

 Mantenimiento de una tasa de interés tal, que en términos reales fuese algo similar a la ofrecida por el mercado financiero internacional y así apoyar la estabilidad del tipo de cambio.

 Revisión de la estructura de tasas de interés preferencial a fin de procurar una reducción progresiva del diferencial con las tasas del mercado.

 Racionalización del crédito del Estado a través de una reducción en la injerencia del sector público en la banca comercial y una redefinición de las funciones realizadas por los fondos de desarrollo.
Además, se planteaba una modernización del sistema financiero que permitiese diversificar los instrumentos y romper las limitaciones en el mercado del dinero, todo esto se revertiría en una mejor gerencia de los recursos financieros a través de nuevas posibilidades.

Reformar la base legal del BCV, disminuir la participación del sector público en la banca comercial y promover la participación de la banca extranjera, es parte de una política monetaria global que junto a la política fiscal, generarían un crecimiento y recuperación de la economía entre 1988 y 1993.


Estrategia de financiamiento externo

Hasta 1979 los niveles de endeudamiento externo venezolano eran menores que los activos públicos, lo cual referencia la posibilidad de pago de esa deuda, pero la situación es distinta de 1980 a 1988, donde el endeudamiento externo se hace inconscientemente a través de financiamientos de obras a largo plazo con dinero de pago a corto plazo; aunado a esto, la disminución de los precios del petróleo y la gran fuga de capitales produce una deuda cuyo monto y servicio se hacen protagonistas de las deficiencias en los ingresos.

Se plantea entonces una estrategia con dos vías para el endeudamiento: la primera, lograr financiamiento a través de organismos multilaterales como el Fondo Monetario Internacional, Banco Mundial y Banco Interamericano de Desarrollo. La segunda, reestructurar la deuda externa existente y el servicio. Esta política permitiría una reducción de los compromisos obtenidos a través de una seguridad en el pago del servicio de la deuda.

Ya en el año 1989 se había logrado un importante acuerdo con el FMI para conseguir apoyo a este paquete económico, con la posibilidad extraordinaria de financiamiento ofrecida.


Evolución del mercado laboral

En este aspecto se establece una estrategia clara para la disminución gradual del desempleo.

Con base en las posibilidades de desarrollo a alcanzar con la aplicación de este paquete de medidas económicas, se esperaba que la evolución del mercado laboral dependiese de los niveles de productividad que iba a alcanzar el sector privado.

Con la aplicación y desarrollo de los programas de inversiones se lograría un incremento en la actividad productiva para inducir a la creación de nuevos puestos de trabajo. Logrando un desarrollo estable y sostenido se conseguiría la única vía para competir exitosamente en los mercados y producir mayor bienestar en la población.

En este sentido y en resumen, la estrategia establecida en el VIII Plan de la Nación es la siguiente:

“El VIII Plan propone una nueva estrategia macroeconómica sustentada en el equilibrio fiscal y financiero, la reducción del ámbito empresarial del Estado, el establecimiento de un ambiente de precios que favorezca el ahorro y su canalización a la inversión y la reducción significativa de la deuda externa. La combinación de la redefinición del rol del Estado y la expansión del sector productivo privado será la base para generar un mayor número de nuevos empleos que beneficiarán a los trabajadores.” (VIII Plan de la Nación, El Gran Viraje, Presentación al Congreso, Cordiplan, 1990).

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