Deuda Externa y pobreza: frenos al cumplimiento de las Metas del Milenio
MSc. Teresa Machado Hernández.
teresa@uclv.edu.cu
MSc. Ariel Lemes Batista.
lemes@uclv.edu.cu
Universidad Central de las Villas. CUBA
 

 

Resumen:
El tema de la deuda externa y el tema un mas general de la pobreza por separado y en sus relaciones mutuas han prestado mucho la atención a los intelectuales que estudian América Latina. Aun cuando el tema de la deuda externa por etapas, pierde la centralidad dentro del debate teórico , el tema general de la pobreza es expresión de una realidad tan dolorosa y vasta, que es imposible de ocultar, incluso para los mas optimistas defensores del modelo neoliberal.

En el pasado evento de Globalización Financiera convocado por el grupo EUMED.NET los autores Ariel Lemes Batista y Teresa Machado Hernández presentaron un trabajo sobre los vínculos del problema de la deuda externa con el proceso más amplio de la globalización financiera, y en el marco de este evento presentan una ponencia donde establecen su posición sobre la relación deuda externa- pobreza.

El punto de partida de su trabajo, igual que el anterior es el de tratar la deuda externa, no solo como un problema financiero, sino como un problema multilateral y mucho mas amplio que muchos autores han dado en llamar como crisis de la deuda proceso aun no terminado y con vínculos estables con la generación de la pobreza actual y la incapacidad para superarla. La presente ponencia revela la relación deuda externa – pobreza y viceversa, como parte de un círculo vicioso que afecta la capacidad de desarrollo sustentable de nuestros pueblos y la posibilidad del cumplimiento de los objetivos del Milenio.

Palabras claves
Deuda externa, crisis de la deuda, pobreza, desarrollo, gobernabilidad, Objetivos del Milenio.

El problema del endeudamiento externo no es nuevo, ni privativo de la región latinoamericana. Podría decirse que es tan antiguo como las naciones mismas. Las crisis de la deuda desde el punto de vista estrictamente financiero, son entendidas como una dificultad coyuntural (voluntaria o no) de pagos de un país, lo que le impide cumplir temporalmente sus compromisos financieros. Visto desde este punto de vista América Latina ha pasado por diversas crisis de la deuda:

En dos siglos, las economías de América Latina han sido golpeadas por cuatro crisis de la deuda. La primera se declaró en 1826 y se prolongó hasta la mitad del siglo XIX. La segunda comenzó en 1876 y terminó en los primeros años del siglo XX. La tercera comenzó en 1931 y se terminó a fines de los 40. La cuarta estalla en 1982 y sigue en curso (aún cuando la forma ha evolucionado).

Las crisis de la deuda no son solo fenómenos puramente internos sino que están muy relacionados con los comportamientos de ciclo económico del capitalismo mundial. Según Eric Toussaint:

Existe un nexo entre las cuatro crisis y las ondas largas del capitalismo (…).”
Los orígenes de estas crisis y los momentos en los cuales han estallado están íntimamente ligados al ritmo de la economía mundial y principalmente a la de los países industrializados. (…)”
La cuarta crisis, la de 1982, fue provocada por el efecto combinado de la segunda recesión económica mundial (1980 – 1982) después de la guerra y la alza de las tasas de interés decidida por la Reserva Federal de los Estados Unidos en 1979.”

En esta misma línea, Carlos Marichal, en su libro Historia de la deuda externa de América Latina (1988), y en trabajos posteriores como el ensayo ¿Existen ciclos de la deuda externa en América Latina?, defiende la ideas de la existencia de ciclo interno de movimiento de las crisis de endeudamiento con sus fases bien definidas; un vínculo entre las crisis de la deuda externa en la región y los ciclos económicos del capitalismo; y de un claro desfasaje de esta relación en lo tocante con la cuarta etapa.
Al respecto señala: “Nuestro argumento central es que hasta la Segunda Guerra Mundial, la mayor parte de los procesos de endeudamiento pueden ser descritos en términos de los ciclos clásicos de las economías capitalistas descritos por la literatura sobre este campo (business cycles)… (...)
En cambio, desde la Segunda Guerra Mundial, esta correlación es mucho más débil, siendo factible inclusive el proponer que los ciclos de endeudamiento latinoamericano operan de manera inversa a las tendencias de crecimiento de buen número de las economías más industrializadas.

La crisis económica mundial de los años 70 del siglo pasado; el tránsito brusco hacia un nuevo patrón de acumulación; la entrada acelerada al proceso de globalización de la economía mundial con un dinamismo particular en las finanzas modificó el comportamiento de las crisis financieras. Estas anteriormente eran manifestaciones de desequilibrios coyunturales de pagos internacionales. La cuarta crisis de la deuda (1882) no, pues la subida de la tasa de interés del dólar norteamericano sería una medida permanente que provocaría efectos duraderos en los órdenes monetario y financiero a nivel internacional: la apreciación del dólar, y la desinversión y descapitalización de América Latina.

En un trabajo anterior reflexionamos:
Una de las consecuencias más negativas de la apreciación del dólar fue el aumento brusco y automático de la deuda nominada en dólares de América Latina. Esta consecuencia es conocida como crisis de la deuda. El problema de la deuda externa de los países africanos y latinoamericanos preferentemente ha sido presentado como un resultado de la implementación por parte de sus gobiernos de políticas económicas desacertadas. Este criterio está presente en el enfoque del BM y el FMI en sus informes de esa etapa.
Esta claro que este es un factor causal que estuvo presente en el momento en que se contrajo esa obligación financiera, no obstante es necesario tener en cuenta que no tiene nada que ver con la apreciación que sufrió la deuda en los primeros años de la década de 1980. La deuda ya existía y se pagaba en sus plazos normales. Ahora el fenómeno conocido como crisis de la deuda surgió en los inicios de esa década, (1982 Toussaint) asociado con el comportamiento de las finanzas a nivel internacional.
No es tampoco una situación única. Existe una relación entre el ciclo económico capitalista y las crisis de la deuda que han afrontado los países latinoamericanos. No obstante, el enfoque de las instituciones financieras internacionales acerca de la crisis de la deuda en las primeras etapas la enfocaba como un problema coyuntural cuyas causas eran las políticas económicas de los países deudores; la crisis se enfocaba como un problema interno y la solución propuesta se derivaba de este diagnóstico un ajuste estructural esencialmente financiero.

Los programas de ajuste incluyen la aplicación de severas medidas de disciplina fiscal, reorientación del gasto público, liberalización financiera y comercial, privatizaciones, estímulo a la inversión extranjera directa, etc. El propósito era sanear la economía nacional mediante el incremento de los ingresos gubernamentales en divisas gracias al aumento de las exportaciones, y la reducción del gasto público.

Esto haría posible el pago de la deuda, desde el punto de vista mas estrecho. Por eso para los organismos financieros y acreedores en general, ha dejado de ser una preocupación. No obstante para los deudores continúa siendo un problema: la crisis de de la deuda es un obstáculo permanente al desarrollo de América Latina y al cumplimiento efectivo de los Objetivos del Milenio.

La crisis de la deuda es un problema complejo que incluye el aumento de la misma por la sobre evaluación de la tasa de interés, la brusca interrupción del ingreso de capitales, y el pago de utilidades e intereses excesivos, que han convertido a la región latinoamericana en exportadora neta de recursos a partir del 1982.
Hasta el año 1977 la transferencia neta de recursos era positiva: a la región ingresaban capitales en el orden de los 20.000 millones de dólares anuales, que le permitían el cumplimiento de sus obligaciones. La consecuencia directa es la acumulación de la deuda de 40.000 millones de dólares en 1973; en 1975, 68.000 millones. Sin embargo, en 1980 sobrepasó los 200.000 millones. Ya en 1990 alcanzó la cifra de 440.000 millones de dólares; y después de una desaceleración a inicios de los años 90, ya en el 1996 se encontraba por encima de los 650.000 millones de dólares y en el 2004 se calcula en 762.480 millones de dólares.

Insistimos en la complejidad del problema por que la crisis de la deuda no debe ser entendida como una dificultad coyuntural de pagos que amenazaba con derrumbar el sistema financiero internacional, como fue entendida por los estudiosos del FMI y el BM. Constituye un problema estructural de un conjunto de economías subdesarrolladas que, además, de lo anterior incluye la acumulación de altos niveles de pobreza, desigualdad y la imposibilidad de retomar una coherente y permanente estrategia de desarrollo por ausencia de financiamiento. Ahora el fenómeno denominado como crisis de la deuda externa que comenzó en el año 1982 y, a nuestro juicio se extiende hasta nuestros días es la ruptura brusca de todo el proceso de reproducción y acumulación que se da en la región por incapacidad de pago y todas sus consecuencias económicas políticas y sociales: entre ellas la subordinación de toda la política económica a un objetivo esencial: garantizar el servicio de la deuda; el giro brusco hacia un nuevo patrón de acumulación y de desarrollo, no como resultado de una maduración de las condiciones internas, sino como consecuencia de una imposición de los organismos financieros internacionales; el aumento brusco y acumulación, por estas causas de graves problemas sociales como la pobreza y la exclusión.

La deuda externa es un fenómeno político porque fue desencadenado por la política económica irresponsable del gobierno de los EU; porque fue contraída, muchas veces también de forma irresponsable por los gobiernos latinoamericanos en virtud de sus prioridades de política económica y social; porque los estados están en el deber de pagarla y de diseñar políticas que permitan el crecimiento y el pago de las obligaciones contraídas.

El endeudamiento y el conjunto de consecuencias económicas y sociales a él aparejado, ha cumplido la misión de deteriorar el prestigio de los gobiernos democráticos en América Latina. Después de la generalización de las dictaduras militares en la década de los setenta, el fracaso de éstas en el ámbito económico y social, el retiro del respaldo recibido por ellas desde los Estados Unidos; el creciente reclamo de los trabajadores y de las poblaciones por recuperar sus libertades, condujeron en los años ochenta a una extensión casi universal de los regímenes democráticos. Estaba claro que las nuevas democracias emergentes requerirían apoyo político y económico para consolidarse. Ha ocurrido todo lo contrario: el endeudamiento por una parte y el cierre de los mercados por el proteccionismo de los países ricos, han generado costos sociales que han desgastado a los partidos en el gobierno, lanzado a las mayorías detrás del espejismo del caudillismo personal efímero, y empujado a los sistemas políticos hacia una peligrosa inestabilidad frente a la cual todavía se alza todavía un fuerte resentimiento antimilitar, que puede sin embargo debilitarse con el tiempo.
El efecto más negativo, más cargado de consecuencias y difícil de enfrentar para cualquier gobierno, es el que afecta a la distribución del ingreso y la pobreza. Los hechos económicos descritos sea por efecto directo de la crisis de la deuda y del drenaje de recursos, sea por efecto de las políticas de ajuste adoptadas para neutralizar los desequilibrios macroeconómicos, provocaron un cambio decisivo hacia la concentración del ingreso, el aumento de la pobreza y el agravamiento de la segmentación social, en un continente donde la profundidad de las desigualdades era ya uno de los mayores obstáculos al desarrollo equitativo y a la convivencia democrática.

Durante los años setenta, la población pobre en América Latina se había reducido porcentualmente del 47% al 40%, aumentando sin embargo en números absolutos de 130 a 144 millones. Entre 1980 y 1986, en poco más de la mitad de ese tiempo, el porcentaje volvió a dispararse por encima del 50%. El Panorama social de América Latina 2006, recientemente publicado presenta las más recientes estimaciones de la magnitud de la pobreza realizadas por la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL). Estas indican que en 2005, el 39,8% de la población de la región vivía en condiciones de pobreza (209 millones de personas) y un 15,4% de la población (81 millones de personas) vivía en la pobreza extrema o la indigencia. En el capítulo se presentan, además, proyecciones sobre la magnitud de la pobreza en el presente año, según las cuales el número de pobres y de personas en situación de extrema pobreza volvería a disminuir, a 205 y 79 millones, respectivamente. A partir de estas últimas cifras, se hace un nuevo examen del progreso de los países hacia el logro de la primera meta de los objetivos de desarrollo del Milenio

La aplicación del ajuste y el conjunto de reformas de corte neoliberal evitó por esta vía el colapso sistémico mejorando la capacidad de pago sistemático de la región. Con esto ha dejado de ser un problema a considerar por los organismos financieros internacionales entendiéndose por los mismos como un problema interno o, en el mejor de los casos, bilateral (acreedor- deudor). La solución para los mismos es posibilitar a toda costa que se pague la deuda y su propuesta consiste en la formula pagar para desarrollarse.

A pesar de su importancia la reflexión alrededor de la deuda externa se ha ido difuminando y relativizando en los últimos años. Mientras que en los ochenta la deuda externa fue el centro de los debates, dos décadas después aparece como un tema marginal dentro de la discusión tanto de políticas públicas de financiamiento al desarrollo alternativas al esquema vigente, cuanto del pensamiento crítico.

Aun cuando el tema de la deuda externa, con el predominio del enfoque financiero ha podido relativizarse. El tema de la pobreza no ha podido ser acallado. La crisis deuda externa no es causa general de la pobreza , pero si es un factor que la agravo y se alza como un obstáculo que impide su superación definitiva. A pesar de la ligera mejoría de los últimos años el 39,8% de la población de la región en condiciones de pobreza (209 millones de personas) y un 15,4% de la población (81 millones de personas) en la pobreza extrema o la indigencia es un problema imposible de ignorar.

La acumulación de la penuria y de los males sociales extremos más las pandemias en África denunciadas por organismos como la UNICEF, la OIT, la OMS, obligaron a estos organismos a repensar su visión partiendo de un reconocimiento de la relación deuda externa-desarrollo- superación de la pobreza, esencialmente para los países subdesarrollados. El más alto colofón de esta toma de conciencia es el lanzamiento de los Objetivos del Milenio en el año 2000.

Desde este punto de vista se reconoce que existe una relación servicio de la deuda/crecimiento económico que tiene un límite, más allá del cual el pago de las obligaciones hace imposible el crecimiento y el pago permanente de los compromisos. De tal manera que, sin desprenderse de su interpretación anterior, se sometan a consideración otras proposiciones fundamentalmente para los países más endeudados. De ahí y a partir de una recomendación del grupo de los 7 (G-7) en su cita del 1995, el presidente del Banco Mundial, James Wolfensohn, presentó la Iniciativa para el alivio de la deuda de los Países Pobres Muy Endeudados la HIPC: Heavily Indebted Poor Countries. Esta iniciativa propone rebajar la deuda a niveles “sostenibles”. La sostenibilidad se deduce de la relación entre el monto de la deuda y las exportaciones. Si el monto total o el servicio anual de la deuda superan un porcentaje establecido con relación a los ingresos por exportación, que constituyen para esos países la fuente fundamental de divisas; entonces la deuda rebasa los niveles sostenibles y se considera la reducción de su carga.

Esta iniciativa aplicada con resultados muy limitados debido a que solo se extiende a 41 países, y se ha aplicado concretamente en dos; no reduce sensiblemente el monto de la deuda; ha sido muy criticado su definición de deuda sostenible y además sigue siendo muy onerosas las condiciones de un ajuste estructural de tres a seis años para acceder a una modesta reducción de la deuda. En resumen, aparece una vez que los acreedores y sus representantes han garantizado por casi dos décadas que los deudores paguen lo posible a un costo social alarmante. Aun así la deuda externa sigue aumentando.
Y lo que es más importante imposiciones de tal alcance que ha modificado el patrón de acumulación y desarrollo de los mismos, al obligarlos a través de las políticas de ajuste a hacer cambios estructurales a lo interno de los países. Tanto la imposición del ajuste estructural en los 80s, como las Iniciativa para el alivio de la deuda de los Países Pobres Muy Endeudados del 1996 y su variante “HIPC reforzada” del 1999, han sido impuestas como condiciones para la concesión de los nuevos prestamos.

El reciente Informe Sachs Reflexiones sobre la asignación geográfica de la ayuda (2006) deja claro que la principal responsabilidad es de los países pobres, estima que los Objetivos de Desarrollo del Milenio se pueden cumplir si el conjunto de los países donantes del mundo aumenta su ayuda al desarrollo al 0,7 por ciento de su producto nacional bruto (PIB), aconseja la retirada de la ayuda de los países de renta media, alegando que la mayor parte de los países de renta media puede financiar su desarrollo y el cumplimiento de las Metas del Milenio con sus propios recursos, flujos no concesionales, y flujos de capital privado.

Los autores llegan a recomendar la conversión de los países de renta media en donantes para los países de renta baja aunque, no obstante, también consideran la posibilidad de cancelar la deuda a los países de renta media altamente endeudados. En lo tocante a la distribución geográfica de la deuda, los autores proponen la concentración de la ayuda a África Subsahariana por ser la zona que concentra la mayor cantidad de países pobres y altamente endeudados. Estas recomendaciones que tienen como valor la solicitud del mayor volumen de Ayuda Oficial para el Desarrollo (AOD) y la propuesta de una mayor asistencia para África deja pocas esperanzas para América Latina en el alivio de la carga de la deuda. Una parte de los países latinoamericanos son considerados por el FMI como países de renta media, por ejemplo Bolivia, y no serían beneficiados por la ayuda de ser aprobadas las recomendaciones del equipo de Sachs.

En 1980 los países del Sur debían 567 mil millones de dólares, que desde entonces se han pagado 3 billones 450 mil millones, es decir seis veces el monto de la deuda de 1980 y que, sin embargo, se deben actualmente algo más de dos billones, es decir tres veces y media más que en 1980. Entre 1980 y 2002 la deuda externa de América Latina per. Cápita se multiplicó por 1.86. Este incremento fue menor que el de la deuda total que se multiplicó por 2,78. La situación actual desde el punto de vista financiero es que, a pesar de los esfuerzos evidentes de los países deudores, la deuda externa en la mayoría de los casos ha aumentado. Los países que han podido pagarla han sido a cuenta de un costo político y social abrumador. Los países contraen nuevas obligaciones para hacer mediante el subsidio a las exportaciones frente al pago de intereses; en 15 años se ha acumulado una deuda social sin precedentes y se ha limitado la posibilidad de desarrollo. Hasta inicios del Milenio los países dedicaban del 40 al 50% de su PIB a los pagos de la deuda externa.
Las estadísticas denuncian el modesto desempeño de la región latinoamericana, que después de la década perdida se recuperó en los años 90 a tasas de crecimiento de 5,3% anual, no obstante el ritmo de expansión está por debajo de la media histórica 5,5% anual, y del nivel necesario para resolver los problemas económicos y sociales acumulados. La pobreza y la indigencia se han reducido modestamente y continúa siendo América Latina la región con la distribución del ingreso más regresiva del mundo. A finales de 2004, el saldo de la deuda externa de América Latina y el Caribe ascendió a 762.480 millones de dólares.

El Panorama Social de América Latina en el 2006 da cuenta de una recuperación en el cuatrienio 2003-2006 que puede calificarse como el de mejor desempeño económico y social de América Latina en los últimos 25 años. Aun así el total de pobres ascendía a 209 millones de personas, de las cuales 81 millones eran indigentes. Según la publicación;

Por lo tanto, se puede considerar que el último cuatrienio (2003–2006) ha sido el de mejor desempeño social de América Latina en los últimos 25 años. Por una parte, la tasa de pobreza ha descendido por primera vez bajo el nivel de 1980, año en que un 40,5% de la población fue contabilizada como pobre, mientras que la tasa de indigencia ha descendido más de tres puntos porcentuales con respecto al 18,6% observado en dicho año. Además, las nuevas cifras dan cuenta de una reducción por tercer año consecutivo del número absoluto de personas en situación de pobreza e indigencia, hecho sin precedentes en la región. Con ello, el número de pobres proyectado para 2006 sería similar al de 1997, lo que representaría una recuperación del nivel previo a la crisis asiática.
Sin embargo, esta mirada a largo plazo muestra que la región ha demorado 25 años en reducir la incidencia de la pobreza a los niveles de 1980. Por tanto, los alentadores progresos recientes en esta materia y los que se proyectan para el presente año no deben hacer olvidar que los niveles de pobreza siguen siendo muy elevados, y que la región todavía tiene por delante una tarea de gran magnitud.


Esto significa que América Latina ha avanzado en un 69% en la consecución de la meta del milenio que plantea la reducción a la mitad del % de la pobreza extrema vigente, para el año 2015. Para esto, según los cálculos de la CEPAL. Los países deberán crecer a niveles iguales o superiores al promedio del período 1991-2006. Esto significa que la región debe mantenerse en una recuperación económica relativamente estable. Esto contrasta con las propias predicciones de la Comisión que vaticina en su Balance Preliminar del 2006 que prevé una ligera desaceleración del crecimiento. También en lo tocante a la pobreza relativa el informe revela que se ha mantenido. En lo tocante con la distribución del ingreso, los datos aportados por Coeficiente Gini enseñan que la mayoría de los países de América Latina el nivel de desigualdad es alto o muy alto.

Dejar al comportamiento del ciclo económico la posibilidad de solución al problema de la pobreza, aun cuando es posible, es incierto. Aun cuando el crecimiento propicia el desarrollo, este no es lo suficientemente estable como para asignarle esa responsabilidad. Lo mismo sucede con las posibilidades de financiamiento en una etapa de transición de la financiación bancaria a los mercados libres de capitales. La posible anulación de la deuda externa, la eliminación de la carga que constituye su servicio y el drenaje de recursos financieros al exterior; y la posible conversión de estos recursos en fondo para la superación de la pobreza, podría ser una vía que cualquier caso podría, en combinación con las restantes, garantizar un crecimiento sostenido y el logro de las ambiciosas, pero definitivamente justas y dignas metas del milenio.

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