ENCUENTROS ACADÉMICOS INTERNACIONALES
organizados y realizados íntegramente a través de Internet

EL AGUA COMO BIEN PÚBLICO EN MÉXICO:  UNA PROPUESTA PARA SU DISTRIBUCIÓN

María de Lourdes Hernández Rodríguez
El Colegio de Tlaxcala A.C.
Tlaxcala, México
lourher@yahoo.com

Resumen

La importancia de reconocer que el agua es un bien público, implica la obligatoriedad del Estado de definir políticas públicas que aseguren el abasto de usuarios múltiples, con también múltiples necesidades. En el caso del Estado mexicano, el agua que ha pasado de jurisdicción nacional a elemento de seguridad nacional a logrado imponer al mercado la obligatoriedad del orden de prelación, dejando su distribución a las características propias de los actores locales a través de los Consejos de Cuenca, sin embargo esto no es suficiente, para logras una equitativa distribución del agua, la acción del hombre es fundamental, en este sentido; este trabajo es una propuesta de acciones a considerar en el momento de distribuirla.

Palabras clave

Bien común, Distribución del agua, Estado, Usuarios de Agua

 

Desarrollo sostenible y población
 y Simposio "Origen, causas y consecuencias de la Crisis del Agua y las Estrategias Nacionales para afrontarla"

realizado del 5 al 22 de junio de 2007
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El argumento

Para el Estado Mexicano, el agua es un bien de dominio público federal, vital, vulnerable y finito, con valor social económico y ambiental, cuya preservación en cantidad, calidad y sustentabilidad es tarea fundamental del Estado y la sociedad (LAN, 2004).

Llegar a esta determinación, no ha sido tarea fácil; en ella se han invertido más de cien años de ensayos legislativos, estudios técnicos y vaivenes políticos que han ido desde permitir el libre acceso de la población al agua, la apreciación Estatal del recurso como instrumento de comunicación vial ; detonador del desarrollo industrial y agropecuario hasta su actual percepción como asunto de seguridad nacional.

El agua, en primera instancia pertenece a la naturaleza y luego, dado el privilegio de la humanidad de convertir a la naturaleza en recursos naturales, el agua pertenece al hombre, de ahí que independientemente de su ubicación geográfica y disponibilidad física, el agua es un bien de propiedad común siendo el mismo hombre quien a través de sus instituciones, le atribuye al Estado el dominio público del recurso para su administración en aras del bien común.

Paralelamente a aspectos legales de definición de la propiedad del agua, se han desarrollado a lo largo de la historia y particularmente en los últimos sesenta años, una serie de fenómenos por todos conocidos tales como la escasez y contaminación del recurso atribuidos al aumento de la población, la expansión industrial y la demanda de la agricultura de riego, lo que ha obligado a el Estado a instrumentar políticas hídricas, encaminadas a una mejor distribución y aprovechamiento del agua. En este sentido, los debates en torno al agua son discusiones sobre la naturaleza, de la sociedad, su estructura productiva y el acceso de los distintos grupos sociales a las oportunidades que genera (Barkin, 2003) y donde una política del agua se convierte en el fundamento de análisis de los problemas sociales y económicos.

Ahora bien ¿Cómo debe ser esa política hidríca?, ¿Quién la debe ejecutar?, ¿Cómo cerciorarse de su puesta en marcha asegure una distribución equitativa a todos los usuarios?

En la actualidad, el efecto de la globalización ha conducido que las políticas hídricas a nivel internacional observen una clara preferencia por la desaparición del Estado en la administración del agua. Esto no es gratuito ya que al convertirse en un bien escaso, al agua es el insumo más importante para la generación de riqueza y bienestar social, lo que le hace atractivo para el Mercado.

Esto se fundamenta con dos planteamientos internacionales:

1. La declaración de Dublín, en la que destace el agua dulce como: a) un recurso finito, vulnerable e imprescindible para el mantenimiento de la vida, el desarrollo y el ambiente b) un recurso con valor económico en todos los usos competitivos que se hace de ella, por lo que se reconoce como un bien económico

2. El Programa 21, de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo en Río de Janeiro, en el que se plantea la reducción del papel del Estado, el desplazamiento de las responsabilidades de la administración central, que de ocuparse de las funciones de financiamiento, ejecución y operación ha pasado a asumir las de supervisión y los gobiernos locales; y la incorporación del sector privado y los usuarios en la gestión de los recursos hídricos (CEPAL, 1999)

Afortunadamente, la realidad ha demostrado que dejar al Mercado el manejo del agua, no es la panacea para la administración del agua en todo el mundo, particularmente en los casos donde los pueblos están acostumbrados a ser autogestivos, y donde la inoperancia del Mercado y la ineficiencia del

Estado han conducido a una reorganización de las instituciones locales, como en el de la subsidiaria Betchel en Bolivia, donde el gobierno tras haber autorizado la privatización del servicio municipal de agua potable y alcantarillado, tuvo que derogar ese acuerdo ante la presión del pueblo boliviano que dado su precario poder adquisitivo fue incapaz de pagar las cuotas de Betchel, pero no abandono su derecho al agua (Alurralde, 2003, Barkin,2003, Ostrom, 1998 y Ostrom, 2002)

Un ejemplo de ello, es el planteamiento de la visión Andina de noviembre del 2002, bajo el principio de que “el agua es de todos y es de nadie”, refrendo la percepción de que ésta es patrimonio común, por lo que no debe tratársele como una mercancía y no debe ser privatizada, sino mantenerse bajo el dominio público regulado por políticas participativas que garanticen la equidad en su acceso (Alurralde, 2003)

Considerando lo anterior, un elemento clave que debe incluir una política hídrica, que considere al agua un bien público, es la preservación del “orden de prelación”, de tal manera que el Estado asegure el suministro mínimo requerido para satisfacer las necesidades básicas de la población.

En este sentido, en México la primera versión de la Ley de Aguas Nacionales, emitida en 1994 mostraba como el Estado Mexicano había perdido la visión rectora de su papel en la administración del agua, dicha ley eliminó el orden de prelación del agua, dejando a la oferta y la demanda del mercado el preciado líquido, hoy día, las modificaciones hechas a esta Ley en 2004 ha reconsiderado ese vacío y establecido una prelación básica del agua en el territorio nacional, aunque indique en su artículo 22 que serán los Consejos de Cuenca, quienes con el tiempo habrán de establecer para un territorio determinado ese orden, dependiendo de la disponibilidad del recurso y la demanda de cada uso (CONAGUA, 2004).

Ahora bien, una política del agua, también debe ser una política integral que persiga objetivos múltiples, para usuarios múltiples: el hombre, la agricultura, la industria y el ambiente sólo por citar a algunos.

Es aquí donde esta el reto de la distribución con equidad ¿Cómo lograrlo?

Partiendo de la experiencia andina y española, un instrumento para aspirar a una distribución equitativa del agua es el enfoque de manejo de Cuenca , ya que la Cuenca es reconocida como la unidad territorial más adecuada para la gestión integral de recursos hídricos Dourojeanni et al (2002)

La importancia del enfoque de Cuenca, radica en su respeto a la naturaleza, ya que éste parte de un ordenamiento territorial “natural”, que como se ha visto no corresponde con las divisiones administrativas determinas por el hombre y el Estado, pero que considera al espacio físico geográfico y la armonía del ambiente.

De acuerdo con expertos, la gestión de cuencas es un proceso que debe cubrir tres etapas: a) La etapa previa, que implica una serie de estudios, formulación de planes y proyectos, b) La etapa intermedia, llamada “desarrollo de cuencas” o “desarrollo de recursos hídricos” o hidráulicos que consiste en una etapa de inversión para la habilitación de la cuenca con fines de aprovechamiento y manejo de sus recursos naturales con fines de desarrollo económico y social; y c) La etapa permanente, llamada de gestión, administración, ordenamiento y manejo que consiste en una etapa de operación y mantenimiento de las obras construidas y manejo y conservación de los recursos y elementos naturales (Dourojeanni y Jouravlev, 1999)

La propuesta

Con base en lo anterior, deben existir una serie de criterios que permitan la distribución del recurso, algunos de los cuales pueden ser:

a). Precisar la oferta y demanda de agua en la Cuenca y Acuífero, con base en los estudios técnicos necesarios, para determinar el balance hidrológico y proyectar oferta y demanda de agua. En este caso, también será necesario contar con estudios poblacionales que describan la historia del crecimiento poblacional y de servicios de la cuenca.

En este caso, los parámetros a utilizar se basarían en datos que reflejen: el volumen anual disponible, la volumen anual concesionado por tipo de usuario, el consumo real y bruto (de preferencia medido), datos climatológicos, número de habitantes por cuenca, de los últimos 50 años, densidad de población, servicios utilizados y disponibles (que requieran agua)


b). Caracterizar a los usuarios de agua, de manera que se permita su identificación, ubicación geográfica, tecnología utilizada, volúmenes concesionados y extraídos, frecuencia de uso del recurso, etc.. La experiencia en México y el resto de mundo señala que el parámetro más eficiente para esta caracterización es el uso que para cada actividad productiva o de servicio los usuarios destinan el agua (usos consuntivos y no consuntivos), no en es fortuito que actualmente la LAN (2004) los identifiquen como: Uso agrícola, pecuario, doméstico, público-urbano, industrial, y ambiental, entre otro.


c). Para los casos específicos de los usos para agricultura, industria y dómestico-público urbano.

1) Agricultura: Ubicación geográfica y distribución de la zona de riego, origen del agua utilizada; profundidad del pozo (en su caso) tecnología utilizada, horas de riego, horas de bombeo (en su caso), costo de energía eléctrica (en su caso), superficie proyectada, regable y regada; cultivos establecidos; láminas de riego; problemas de salinización o contaminación; tenencia de la tierra; número de regantes y datos, costos por servicios de operación y mantenimiento del sistema y datos socioeconómico de los regantes y los productos obtenidos.

2) Industria: Origen del agua utilizada, ubicación geográfica de la industria, giro y rama industrial, garantía de suministro en los últimos 10 años, costo del servicio, profundidad del pozo (en su caso) tecnología utilizada, horas de bombeo (en su caso), costo de energía eléctrica (en su caso); tarifas a pagar a la CNA o al municipio.

3) Doméstico y Público-Urbano: Origen del agua utilizada, ubicación geográfica de la fuente de abastecimiento; croquis del sistema de distribución; costos de distribución (en el caso de organismos operadores), costo del servicio (usuarios directos como el doméstico, comercios, entre otros), población abastecida (urbana o rural), calidad del agua, características socioeconómicas de la población, etc.


A partir de esos criterios, se podrían elaborar programas a corto y mediano plazo que incluyeran la conformación de organismos de gestión, que en el que interactuaran los usuarios de determinada cuenca o microcuenca con vecinos de regiones administrativas, por ejemplo agricultores o municipios de la Cuenca del Atoyac-Zahupan en Tlaxcala, México que limitan con similares de las Cuencas Pachuca, Tecolutla o Libres-Oriental en la misma entidad federativa, y que si bien no comparte la misma Cuenca o acuífero , tienen en común límites municipales y estatales, por lo que comparten un mismo territorio. Este intercambio de ideas y problemas, también sería un elemento de segundo nivel que fortalecería la aplicación de una política integral del agua.


Referencias bibliográficas

Alurralde, J.C. (2003) Comentarios al foro electrónico “La naturaleza jurídica de los derechos de aprovechamiento y acceso al agua dulce .


Barkin, D. (2003). “La gestión popular del agua: respuestas locales frente a la globalización centralizadora” En... La directiva marco del agua: realidades y futuros. III Congreso ibérico sobre gestión y planificación del agua. Fundación nueva cultura del agua-Instituto Fernando Católico- Universidad de Zaragoza-Junta de Andalucía. España.

Comisión Económica para América Latina (1998). Ordenamiento político- institucional para la gestión del agua. CEPAL- División del medio ambiente y desarrollo. Chile.

Comisión Económica para América Latina (1999).Tendencias actuales de la gestión del agua en América Latina y el Caribe. CEPAL-ONU.Chile

Comisión Nacional del Agua (2004). Ley de Aguas Nacionales 2004. Decreto de modificaciones del 29 de abril. Diario Oficial de la Federación, México, D.F.
Dourojeani A. y A. Jouravlev (1999) Gestión de cuencas y ríos vinculados con centros urbanos. CEPAL-ONU Chile

Hernández, R. M.L (2002) “Aspectos legales del agua en México y su impacto en el agua subterránea”. En... Regiones y desarrollo sustentable No. 2. Año II, enero-junio. El Colegio de Tlaxcala, A.C. México.

Jouravlev, A. (2003) Los municipios y la gestión de los recursos hídricos. Serie recursos naturales No. 66. CEPAL-ONU. Chile.

Miller, T.G.(1994) Ecología y medio ambiente. Grupo editorial iberoamericana.
Ostrom, E. (1998). “Self-governance and forest resources” en: Local Institutions for Forest Management: How can research make a difference” Indiana University, EUA
Ostrom, E. (2002). El gobierno de los comunes: La evaluación de las instituciones de acción colectiva. CRIM-UNAM, Fondo de Cultura Económica, México, D.F.
Sepúlveda, S. (2002) Desarrollo sostenible microregional: Métodos para planificación local. IICA. Costa Rica.

Sumpsi, V. J.M., Garrido, C.A., Blanco, F.M., Varela, O.C. y E. Iglesias M. (1998). Economía y política de la gestión del agua en la agricultura. Ministerio de agricultura, pesaca y alientación- Ediciones MundiPrensa

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