TÉCNICAS PARA EL DESARROLLO SOSTENIBLE DE LAS ÁREAS RURALES EN PELIGRO DE DESPOBLAMIENTO O EN CONVERSIÓN URBANA: CARACTERÍSTICAS Y OBJETIVOS.

M. Pilar Flores Asenjo: PFlores@pdi.ucam.edu
M. Concepción Parra Meroño: MCParra@pdi.ucam.edu
RESUMEN:

El objetivo actual de las políticas de desarrollo rural consiste en compatibilizar una agricultura competitiva en el mercado internacional y respetuosa, a su vez, con el medioambiente y con el mantenimiento de las áreas rurales. La reorientación de los mecanismos de apoyo a la agricultura de la PAC debe tener en cuenta este objetivo, así como los resultados de las negociaciones comerciales en la OMC y la necesidad de cohesión económica de los nuevos países. Las distintas revisiones de las políticas medioambientales europeas reflejan la necesidad de acelerar el ritmo de aplicación de la legislación ambiental, crear indicadores efectivos de las presiones sobre el medioambiente, buscar la coherencia política y analizar las causas de la dificultad de aplicación de las mismas, para cumplir los compromisos.

PALABRAS CLAVE: Participación en programas agroambientales, políticas medioambientales europeas, áreas rurales.

La pérdida de importancia relativa de la agricultura en el contexto de las economías nacionales y, por tanto, en las decisiones políticas, la dificultad para organizar y defender adecuadamente los intereses de los agricultores contribuyen a reducir el atractivo de las áreas rurales más agrarias causando su envejecimiento y despoblamiento. El resurgimiento del concepto de desarrollo sostenible y el creciente movimiento ambientalista, a través de la idea de la multifuncionalidad de la agricultura, pueden contribuir a cambiar esta tendencia.

El objetivo actual de las políticas de desarrollo rural consiste en compatibilizar una agricultura competitiva en el mercado internacional y respetuosa, a su vez, con el medioambiente y con el mantenimiento de las áreas rurales (cada vez más despobladas y marginadas). La reorientación de los mecanismos de apoyo a la agricultura de la PAC (política Agraria Común) debe tener en cuenta este objetivo, así como los resultados de las negociaciones comerciales en la OMC (Organización Mundial de Comercio) y la necesidad de cohesión económica de los nuevos países. La gestión de los impactos ambientales de la agricultura y su sostenibilidad adquieren especial relevancia debido a la globalización de los mercados y de los problemas ambientales, la concienciación de los consumidores y aumento de las posibilidades de mercado de los productos ecológicos, y el incremento de la demanda de actividades de ocio relacionadas con el medioambiente y el paisaje agrario.

El futuro de la PAC, por tanto, se encuentra condicionado por las nuevas prioridades de las políticas económicas comunes (la agricultura se integra en la rúbrica de Desarrollo Sostenible y Protección de los recursos naturales, al lado de la política de medio ambiente y la pesquera), la progresiva extensión del espacio comunitario (posiblemente 29 estados en el 2010) , la presión del creciente proceso de globalización (recogido en acuerdos unilaterales, bilaterales y multilaterales), la apertura de los mercados agrarios y las exigencias de la sociedad europea sobre seguridad alimentaria y medioambiente.

Bryden (2002) y Savills (2001) identifican como fuerzas de cambio: la extensión del espacio de la UE, los acuerdos de comercio OMC, la creciente multifuncionalidad de las actividades agrarias, el incremento de la demanda ambiental y de ocio, la idea de sostenibilidad y desarrollo sostenible, las exigencias de seguridad alimentaria, la necesidad de cohesión económico-social de las regiones y la liberalización de los mercados. Además, Savills (2001) establece como factores específicamente relacionados con la agricultura y el cambio en el uso del suelo: las mejoras tecnológicas (que reemplazan la fuerza de trabajo humana por maquinaria acentuando los beneficios de la habilidad de gestión en la producción), los cambios en los sistemas normativos y reglamentaciones y de los mercados (alimentario y de inputs), el nivel de renta relativo del sector, la edad de los agricultores y el sistema de herencia de las explotaciones, el coste de inversión en nuevas tecnologías y la aparición de eventos inesperados (como determinadas enfermedades: gripe aviar, vacas locas, etc.)

Las políticas medioambientales y agrícolas deben de implementarse de forma adecuada para lograr los objetivos que persiguen . La dificultad en el diseño de estrategias es mayor en el sector agrario debido a que, por ejemplo, las emisiones contaminantes son de origen no localizado o difusas (non-point source pollution) y, por tanto, su control y evaluación es difícil y costosa. Otros problemas en el diseño de políticas de control de daños ambientales en el sector son:

• La dificultad para evaluar los beneficios de las reducciones en los daños ambientales en comparación con los costes sociales que suponen las estrategias, ha llevado a establecer niveles máximos de emisión/contaminación aceptables, y buscar mecanismos para alcanzarlos al menor coste.
• La utilización de nuevas tecnologías podría incrementar, bajo determinadas condiciones, el rendimiento de las explotaciones a la vez que reducir la utilización de determinados inputs y contaminación. Pero su implantación requiere un esfuerzo del productor en inversión en capital/trabajo que debería ser compensado.
• Como los productores buscan el incremento y la estabilidad de sus rentas, los (des)incentivos representan un importante instrumento para modificar su comportamiento. La implementación de instrumentos como imposiciones y gravámenes o permisos negociables de emisión, requieren un control adecuado y costoso, debido a que la contaminación predominante en la agricultura no es de origen localizable. La solución a este problema estaría en la combinación de alguna de las siguientes estrategias: asignación colectiva de la responsabilidad de conseguir un determinado nivel objetivo medioambiental, utilización de incentivos financieros basados en el control de determinadas actividades en áreas localizadas, restringir el uso y aplicación de determinados inputs a profesionales, crear y zonificar ciertas áreas sensibles de conservación (como periferias urbanas o bosques de ribera), control de índices y niveles de calidad medioambiental e incremento de la educación/investigación ambiental.
• El diseño de las políticas debería tener en cuenta los cambios en las regulaciones y reglamentaciones, que se producen como consecuencia de la adquisición de nuevos conocimientos, y el coste del establecimiento de dichos cambios (entre los que se encuentra la pérdida de los beneficios que los consumidores y agricultores obtienen de una regulación normativa estable).

Esta visión es compartida por la mayoría de los países desarrollados. Bajo el Conservation Title (C.T.) de la Farm Bill 2002 (Programas de Conservación del Presupuesto de Política Agraria 2002), los Estados Unidos han establecido sus programas medioambientales referidos a la política agrícola. La mayor parte de los presupuestos de los programas de conservación del medio ambiente son empleados para reducir el número de hectáreas dedicadas a la explotación agraria (CRP y WRP) , como medida para reducir las externalidades negativas que éstas provocan. Esta visión difiere de la política llevada por la UE, que pone mayor énfasis en las externalidades positivas de la agricultura (paisaje, cultura, ocio, etc.) e incentiva la extensificación de las explotaciones y la agricultura ecológica.

El objetivo principal de los programas del C.T. es reducir la contaminación agraria utilizando como criterio de pago el grado de reducción obtenido medido a través de índices o ratios (EQIP y WHIP) y las reglas de eco-condicionalidad. En la política agraria europea, en cambio, las externalidades negativas se combaten a través de incentivos para “mejorar” la utilización de determinados inputs (agua, fertilizantes y herbicidas), pero también se tienen en consideración las externalidades positivas al apoyar la “multifuncionalidad” agraria y evitar el abandono de las tierras cultivadas (y las tierras marginales). Estas diferencias entre políticas pueden deberse tanto a factores geográficos (y demográficos) como al marco político del proceso de decisión : participantes en la negociación (grupos de decisión y su poder), factores de presión externos, importancia percibida del tema a tratar, objetivos, etc. (Baylis et al., 2003), y pueden ser una pista para deducir la futura evolución de los programas.

Así, por ejemplo, cada vez parece más importante la necesidad de preservar las áreas rurales próximas a las urbanas (control de desarrollo suburbano) para proteger los hábitats salvajes y proporcionar recargas a los acuíferos (Duke y Aull-Hyde, 2002; Kline y Wicholns, 1998). Además, se plantea la efectividad de las compras de derechos de propiedad y explotación, las transferencias e incentivos fiscales para lograr la reducción del ritmo de conversión de explotaciones agrarias en urbanas (Gadner, 1994; Lynch y Carpenter, 2003; Blewett y Lane, 1988; Parks y Quimio, 1996; Heimlich y Anderson, 2001) y se considera que son insuficientes (Adaleja y Schilling, 1999), por lo que han de buscarse nuevas técnicas (Parks y Schorr, 1997; Díaz y Green, 2001) o utilizar combinaciones adecuadas de las mismas (Beesley, 1999; Feitshans, 2003; Brabec y Smith, 2002). Además, los esfuerzos realizados para obtener esta conservación de los espacios agrarios pueden generar efectos positivos para los habitantes vecinos a las explotaciones e incrementar la demanda de edificaciones cerca de éstas, lo que crea una gran dificultad al objetivo de preservación (Roe, Irwin y Morrow-Jones, 2004), con lo que se hace más necesaria la innovación de los instrumentos a utilizar.

Las distintas revisiones de las políticas medioambientales europeas reflejan la necesidad de acelerar el ritmo de aplicación de la legislación ambiental, crear indicadores efectivos de las presiones sobre el medioambiente, buscar la coherencia política y analizar las causas de la dificultad de aplicación de las mismas , para cumplir los compromisos. Las amenazas al desarrollo sostenible: el cambio climático, los productos químicos y las amenazas a la seguridad alimentaria, la pobreza y exclusión social, el envejecimiento de la población, la pérdida de biodiversidad, el volumen excesivo de residuos, erosión y declive de la fertilidad de los suelos, degradación de las áreas urbanas y desequilibrios regionales, etc. requieren un compromiso real para cambiar los modelos no sostenibles de producción y consumo apoyado por estrategias de integración como las propuestas en la Cumbre de Cardiff.

Algo que parece innegable es la afirmación de que los impactos ambientales (positivos y negativos) han aumentado como consecuencia de las actividades agrarias [Bromley (1996), Claassen et al. (2001) y Colyer (2004)] . A esto hay que añadir los efectos que determinadas políticas pueden tener sobre el medioambiente (tal y como han señalado numerosos autores); sin embargo, la información empírica disponible sobre los efectos de las medidas agrarias de la PAC son limitados, particularmente si se pretende aislar este efecto de otros factores condicionantes . En muchas ocasiones, cuando parece que una política puede contribuir al impacto medioambiental en un sentido o forma determinado, esta relación (política-impacto) no es consistente porque los diferentes sistemas agrarios responden de formas diferentes ante los instrumentos de la política común. A esto hay que añadir la dificultad de las mediciones en tan corto espacio de tiempo, pues son pocos los trabajos de evaluación y control que se han podido llevar a cabo (Baldock, Dwyer y Sumpsi, 2002).

La mayor parte de las externalidades negativas agrícolas pueden ser reducidas o eliminadas si se reforman las políticas y programas que crean los (des) incentivos financieros a los comportamientos (no) deseables de los agricultores (Zilberman et al., 1999). El deseo de los consumidores de pagar o demandar productos agrícolas es uno de los mayores determinantes de la cantidad final producida; cuando aumentan las rentas de los consumidores, el incremento de la demanda aumenta menos que proporcionalmente, sin embargo, ocurre lo contrario con los productos medioambientales. Otro determinante es la capacidad de la oferta; los agricultores incrementan la producción en respuesta a las subidas de precio de los productos agrícolas y la disminuyen cuando se incrementan los precios de los inputs (costes laborales, fertilizantes, etc.). Estos precios están determinados por los mercados interregionales e internacionales, pero los programas y políticas agrícolas y ambientales influyen sobre ellos, modificando la cantidad producida y la forma de producción final.

Pero, a su vez, diferentes estudios han encontrado significativo el deseo de pagar por preservar o conservar el territorio (Beasley, Workman y Williams, 1986; Browker y Didychuk, 1994; Bergstrom, Dillman y Stoll, 1985; Duke e Ilvento, 2004; Johnston et al., 2001 y 2003), sobre todo, en aquellos que viven cerca de las explotaciones agrarias y más se benefician de sus externalidades positivas (Furuseth, 1987).

Todo esto nos indica la necesidad de revisar cuáles son los instrumentos de programación política más efectivos y, por tanto, cuáles son los factores de éxito de los mismos. La literatura confirma que las características de negocio y gestión, la estructura de explotación, las características del productor, su actitud y los factores situacionales son los responsables de la decisión de (no) adopción de las medidas agroambientales voluntarias. Wilson y Hart (2000) llegaron a la conclusión de que los imperativos financieros y la adecuación del programa son los factores más importantes de decisión , y Battershill y Gilg (1997) encontraron que las actitudes influyen en mayor medida que los factores estructurales . Además, la mayoría de los trabajos orientados hacia el comportamiento del productor (Potter y Lobley, 1992; Morris y Potter, 1995; Battershill y Gilg, 1997; Lobley y Potter, 1998; Wilson 1996 y 1997; Wilson y Hart, 2000 y 2001) indican que la participación previa (experiencia) en políticas o medidas similares incrementa la posibilidad de participación futura, así, por ejemplo, Paudel et al. (2006) llegan a la conclusión de que es hasta 6 veces más probable la participación de un productor con experiencia en programas anteriores.

Los diferentes determinantes de la decisión de participar en programas agroambientales voluntarios han sido clasificados de distintas formas: Wilson (1996) distingue entre los factores externos (nivel de subvención, contexto social, grado de adecuación con la gestión productiva, etc.) e internos (características del agricultor, nivel de formación, estructura de la explotación, etc.); de forma semejante, Vaslembrouck et al. (2002) los clasifican como características del objeto de decisión (producto y mercado, por ejemplo) y características del decisor (edad, educación, experiencia, etc.); y, en una clasificación más exhaustiva, Wynn et al. (2001) analizan factores físicos de la explotación, características del productor, características de negocio y factores situacionales.

Los factores determinantes en la participación son, por tanto:

• Las características o factores que afectan directamente al productor, como la educación y el conocimiento tanto ambiental como del propio programa (por la información recibida o por la experiencia anterior), la edad (negativamente) y la implicación por el tipo de tenencia en la producción.
• Las características de la explotación y factores económicos de la producción, como el tamaño y tipo de explotación, la cercanía a zonas naturales o centros urbanos y la relación del programa con la explotación por la proporción de área dedicada al objetivo ambiental o el coste de transacción y gestión de implantación (negativamente).

Los autores que se centran en las actitudes del productor hacia la protección medioambiental proponen clasificaciones de los agricultores en función de las razones de participación y no participación. Morris y Potter (1995) clasificaron a los participantes como activos y pasivos, y a los no participantes como condicionales y resistentes. La distinción entre las categorías de participantes se corresponde con los que Lobley y Potter (1998) llamaron “implicados” (stewards) y “acatadores” (compliers); Los “implicados” se identifican con los objetivos de conservación del programa que adoptan (Lobley y Potter, 1998, 426), mientras que los “acatadores” enfatizan los aspectos financieros (tal y como confirmaron Wilson y Hart, 2001). Los no adoptantes condicionales plantean como principales motivos de no adopción el reducido nivel de pagos y el aumento de las tareas de gestión que suponen las medidas, mientras que los resistentes no establecen unos motivos claros de no adopción.

Viladomiu et al. (1996) distinguen 4 tipos de agricultores según sus diferentes actitudes hacia el uso del agua en las explotaciones: los “regantes por excelencia” consideran que no han de tener ninguna limitación en su uso y el deber de la administración es facilitar todo el agua que necesiten; “los reformistas sociales” consideran que el agua sólo debe facilitarse a las pequeñas y medianas explotaciones; “los posibilistas” aceptan la posible restricción en el uso del agua siempre que se compense al agricultor por sus posibles pérdidas; por último, “los estrictos” consideran que las confederaciones hidrográficas deben actuar de forma rápida y contundente contra los pozos ilegales y el abuso en el consumo de agua de algunas explotaciones.

Morris et al. (2000) y Edwards-Jones (2006) utilizan la teoría de difusión y adopción de la innovación para explicar la evolución de la actitud del productor hacia su participación en los programas agroambientales voluntarios, y destacan la importancia de los agentes de cambio y los canales de comunicación en el proceso de decisión. También, Tutkun et al. (2006) hacen uso de la Teoría del Comportamiento Planificado y la Teoría de la Difusión para explicar los motivos de la participación en los programas de pagos directos para la transformación de explotaciones a agricultura orgánica en Suiza, y llegan a la conclusión de que existe evidencia empírica para confirmar que la comunicación a través de canales personales tiene un gran impacto en el resultado o decisión. Las fuentes más importantes de información son amistades, vecinos o colegas y tienen un peso relevante en la adopción final de la decisión al influir directamente sobre los elementos que determinan la intención: las expectativas sobre lo que se va a obtener y el coste que conlleva (beneficio neto), las consecuencias de la decisión sobre los demás (resultados esperados sobre el medioambiente y la propia explotación) y la capacidad para llevar a cabo la decisión tomada (requisitos de gestión, formativos, etc.).

Arovuori y Kola (2006) al aplicar un Modelo de Utilidad Aleatorio (MUA), en concreto un modelo logit multinomial, para determinar las medidas de apoyo a la multifuncionalidad agraria mejor aceptadas por los productores finlandeses, utilizando datos sobre la frecuencia de elección de una determinada opción, (por parte de cada participante) sobre un conjunto propuesto, concluyen que:
• Los agricultores prefieren medidas desacopladas a la producción, como contratos de compensación por la implementación de medidas de conservación o de inversión en tecnologías más ecológicas.
• Los productores prefieren medidas ajustadas al ámbito local o regional.
• La variable que describe la actitud hacia el medio ambiente explica casi perfectamente la elección del agricultor y está altamente correlacionada con la variable que describe la implementación de medidas especiales.
• La elección del productor se ve afectada positivamente por el nivel de apoyo o subvención a recibir, prefiriendo obtener más subvención aún a cambio de introducir medidas más restrictivas de práctica agrícola.

Esto corrobora como factores determinantes de la participación el nivel de información/concienciación ambiental y los costes de implementación subvencionados , principalmente; y apoya el especial énfasis dado por la OCDE (2003c, 79) a las iniciativas de educación y formación en la obtención de externalidades positivas de la agricultura. De aquí deriva la importancia que recientemente se está dando al desarrollo de políticas “bottom-up” , que favorecen la transmisión de conocimientos e información entre los distintos grupos de trabajo y el establecimiento de redes de consenso nacional e internacional (Häring et al., 2006), como las creadas por el programa LEADER.

Otro elemento importante a tener en cuenta en el diseño de los programas voluntarios de conservación es la duración del contrato medioambiental con el productor. Son pocos los estudios realizados a este respecto, sin embargo, Chen y Ando (2006) han determinado que la duración óptima es mayor cuanto más tiempo sea necesario para alcanzar los objetivos ambientales o mayores sean los beneficios ambientales obtenidos por el programa, y más corta cuanto mayor sea la productividad agraria de los cultivos (ya que son necesarios incentivos más altos para hacer atractiva la participación) o más fácil sea conseguir los objetivos ambientales del programa. Además, aquellas políticas que no tienen en cuenta las variaciones ambientales que producirá su aplicación sobre las explotaciones con el tiempo tienen menos probabilidades de participación (Morris, Mills y Crawford 2000, 249), por tanto, es importante orientar los programas de conservación como un proceso dinámico de interacciones en el que la compensación financiera y los incentivos son un factor necesario pero no suficiente del mismo (Siebert et al., 2006).

Por último, quedaría estudiar cuál es el nivel óptimo de desagregación de dichas políticas. Las ventajas y desventajas de la descentralización han sido largamente debatidas en la literatura. Se argumenta que si existe heterogeneidad en las jurisdicciones, la centralización es subóptima (Oates y Schawab, 1996), debido a que las fuertes diferencias en las preferencias pueden llevar a importantes pérdidas de eficiencia en las pequeñas jurisdicciones (Burtraw y Porter, 1991; Dinan et al., 1999). Pero, por el contrario, otros autores argumentan que la descentralización puede llevar a una severa reducción de la calidad ambiental como consecuencia de la “competencia interjurisdiccional destructiva” (Cumberland, 1979 y 1981) que lleva a un excesivo relajamiento de los estándares ambientales o “race to the bottom”.

Desde el punto de vista empírico, algunos estudios que han analizado las consecuencias de la descentralización en el contexto ambiental (Dinan et al., 1999; Millimet, 2003; Fomby y Lin, 2003) apoyan su uso debido a que la centralización causa pérdidas de bienestar elevadas en algunas jurisdicciones y no se observa, en cambio, una relajación en los estándares ambientales con la descentralización (Millimet y List, 2003). Por otra parte, García-Valiñas (2005) al realizar un estudio empírico sobre el cambio de bienestar debido a la centralización o descentralización llega a la conclusión de que, si los costes administrativos de la centralización no son importantes y no existe demasiada heterogeneidad en las preferencias, la centralización es la mejor alternativa en términos de bienestar . También Jänickeklaus (2006) demuestra que, en términos de difusión de tecnología “ecológica”, es a nivel nacional (y no regional) donde se producen los mejores logros.

Fredriksson y Millimet (2002) argumentan que los estados/regiones tienen en cuenta la regulación o normativa de sus vecinos a la hora de determinar sus propios esfuerzos en materia de protección ambiental. Existe una interdependencia en la regulación ambiental de los estados/regiones (Konisky, 2005) que puede traducirse en una competición por la atracción de capital a través de la regulación de las políticas, con el consecuente peligro de reducción de estándares de protección (“race to the bottom”).

La clave está, por tanto, en las hipótesis empleadas en cada caso. Si no es posible utilizar todos los instrumentos fiscales por parte de los gobiernos locales y las preferencias no son demasiado heterogéneas, la descentralización puede provocar una relajación excesiva de los estándares ambientales y provocar una pérdida de bienestar. Si, en cambio, no existe limitación en la utilización de instrumentos por las distintas jurisdicciones y las preferencias son heterogéneas, no se observa relajación de los estándares y sí pérdidas de bienestar en algunas jurisdicciones si se centralizan las medidas.

Parece que la mayor dificultad a la hora de fomentar el desarrollo sostenible agrícola y favorecer, al mismo tiempo, la conservación de las áreas agrícolas en peligro por despoblamiento o cercanas a las áreas urbanas, es buscar las medidas adecuadas que tengan en cuenta tanto los factores internacionales de comercio, como los determinantes de participación en los programas ambientales, la duración de las medidas y el grado de (des)centralización de las mismas. Es decir, es necesaria o bien una innovación en las técnicas a aplicar o buscar la combinación más adecuada de instrumentos y medidas políticas agroambientales y de estructura económica.







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