Agricultura y desarrollo económico

S. K. Rao

"The Economic Organization of a P.O.W. Camp”, Economica, November 1945, Vol. 12. pp.180-201.

Economía Critica. Desarrollo Económico, John Eatwell, Murray Milgate y Peter Newman. The New Palgrave. Agricultura y Desarrollo Económico. S. K. Rao. pp. 17-30.

La mayor parte de la población en los países en desarrollo basa su sustento en la agricultura. El crecimiento agrícola y las condiciones que enmarcan la distribución de sus productos están, por lo tanto, directamente relacionadas con la población. La agricultura es también importante porque si no se desarrolla a un ritmo adecuado, puede convertirse en un obstáculo crítico para el desarrollo industrial y el de otros sectores. Abastece a la población de un bien salario esencial, los alimentos; también abastece de materias primas a la industria y, desde otro punto de vista, puede proporcionar el motivo de expansión industrial al representar un mercado para los bienes industriales.

En los países industriales, la agricultura absorbe escasamente alrededor del siete por ciento de la fuerza de trabajo total, mientras que en los países en desarrollo se dedica a este sector entre el cincuenta y el ochenta por ciento de toda la fuerza de trabajo. Sin embargo, el porcentaje de producto originado en la agricultura es mucho menor -reflejando así el menor producto por persona empleada en la agricultura, comparada con otros sectores-. Estas diferencias en la productividad son mucho mayores en los países en desarrollo que en los industriales.

La baja productividad por trabajador implica que existe una elevada proporción de producto que es absorbido dentro de la propia agricultura, es decir, de autoconsumo, dejando así poco excedente para utilizarlo fuera de la agricultura. En un país pobre en desarrollo, una familia de agricultores produce alimento suficiente para ella y para dos personas más; en contraste, en un país industrial como Gran Bretaña, la proporción de fuerza de trabajo necesaria para alimentar el total de su población es menor de un cinco por ciento.

La importancia de la mejora de productividad en la agricultura puede también considerarse desde otro punto de vista. Cuanto más grande sea la proporción de producto agrícola no absorbido dentro de la propia agricultura, mayor será el mercado para los bienes no agrícolas. El crecimiento agrícola, acompañado de un crecimiento en las exportaciones y en la investigación pública, podría constituir una fuente exógena importante de demanda para la industria.

El razonamiento anterior puede ilustrarse con la ayuda de la figura 1. En ésta, ON representa el nivel de empleo en la agricultura; OQ y OC, representan respectivamente los niveles de producto total y consumo total en el sector agrícola. A un nivel de empleo ON1, el producto total es N1Q1, el consumo es N1C1, generando un excedente C1Q1 para su uso fuera de la agricultura. El excedente C1Q1 mantiene un nivel de empleo en los sectores no agrícolas (industriales) que da lugar a un nivel de producto N1M1. La curva OQ es cóncava, y refleja rendimientos decrecientes en la agricultura. Esto es debido a que la tierra y otros recursos naturales son finitos, y producen rendimientos decrecientes al ampliarse la escala de otros inputs. No obstante, el progreso tecnológico podría desplazar la curva hacia afuera, de modo que para un determinado nivel de empleo, el producto fuera mayor. Esto también generaría un mayor excedente, permitiendo que el sector no agrícola mantuviera un mayor nivel de empleo.

La inversión para aumentar la productividad en la agricultura, sin embargo, depende no sólo del nivel de conocimientos, sino también de las condiciones que rigen la adopción de tecnología: depende, entre otras cosas, del sistema de tenencia de la tierra que determina la manera de dividir el producto agrícola entre propietarios y trabajadores de la tierra, de la relación de intercambio entre agricultura e industria, que determina el precio relativo de los inputs industriales en relación a los productos agrícolas y del nivel de demanda de productos agrícolas. A continuación discutiremos estos puntos.

Reforma agraria

Se han intentado reformas agrarias en varios países no sólo con el objetivo de mejorar la distribución de la renta, sino también como un medio de mejorar los incentivos para el agricultor. A lo largo de la historia, en muchos países la tierra quedó concentrada en grandes propiedades. En algunos casos, una parte de la propiedad era cultivada directamente por el propietario, y el resto se arrendaba a cambio de trabajo o simplemente por un renta, fija o en función de la producción. En algunos países se desarrollaron grandes plantaciones, que a menudo pertenecían y eran dirigidas por colonos extranjeros; en algunos países (por ejemplo El Caribe, las islas Mauricio, o Fiji) se trajo desde el exterior mano de obra para estas plantaciones como esclavos o trabajo servil; a los trabajadores se les daban a menudo pequeñas parcelas de tierra para que cultivaran en ella su alimentación y como medio de vincular sus servicios a la propiedad (Byres (ed.), 1983; Bagchi, 1982).

El razonamiento marshaliano convencional a favor de la reforma agraria sostenía que en una situación donde se obliga al arrendatario a pagar una parte de la producción como renta al propietario, éste pierde su incentivo para maximizar la producción; en lugar de aplicar inputs hasta el punto donde el producto marginal iguala al coste marginal, aplicará inputs únicamente hasta que su parte de producto marginal iguale al coste marginal. Por otra parte, un arrendatario no realizaría mejoras de capital sin la seguridad en la tenencia de la tierra. Por lo tanto, sugiere que una reforma agraria que confiera los derechos de propiedad al arrendatario o que mejore la seguridad de tenencia, aumentará la productividad. En la práctica, sin embargo, la situación resulta mucho más compleja de lo que implica el razonamiento anterior. Resulta que (por ejemplo en el sur de Asia) la tierra es tanto arrendada como dada en alquiler por todo tipo de agricultores, grandes y pequeños, en gran parte por razones asociadas a la eficiencia operativa. Además, se adopta el sistema de aparcería para distribuir el riesgo, y a veces esto se asocia con compartir los inputs. Además en una situación de desempleo y subempleo endémico, un arrendatario puede no tener más opción que demostrar que está poniendo el máximo de esfuerzo posible, si no desea ser deshauciado (Bagchi, 1982; Bharadwaj, 1974).

Algunos especialistas han argumentado que el estado actual de las relaciones con la tierra en muchos países en desarrollo puede que no conduzca al crecimiento agrícola. Señalan que donde un gran número de familias depende de los préstamos al consumo para hacer frente a sus gastos de subsistencia año tras año, no sólo puede resultar que el propietario considere rentable utilizar su excedente agrario para financiar estos préstamos de consumo a altas tasas de interés, sino que, de hecho, puede que consiga crear dicha situación fijando su proporción de producto de modo que el arrendatario se vea perpetuamente sin otra alternativa más que la de depender de los préstamos de consumo (Bhaduri, 1983). Esta visión presupone que el propietario se encuentra en posición de poder fijar la proporción de producto según su voluntad, pero podría ser que éste no fuera el caso. Pero tal visión se refiere a aquellas situaciones en las que los ahorros de un propietario pueden ser absorbidos, bien en inversiones para aumentar la productividad (por ejemplo el regadío), bien en inversiones improductivas (por ejemplo los préstamos de consumo a los campesinos pobres). En ambos casos, el propietario obtienen un rendimiento de su inversión, pero en un caso mediante un aumento de la producción, mientras que en el otro, sería a través de un cambio en la distribución de la renta. Podría argumentarse que en un país como la India, el sistema de castas consigue efectivamente impedir que una parte de los campesinos accedan a los mercados o a los recursos libremente, creando condiciones adecuadas para una fuerte demanda de préstamos de consumo. En tal situación, a menos que la tasa de rendimiento en las inversiones productivas se eleve sustancialmente por medio de la disponibilidad de nueva tecnología (por ejemplo la electrificación, variedades de semillas de alto rendimiento), una gran parte de los ahorros rurales pueden continuar destinándose a inversiones improductivas. El ahorro se destina efectivamente a mejorar la proporción de productos absorbidos por el prestamista más que a mejorar la producción. En algunos casos esto puede incluso traducirse en una acumulación de tierra no cultivada directamente, pero adquirida para evitar que los campesinos más pobres puedan escapar del círculo vicioso de la pobreza.

Se espera que una redistribución de la tierra aumente la producción en países donde hay un desempleo o subempleo general, y donde la fuerza de trabajo es el input principal en la agricultura. En estas situaciones, la productividad de la tierra está inversamente relacionada con su dimensión, dado que el pequeño agricultor que cultiva por medio del trabajo familiar trabaja más. El gran agricultor, capitalista, que depende del trabajo asalariado, restringe el input de trabajo hasta el punto donde el producto marginal es igual al salario (Bharadwaj, 1974). En situaciones de desempleo endémico en áreas rurales, generalmente se valora la tierra como un bien precioso y muchos grandes agricultores acumulan tierra aunque no la utilicen inmediatamente como un bien de producción de rentas, dado que les permite controlar la población rural. Por estas razones, una redistribución de las propiedades podría aumentar la producción. Sin embargo, las reformas agrarias pocas veces han tenido éxito. En países donde la reforma se planeaba como una medida aislada, con frecuencia se conseguía evadirla, y en el período siguiente generalmente las transferencias de tierra cambiaban de signo a través del mercado. México, Egipto y la India son buenos ejemplos de este fenómeno (Bagchi, 1982).

Excepciones interesantes del caso anterior son Corea del Sur y Taiwán, donde las autoridades militares americanas en el período posterior a la Segunda Guerra Mundial pusieron en marcha reformas agrarias, de modo bastante riguroso, en un intento de evitar la amenaza de una revolución comunista (Ghai et al., 1979). En Corea del Sur, se impuso un límite de tres hectáreas y se abolió virtualmente el mercado de tierra. Esto provocó un aumento de la productividad así como una reducción de la pobreza. El éxito de la reforma se vio facilitado por el hecho de que la población urbana industrial empezó a absorber una proporción creciente de la fuerza de trabajo desde principios de los años sesenta; lo que redujo la presión demográfica en el área rural, la cual generalmente eleva las tendencias desequilibradoras.

En general, los países que heredaron una economía de grandes plantaciones, a menudo propiedad de colonos extranjeros, se enfrentaron con una difícil situación. Los propietarios expatriados a menudo no reinvertían el beneficio en la formación de capital, debido a una real o imaginaria inseguridad política (p.ej., Papúa Nueva Guinea, Guayana). En algunos países, se nacionalizaron las plantaciones (p.ej., Guayana) o se desarrollaron esquemas para adquirir una proporción de las haciendas y transferencias a las comunidades locales, lo que a veces comportaba un grado de coacción en la adquisición de la tierra (p.ej., Papúa Nueva Guinea, Kenya). Aunque en algunos casos aumentó la producción, los resultados no eran uniformemente positivos. El hecho de que los antiguos propietarios no replantaron adecuadamente hizo en algunos casos disminuir la rentabilidad: en otros casos, la parcelación de las haciendas, la falta de experiencia y una pobre gestión, habían reducido la productividad (p.ej., Papúa Nueva Guinea; Sawyerr (ed.), 1984, pp. 50-60).

En los países socialistas, la reforma agraria ocupaba una posición central en la política económica. Un caso interesante es el de China. Después de la revolución de 1948, la agricultura china se organizó en comunas. Existían varios niveles, con la familia como unidad básica. La familia cultivaba una parcela privada (lo cual absorbía menos de un décimo de la tierra total cultivada), criaba pequeños animales, como los cerdos, recolectaba abono animal para uso privado y colectivo, y contribuía con su trabajo a las explotaciones comunales. De 30 a 40 familias constituían un grupo de producción, que era la unidad de producción básica; la tierra cultivada y las herramientas utilizadas pertenecían colectivamente al grupo. Este tomaba las decisiones de producción y distribuía la renta. Por encima de un grupo de producción se encontraba una brigada de producción, constituida por 7-8 grupos de producción, y la comuna popular, que consistía en 13-15 brigadas. La brigada de producción era responsable de servicios tales como la escolarización elemental y la salud, y también organizaba industrias a pequeña escala. La comuna se responsabilizaba de los servicios y de las pequeñas industrias a un nivel más elevado, y también se encargaba de la comercialización y de la administración civil.

Después de restar una parte de producción neta (aprox. un cuarto) para uso colectivo -impuestos, reservas en efectivo y en grano, y un pequeño fondo de bienestar- el resto lo distribuía el grupo de producción entre miembros, en base a puntos de trabajo acumulados por las familias a nivel de grupo, brigada o comuna. Pero también se dada una distribución en base a un principio de igualdad -según una equivalencia por adulto- y para cuidar las familias en circunstancias persistentemente difíciles (p.ej., viejos sin hijos) o para ayudar a mantener niveles mínimos de consumo entre los grupos más pobres de la comuna; tal distribución podía absorber más de dos tercios de la producción.

El control estatal sobre las comunas se ejercía principalmente a través de los sistemas de oferta y de comercialización. El Estado recolectaba productos mediante impuestos, imponía cuotas para entregas al Estado a precios fijos, y para entregas adicionales a precios negociados. También asignaba los inputs agrícolas y los productos no agrícolas para el consumo. Los planes agrícolas se preparaban a nivel de comarca y a niveles superiores, y para grupos agregados de mercancías, a nivel de Estado.

A través del sistema de comunas, China fue capaz de mejorar la distribución de la renta. La provisión de necesidades básicas, junto con el mantenimiento del sistema de seguridad alimentaria, fueron grandes logros para China. Se consiguió esto con poca dependencia de las importaciones, y absorbiendo no más de un quinto de los recursos totales de inversión del país. El trabajo colectivo a nivel de comuna fue importante en la construcción de una infraestructura rural. Al mismo tiempo, China fue capaz de mantener una tasa de crecimiento del producto total comparable a la de, por ejemplo, la India (Banco Mundial, 1983; Ghai et al., 1979).

Estaba claro, sin embargo, que a lo largo de algunos períodos la producción de la agricultura china se vio afectada notablemente, ya que predominó el producto distribuido según “principio de igualdad” y se persiguieron objetivos físicos no realistas. La mala gestión fue otro problema.

Desde 1979 se introdujo en China una forma de colectivismo contractual, según el cual campesinos individuales o grupos de campesinos podían establecer un contrato con el colectivo para encargarse de trabajo especializado o de la producción de cultivos. Bajo algunas formas, las familias eran asignadas, como anteriormente, a ciertas pautas de trabajo al cumplir el contrato; pero bajo da bao gan o “contratando a la grande” las familias tenían permiso para quedarse el residuo después de pagar su parte del impuesto de la colectividad y las cuotas de venta de grano al Estado así como cualquier suma adicional acordada con la colectividad. Bajo el colectivismo contractual, la tierra continuaba perteneciendo a la colectividad, pero las familias podían poseer herramientas y otro capital circulante -y a veces les estaba permitido contratar trabajadores-. El mercado también pasó a tener un papel más importante (Blecher, 1985). Estos cambios llevaron a una mayor producción, expandiéndose rápidamente los cultivos de lujo y para el mercado. Algunos observadores veían en esta tendencia un resurgir de las relaciones de propiedad privada, aunque, dado que la tierra todavía era propiedad colectiva y todas las familias eran miembros de colectivos, era difícil conceptuarlo como tal. Estos cambios, aunque fomentaban el crecimiento, podían dar lugar a un aumento de las desigualdades rurales, particularmente cuando otros inputs distintos a la tierra pasaban a tener importancia en la agricultura. El conflicto entre trabajar en la parcela de tierra propia o bien trabajar para la colectividad, conflicto siempre presente, podía aumentar. Es probable, también que el cambio acentúe las desigualdades regionales, dado que las comunas en áreas poco dotadas de recursos naturales descubrirán que el Estado no puede transferir recursos de las comunas más ricas a las más pobres.

Relación de intercambio

La disponibilidad de inputs industriales y de bienes de consumo relativamente baratos en términos de productos agrícolas estimula la producción agrícola al promover inversiones para aumentar la productividad, al tiempo que proporciona incentivos al sector agrícola. Por otra parte, a medida que empeora la relación de intercambio para la industria, el excedente disponible en la industria empeora, y decrece el excedente disponible en la industria para la
reinversión; el mercado disponible para los bienes agrícolas también se va a ver reducido. Por esta razón, se podría postular una relación de intercambio de “equilibrio” entre la agricultura y la industria, dado que las desviaciones de éste reducirían el crecimiento (Thirlwall, 1986).

En economías de mercado, los precios de los productos agrícolas tienden a determinarse por el equilibrio entre oferta y demanda, mientras que los precios industriales tienden a determinarse en base al principio de margen sobre costes. Por esta razón, las mejoras en la productividad de la agricultura se trasmiten a través de menores precios a los consumidores, en contraste con la industria, en la cual aquéllos pueden ser absorbidos dentro del mismo sector. Históricamente, la innovación y el progreso tecnológico en la agricultura han sido suficientemente fuertes para compensar la tendencia inherente hacia los rendimientos decrecientes de la agricultura, dando como resultado un desplazamiento de la relación de intercambio favorable para la industria, lo cual ha favorecido el crecimiento industrial.

En un intento de maximizar el crecimiento industrial, muchos gobiernos adoptaron políticas que descantaron la relación de intercambio en contra de la agricultura. A veces fue el resultado de una política de tipos de cambio que ofrecía mayor protección a la industria que a la agricultura. Si las exportaciones de un país consisten en bienes agrícolas, mientras que sus inputs son internos, el no ajustar los tipos de cambio a tasas de inflación más altas en el interior podría provocar una apreciación de las tipos de cambio, empeorando la relación de intercambio para la agricultura. En algunos países, tipos de cambio sobrevalorados, mantenidos por un intento de asegurar una oferta de alimentos a bajo precio para la población urbana, parecen haber tenido un efecto negativo en el crecimiento agrícola (p.ej., Ghana, Nigeria, Tanzania y Papúa Nueva Guinea).

Por otra parte, una actuación que favoreciera a la agricultura podría deprimir la producción industrial al elevar los costes primarios (es decir los costes de las materias primas agrícolas y de los salarios monetarios), y podría también dar lugar a tasas de inflación inaceptables. El resultado final podría ser un obstáculo para el crecimiento de la demanda agregada en la economía en el intento por controlar las presiones inflacionarias, lo que podría acabar reduciendo el crecimiento (Patnaik et al., 1976). En áreas rurales, una mejora en la relación de intercambio para la agricultura podría tener la consecuencia imprevista de empeorar la distribución de la renta: en economías donde la tierra se cultiva por trabajo asalariado, el nivel de los salarios monetarios podría ser menor que el aumento del precio de los alimentos; en economías donde la tierra es de propiedad colectiva, (p.ej., China), podría empeorar la distribución de la renta entre comunidades dotadas de tierra fértil, y las comunidades dotadas de peores recursos. Existe alguna evidencia de que la mejora en la relación de intercambio para la agricultura, como la observada en la India durante los años sesenta y setenta ha sido un obstáculo para el crecimiento industrial (Mitra, 1977); y en China, donde a finales de los años setenta y a principios de los 80 la relación de intercambio se orientó en una dirección favorable a la agricultura ofreciendo inputs a precios controlados y elevando los precios para los productos por encima de una cuota. Parece que la producción respondió favorablemente, aunque la distribución de la renta entre las comunidades pobres y las ricas puede haber empeorado

Cambio tecnológico

El Estado jugó un papel importante muchos países en desarrollo en el abastecimiento de inputs para la agricultura y en la propagación de nuevas tecnologías. El alcance y accesibilidad de estas actuaciones variaron enormemente según el poder de los grupos de presión agrícolas y el carácter del Estado. La absorción de estos inputs, y su impacto en la producción, también dependían de las relaciones de propiedad de la tierra características de cada país. La llamada “revolución verde” que consistió en el cultivo de variedades semienanas de trigo y arroz de alta producción, dependían de la disponibilidad de regadío y de una aplicación más intensiva de fertilizantes. Los rendimientos de estas nuevas variedades podían multiplicar por dos o tres los de las variedades tradicionales; para los últimos setenta, más de la mitad de la superficie sembrada de trigo y un tercio de los arrozales en los países en desarrollo se cultivaron con estas variedades. El éxito de la “revolución verde”, sin embargo, se limitó a regiones de regadío y a los agricultores económicamente más potentes, en los países donde la tierra se cultivaba de forma privada, lo que tendió a incrementar las desigualdades entre regiones y también entre clases (p.ej., India, México; ver Bagchi, 1982). Por otra parte, fomentó el crecimiento agrícola e hizo posible que la industrialización continuara a un ritmo más rápido de lo que hubiera sido posible de otro modo. La “revolución verde”, al aumentar las expectativas de mayores rendimientos, también tendió a provocar el desahucio de arrendatarios, ya que los propietarios encontraban más rentable cultivar la tierra directamente que continuar participando de la producción de éstos. En algunos lugares, los agricultores respondieron invirtiendo en regadío mediante pozos para extraer aguas subterráneas; en los casos donde esto no se acompaño de una planificación a cuidadosa para asegurar que se diera un reabastecimiento adecuado del agua subterránea (a través de, por ejemplo, la construcción de depósitos de filtración), se produjo el hundimiento gradual de la capa friática, provocando un aumento de los costes de regadío. Otro efecto consistió en una reasignación del uso de la tierra hacia cultivos de alto rendimiento, en detrimento de otros. Donde las posibilidades de comercio exterior no eran favorables, esto producía a veces acumulaciones de reservas de los granos financiados por el Estado -constituyendo una fuente de presiones inflacionarias.

La “revolución verde” en general tendió a aumentar la intensidad de las cosechas, y a su vez la demanda de input de trabajo. En algunos países, sin embargo, la mecanización ahorradora de mano de obra empezó a desplazar el uso del trabajo, en parte motivado por el deseo de reducir los cuellos de botella en la disponibilidad de trabajo en temporadas punta, y en parte para retener un mayor control del proceso de trabajo por los propietarios. Es decir, que si bien la mecanización ayudó a mejorar la productividad del trabajo -y hasta ciento punto la productividad de la tierra- también tendió a empeorar la distribución de la renta, aunque la pobreza absoluta quizá descendió. La mecanización facilita la formación de grandes propiedades y, por lo tanto, puede esperarse que favorezca la concentración de parcelas.

El entorno internacional

Las exportaciones agrícolas son una importante fuente de renta para muchos países en desarrollo, constituyendo casi una cuarta parte de sus ingresos totales de exportación (excluyendo los países exportadores de petróleo); en el caso de muchos países de rentas bajas, incluyen virtualmente sus ingresos totales de exportación. Sin embargo, el contexto del comercio internacional no ha evolucionado de modo propicio para ellos en los últimos años. La relación de intercambio para las exportaciones agrícolas se deterioró -hasta en un veinticinco por ciento, por ejemplo, entre 1974 y 1982-. Esto se debió en parte a un cambio en la relación entre el crecimiento de la industria nacional y la demanda de mercancías, y, en parte -recientemente-, a intentos de los países en desarrollo de mejorar sus ingresos por exportación simultáneamente por medio de la devaluaciones sustanciales, que podrían haber empeorado colectivamente sus relaciones de intercambio.

El entorno para las exportaciones agrícolas de los países en desarrollo empeoró a causa del alto grado de protección en los países industriales. En general, los agricultores en Japón y Europa disfrutan de mayor protección que los agricultores en estos países en desarrollo que dependen de las exportaciones agrícolas (Banco Mundial, 1986). El problema empeora por los intentos de los países industriales de dar salida a sus excedentes en el mercado mundial a precios subvencionados. Para los primeros ochenta, los gastos de ayuda presupuestados en los EE.UU., la CEE y Japón llegaron a los $35 miles de millones, lo que representa más del 0.5 por ciento de su PNB conjunto.

Mientras que eso es una ventaja para aquellos países en desarrollo que pueden intercambiar minerales o manufacturas por alimentos u otras mercancías agrícolas, tiene un impacto negativo en los países que producen bienes agrícolas para la exportación. Los ejemplos son los sectores azucarero y bovino, ambos fuertemente afectados por la protección de los países industriales; en estos casos, el Banco Mundial calcula que los países en desarrollo pueden haber perdido $12,500 millones en ingresos a la exportación en 1983, como resultado del proteccionismo de los países industriales; en comparación, los programas de ayuda de todos los países industriales llegaron a un total de $22,500 millones (ambas cifras en precios de 1980; Banco Mundial, 1985).

Las políticas de los países industriales también crean considerable inestabilidad en los precios de las mercancías, ya que el coste de equilibrar la oferta y la demanda se sitúa en un mercado estrecho fuera de sus propios mercados interiores aislados. Esto también incrementa los costes para los países en desarrollo que dependen más de las exportaciones agrícolas.

Un régimen de comercio internacional que reduce la protección para la agricultura en los países industriales, y diseña un esquema para reducir las fluctuaciones de los precios de las mercancías, como al Fondo Común, tiene efecto beneficioso en la agricultura de los países en desarrollo. Sin embargo, en la práctica ha resultado difícil diseñar acuerdos comerciales que puedan estabilizar los precios en torno a una tendencia a largo plazo.

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