Arce Rodríguez y Zapata Martelo: "Presupuestos responsivos al género" en Observatorio de la Economía Latinoamericana Nº 107, diciembre 2008. Texto completo en http://www. eumed.net/cursecon/ecolat/la/

El presupuesto responsivo al género (PCG) es un instrumento de política pública que algunos países han seguido con el fin de solucionar las desigualdades de género y refutar la teoría macroeconómica en la formulación de políticas. Desde los ochenta las feministas consideraron la necesidad de dirigir recursos presupuestarios hacia los programas de desarrollo buscando la equidad entre los géneros. Las primeras ideas se formularon durante la aproximación Género en el Desarrollo (GED) con los proyectos de equidad. No tuvo el éxito esperado por la oposición de los varones respecto a la canalización de recursos del desarrollo hacia las necesidades de las mujeres. Posteriormente la Convención sobre la Eliminación de todas las formas de Discriminación contra las mujeres (CEDAW) tuvo gran influencia y se pronunció para que se hiciera el análisis de los presupuestos con miras a saber si los recursos gubernamentales reforzaban los roles tradicionales de las mujeres o se dirigían hacia la equidad entre los géneros. Durante los noventa vuelven a considerarse debido a varios factores entre los que aparece el aumento de la pobreza con mayor presencia de mujeres entre los pobres, y creciente desigualdad entre los géneros.

Con el PRG se supone que los recursos se emplean para hacer más efectiva la estrategia de desarrollo buscando llegar a los pobres donde las mujeres están sobre representadas. Tienen como objetivo analizar pormenorizadamente, los presupuestos de los gobiernos con vistas a descubrir su impacto sobre mujeres, hombres, niñas y niños; así como sobre otros ejes de diferenciación social, como etnicidad, capacidades diferentes y clases sociales. Según Kabeer (2006) estas asignaciones tienen doble efectividad: 1) porque promueven mayor transparencia en los procesos de las políticas ayudando a desmitificar lo que siempre se ha considerado el espacio cerrado de la política y 2) es una forma de empatar las decisiones de las políticas con la asignación de los recursos y también comprobar si los compromisos de las políticas con los temas de género son retórica o realidad. Mientras los presupuestos sean ciegos al género, serán un instrumento para transmitir los sesgos de género. Tomando en cuenta que los presupuestos son importantes porque dan recursos para implementar las políticas, es necesario caminar hacia el compromiso de los gobiernos de asignar recursos de manera diferenciada, lo cual no significa la utilización de mayores recursos, sino la eficiencia de los mismos, que en ocasiones implica ahorros considerables.

El análisis de los PRG constituye un instrumento útil no sólo para la contabilidad, sino para la construcción de la democracia. Al conocer el modo en el que mujeres, hombres, niños y niñas, son afectados por las decisiones de los presupuestos, las asignaciones de recursos y los gastos, permite la búsqueda de alternativas para reconsiderar las políticas públicas diseñadas y los recursos asociados a éstas.

En el presente artículo nos interesa destacar, que las instituciones no sólo económicas, sino públicas en general, despolitizan ciertos temas al volverlos económicos, presentándose como imperativos impersonales, prerrogativas de las administraciones, ciegos al género. Por lo general, la asignación de recursos no toma en cuenta las necesidades diferenciadas, obvian el carácter específico y político de estas necesidades, incrustándolas en ciertos rubros específicos, sin cuestionar la efectividad real y la afectación de la asignación presupuestal sobre los grupos sociales con los cuales tienen responsabilidad.

Desde hace varios años algunos países han adoptado los PRG, y durante los últimos años México se ha insertado en esta dinámica. En el trabajo nos proponemos: 1) Abordar cuáles son los fundamentos de los PRG; 2) cuál ha sido la experiencia hasta ahora de los países que los han implementado; 3) reflexionar sobre los PRG para enfrentar diversidad y diferencias; 4) cuál la práctica latinoamericana al respecto; 5) la aplicación mexicana del pasado, 6) la asignación actual en México y con los puntos anteriores llegar a algunas conclusiones.

1. Fundamentos de presupuestos responsivos al género

El fundamento del PRG está en la insatisfacción de las necesidades básicas de la población, de bajos recursos, que siguen sin resolverse en los albores del siglo XXI. Economistas, sociólogos, y otros profesionales intentan explicar estas carencias partiendo del análisis general acerca de las consecuencias de la transformación capitalista a partir de los años 90, con la instalación de las políticas neoliberales y el proceso de globalización. El “consenso keynesiano” reemplazado con el “Consenso de Washington” transformó el papel del Estado que liberalizó varios sectores: comercial, financiero, mercado laboral, cuentas de capital (Çagatay, 2003), de forma que la política fiscal se orientó hacia el control de la inflación y reducción de la cuenta corriente, con disminución del presupuesto destinado a los servicios públicos, restricción de empleos en este sector, privatización de algunos servicios y aumento desproporcionado en el costo de los mismos. Se aceptó la idea del Banco Mundial de que el bienestar social fuera responsabilidad privada, satisfecha por medio de los bienes del mercado. El estado abandonó la obligatoriedad de responder por seguridad, desarrollo y asistencia social. No obstante, los beneficios esperados de estas transformaciones están lejos de alcanzarse aunque han mejorado las balanzas de pagos de los países.

Los recortes al gasto del Estado y la liberalización del mercado han tenido efectos contrarios para estimular el crecimiento en América Latina , con secuelas adversas en el empleo, en el desarrollo humano, no eliminó las insuficiencias y limitó el desarrollo social, aumentaron las inequidades existentes, creció la pobreza y diferenciación extrema.

La movilidad de los capitales crea gran inseguridad y vulnerabilidad debido a que unos cuantos inversores financieros podrían causar estragos a la economía mundial trasladando los fondos de un país a otro en un corto periodo de tiempo. De igual forma se han creado brechas entre países y entre el capital (propietarios de negocios) y la mano de obra (trabajadores) entre trabajadores muy especializados frente a otros no especializados. Aumenta la pobreza o se ha mantenido constante en muchos países (Çagatay, 2003 citando al PNUD, 2000). Las políticas neoliberales encontraron distintos grados de dificultad o facilidad para aplicarse. En México y Chile resultó más fácil su implantación ya que contaban con cuadros dentro de la burocracia comprometidos con esta estrategia (Murrúa Hernández y Yáñez López, 2005).

El llamado “déficit democrático”, impuso un ambiente geopolítico complicado, con instituciones incompetentes para manejar los conflictos sociales, salvaguardar los derechos humanos y lograr el apoyo de la ciudadanía. Esta inestabilidad política con carencia de instituciones adecuadas a la necesidad de una democracia plena, son reflejadas principalmente en términos de “calidad del crecimiento”, limitando las posibilidades de políticas sustentables, generadoras de cohesión social interna, renovación de las bases del crecimiento y la competitividad internacional (Jarquín, 2003).

Los indicadores muestran que los países de la región latinoamericana son más desiguales que el promedio mundial. En 15 de los 18 países estudiados (Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Honduras, México, Nicaragua, Panamá, Paraguay, Perú, República Dominicana, Uruguay, Venezuela) más de 25% de la población vive bajo la línea de la pobreza y en siete de ellos más de la mitad de la población vive en esas condiciones (Murrúa Hernández y Yáñez López, 2005, citando a PNUD, 2004).

Este panorama latinoamericano contiene además las inequidades por razones de género, tratadas, podemos asegurar que con mayor énfasis en los últimos cinco años, pero todavía lejos de considerarse como un elemento necesario a tomar en cuenta de modo transversal en todos los aspectos de la sociedad. El tema de género es un asunto que involucra un cambio de mentalidad, una mirada diferente a la vida, y a la problemática de nuestras sociedades.

2. Países donde se han impulsado Presupuestos Responsivos al Género (PRG).

Un papel importante en la formulación de PRG lo ha tenido Naciones Unidas que en la Carta Magna (1945) postuló la igualdad de derechos de hombres y mujeres y posteriormente presentó la recomendación ante el Consejo Económico y Social (ECOSOC) donde explícitamente se promovían los derechos de la mujer. También son significativas las conferencias que a partir de las Naciones Unidas se impulsaron en los varios países (México, Nairobi, Copenhague, Beijing). En El Cairo, en 1984 se establecieron las bases para el diseño de políticas públicas nacionales e internacionales en materia de población y desarrollo. En 1999, en New York cuando se evaluó y dio seguimiento a los acuerdos de El Cairo se reconoció el papel de los obstáculos culturales para lograr un status diferente para las mujeres.

En Beijing en la Plataforma de Acción Mundial se establecieron disposiciones financieras en el plano nacional para los presupuestos de los gobiernos, quienes deberían asignar recursos suficientes para cumplir con las directrices de la plataforma (García Hernández y Huerta García, 2008). De gran trascendencia ha sido el movimiento de mujeres que en muchos países del mundo abogan por los derechos ciudadanos, e igualdad jurídica entre hombres y mujeres.

García Hernández y Huerta García (2008) recuperan la experiencia de asociacionismo comunitario a favor de la equidad de género. El Secretariado de la Commonwealth (que agrupa 54 países) impulsó en los países miembros los Presupuestos responsivos al género, como experiencias pioneras. En Australia (1984), la formulación se hizo en forma educativa al sensibilizar a los departamentos gubernamentales sobre las implicaciones de estas políticas y ayudó a reducir la ceguera de género y hacerle ver a los departamentos de industrias, tecnología y comercio sobre los impactos negativos de las políticas macroeconómicas en las mujeres. En 2002, reporta Sharp (2005) que el gobierno Australiano dejó de realizar ejercicios formales de PRG: En Sudáfrica, en 1994 se impulsó por medio de un trabajo entre parlamentarias con dos ONG de investigación. Dos temas fueron prioritarios: la reforma agraria en la que se invertían grandes cantidades de recursos y no beneficiaba a las mujeres debido a problemas legales sobre el derecho de éstas a poseer tierra. Y el tema de la violencia que junto con la pobreza y el VIH/sida eran considerados los problemas más serios que enfrentan las mujeres. En Canadá la experiencia data de 1993 y en el Reino Unido de 1989.

En este último país un grupo denominado Women’s Budget Group (WBG) con afiliaciones múltiples (académicas, sindicalistas, ONG) critican el marco económico implícito en el Ministerio de Finanzas y plantean la redefinición de “eficiencia” para incluir aspectos de la economía del cuidado y sensibilidad especial hacia la pobreza de las mujeres y proponen formas de erradicarla (Jubeto, 2007: 7). En este caso, el énfasis se ha puesto en el ingreso y las transferencias, probablemente por las características de los presupuestos en ese país, donde el mayor debate se produce en el ámbito impositivo, siendo las partidas de gasto debatidas posteriormente, con un eco social inferior (Jubeto, 2007).

El grupo del Reino Unido impulsó la experiencia en Escocia e Irlanda, donde se desarrolló una práctica mixta y a mediados de los 90 en Suiza. De la experiencia escocesa se plantea la necesidad de formar personas que trabajen en la administración pública y que tengan esta perspectiva. En la OCDE inició, después de Beijing el mismo proceso a partir de la experiencia del Reino Unido.

En Europa existe información de 29 países donde se ha desarrollado o está en proceso de iniciar algún tipo de experiencia sobre PRG; de éstos, 19 son países miembros de la Unión Europea. En ocho países la iniciativa ha surgido por parte del gobierno, o ha sido una iniciativa conjunta de gobierno y sociedad civil (13); en la mayoría (al menos 15) la sociedad civil ha participado, ya sea de manera exclusiva o con la participación de otras instancias, iniciando el proceso de promoción de estas experiencias. En 10 países la experiencia ha sido iniciada por algún organismo internacional (diferente a la Unión Europea) en conjunción con la sociedad civil. En el caso de Francia la iniciativa surgió desde el Parlamento, y en Suiza la propuesta vino del sindicato de los uncionarios públicos y posteriormente fue impulsada por grupos de mujeres, miembros del parlamento y sindicalistas (García Hernández y Huerta García, 2007)

En 2001 la presidencia belga organizó una conferencia internacional sobre “Procesos presupuestarios sensibles al género” que fue apoyada por la OCDE, UNIFEM y el Consejo de Ministros Nórdicos. La declaración acordada por las y los participantes a esta Conferencia planteaba a los gobiernos, y a otros agentes, la urgencia de “incorporar el análisis de género en todos los estadios y niveles del proceso presupuestario, la promoción de la transparencia y responsabilidad, así como informar sobre el impacto de los presupuestos en los objetivos de igualdad de género “(Jubeto 2006: 239).

Para Kabeer (2006) el análisis de los PRG ha ganado un lugar en los gobiernos con la llegada de partidos políticos progresistas que están asociados con ciertas plataformas políticas en vez de formar parte de una estrategia general de desarrollo. Además, la experiencia puso de manifiesto la necesidad de contar con datos desagregados por sexo para poder entender de manera más profunda la desigualdad de género y buscar cómo transformarla.

En general el presupuesto se divide en dos grandes agregados: los egresos y los gastos. La mayor parte de iniciativas de presupuestos públicos con perspectiva de género se han iniciado en los egresos, producto según García Hernández y Huerta García (2007) de cierta deformación genérica provocada por los estereotipos que busca combatir, el gasto, como si los ingresos fueran responsabilidad masculina. También a causa del rezago teórico metodológico que existe entre la desigualdad de género, las finanzas públicas y la programación en el sector público.

Otra razón para que los PRG estén del lado de los gastos en porque es más fácil evaluar los impactos en término de satisfacer necesidades y de promover oportunidades. Se han propuesto tres vías: 1) Gastos específicamente dirigidos a mujeres (proyectos generadores de ingresos), 2) gastos para promover la igualdad de género en el sector público (entrenar gerentas, o para personal para el cuidado de niños) 3) impactos de género que tienen los gastos del presupuesto (p.e. ¿si el gasto en el presupuesto educativo promoverá la igualdad de género en la sociedad? ¿Quién hace uso de los servicios de salud? (Kabeer, 2006). En el Cuadro 1, aparecen los marcos teóricos de algunas de estas experiencias.

La mayoría de las experiencias en Europa son de corta duración, por lo cual es todavía muy temprano para realizar una valoración exacta de su impacto en el mejoramiento del bienestar de las mujeres, y de la sociedad en su conjunto. No obstante, con excepción del Reino Unido y Suecia, ellas demuestran las carencias a nivel internacional para hacer más eficiente la aplicación de presupuestos con perspectiva de género, como la falta de información, la no existencia de una metodología clara para su incorporación, la necesidad de capacitación y formación para aplicar estas metodologías.

En general, puede afirmarse que en su conjunto la experiencia de los PRG es muy reciente y ha tenido avances y retrocesos. Por lo general han sido grupos desde la sociedad civil quienes han impulsado su análisis y elaboración por parte de departamentos e instancias gubernamentales; siendo necesario en algunos casos como el de Gran Bretaña, Suecia, entre otros, el paso del tiempo y la acción desde los parlamentos y algunos parlamentarios (as) en particular, para lograr su incorporación desde el estado. La llegada al poder de gobiernos neoliberales puede hacer retroceder la experiencia, mientras que los gobiernos progresistas la impulsan. Importante sería que se adopten independientemente de la afiliación política de los gobernantes como una necesidad sin la cual no pueden erradicarse las desigualdades entre los géneros. También falta, en muchas de las experiencias la participación de grupos con poder político para impulsarlos.

3. Los PRG para enfrentar diversidad y diferencias

Aunque como hemos señalado, los PRG es tema relativamente nuevo, ha venido a resolver parte del debate teórico acerca de demandas en relación a las necesidades. Como han reconocido diversos estudios, las demandas sobre necesidades tienen una estructura relacional implícita o explícita (Fraser, 2001), que no plantea grandes problemas cuando se refieren a necesidades generales, tales como, alimentación o vivienda, puesto que se reconoce al Estado como responsable de resolverlas en el ámbito societal.

Sin embargo, cuando se trata de necesidades que salen de esa generalidad, el asunto es mucho más complicado, y las preguntas pueden ser infinitas. Las necesidades son cadenas condicionadas y por tanto se requiere de políticas de interpretación de esas necesidades.

Los gobiernos, las organizaciones sociales, los aparatos legislativos e incluso la academia, tienden a ver las necesidades de forma general, sin tomar en cuenta que las interpretaciones sobre las necesidades de las personas, tomadas en forma simple, obstruyen la dimensión específica de la satisfacción de esas necesidades. Por lo general se asume que no importa quién interpreta las necesidades, ni desde qué perspectiva, ni tomando en cuenta qué intereses diferenciados, pasando por alto la implicación política que tiene establecer prioridades diferenciadas, llegando a definiciones estratégicas, respecto a la asignación de recursos carentes de este enfoque.

“..Dan por sentado, que las formas socialmente aceptadas del discurso público disponible para interpretar las necesidades de la gente son adecuadas y justas; así descuidan la cuestión de si estas formas de discurso público están sesgadas a favor de las auto-interpretaciones y los intereses de los grupos sociales dominantes y sí, por lo tanto, van en detrimento de los grupos subordinados u opuestos – en otras palabras, oscurecen el hecho de que los propios medios del discurso público pueden estar en debate en las políticas de las necesidades” (Fraser, 2001:119).

Respecto a los presupuestos, existen problemáticas particulares como el hecho de que se establecen uniformemente cubriendo necesidades generales, lo que resulta una fórmula natural. Los modelos macroeconómicos implantados en nuestros países, están elaborados por diseñadores de política que asumen todas las necesidades como iguales, como intereses compartidos por todos (en masculino, usado como neutral).

Por tanto, esta concepción de los presupuestos falla al desconocer las distinciones evidentes que existen por razones de clase, género, edad, etnicidad, capacidades diferentes, sexualidad y ubicación geográfica, ignorando que las políticas y los presupuestos tienen diferentes impactos sobre distintos grupos.

En la actualidad existen más de cuarenta países en el mundo que aplican los PRG, demostrándose que a mayor equidad en la asignación de recursos, mayor democracia y mejores niveles de crecimiento económico. No es un secreto el hecho de que en los países donde se han aplicado este tipo de políticas equitativas, ha habido un aumento del Producto Interno Bruto (Arce, 2004).

Estas reflexiones nos llevan a considerar la importancia de no descuidar preguntas políticas esenciales para analizar las relaciones entre los géneros, y fundamentalmente tomar en cuenta las necesidades, de modo tal que éstas sean valoradas adecuadamente como asuntos de legítima preocupación política e interpretadas correctamente para definir las formas de satisfacerlas.

La realidad es que hay poco progreso, en los países latinoamericanos, en la reducción de las inequidades de género. Aún cuando se han realizado en la última década diversas reuniones y acuerdos internacionales, recientes estudios demuestran que existe un limitado avance en la eliminación de las inequidades de género.

En América Latina al igual que demostraron algunos de los estudios en países europeos, estos problemas se complican por razones ligadas al tipo de datos estadísticos socio-económicos y de presupuesto, muchas veces no confiables. Falta información y debate sobre el tema de los presupuestos, la no existencia de transparencia financiera y la poca participación en la elaboración de éstos. En síntesis, hay una carencia de medidas claras respecto a la eficiencia y el impacto de los presupuestos, no hay proyecciones adecuadas y las variadas presiones sobre los recursos, unido a otros asuntos como el de la descentralización tienen serias implicaciones sobre la elaboración y eficiencia de los presupuestos.

Los estudios académicos demuestran que la diversificación de actividades en nuestra época, es una estrategia generalizada que incluso se observa en los grupos domésticos de campesinas, apareciendo ricas, variadas y sofisticadas estrategias, adaptadas a ámbitos más generales y extendidos (Hidalgo y Zapata, 2000).

Tal y como ha señalado la organización Fundar en México, los PRG cobran mayor importancia porque ellos afectan a los sectores más pobres y marginados, los cuales por su menor acceso a los tomadores de decisiones, no pueden ejercer influencia para lograr una asignación de recursos que les favorezca, mientras, los grupos económicos cercanos a los espacios donde se toman las decisiones presupuestales logran siempre fórmulas beneficiadoras de sus intereses.

Los presupuestos “neutrales” orientados frente a grupos específicos, incluso exacerban las inequidades. Por ejemplo, los gastos en salud reproductiva entre los pobres, tienden a centrarse en las mujeres, como responsables de la fertilidad, más que a la corresponsabilidad, reforzando los roles tradicionales de las mujeres, pero además generando mayor número de muertes súbitas en grupos de hombres.

De acuerdo al proyecto desarrollado por UNIFEM en la región andina para “promover el involucramiento de las mujeres en los procesos de rendición de cuentas locales, nacionales y regionales, a través del monitoreo de los compromisos de los gobiernos nacionales e internacionales y de la adecuada asignación de recursos para su cumplimiento” (UNIFEM, Desafíos 2001), impulsadas en el marco de su programa sobre Derechos económicos y sociales, la aplicación de las herramientas de los presupuestos sensibles al género, facilitan la gobernabilidad democrática. Por una parte sirven para afianzar las relaciones entre las instituciones estatales y la sociedad civil; y por otra, promueven maneras diferentes de institucionalidad, para la mediación con los intereses ciudadanos, tanto hombres como mujeres; y, por último contribuyen a la búsqueda de respuestas de las exigencias de los nuevos escenarios socioeconómicos, políticos y culturales de los estados, en el contexto de la globalización (Vargas, 2000).

Habría que abundar en el desarrollo teórico acerca del discurso social para la interpretación de las necesidades diferenciadas, porque existen diversidad de formas de hablar acerca de las necesidades de las personas, es decir, diferentes recursos discursivos disponibles en dependencia del contexto cultural e histórico particular.

Esta supuesta “imparcialidad” en la asignación de recursos, considerada como un aspecto puramente “contable”, o “administrativo” en los espacios laborales, termina por ser una interpretación puramente económica, dejando que los grupos subordinados, en la mayoría de los casos los grupos más vulnerables, acepten interpretaciones acerca de sus necesidades en contra de sus propios intereses. Por ejemplo, para referirnos a un tema cotidiano en la esfera laboral, cuando los hombres en una institución aceptan como lógico y adecuado los permisos de horarios más cortos para mujeres con hijos, sin tomar en consideración que ellos como padres tienen una corresponsabilidad en la atención de los hijos, que de no ejercerla, los desfavorece en su realización individual, a veces reconocida tardíamente cuando llegan a la adultez con relaciones familiares deterioradas, reflejan normas a las que nos acostumbramos sin discutirlas y transformarlas.

Lo expuesto hasta aquí pretende insistir en el hecho de que la asignación de recursos institucionales tanto hacia dentro de la organización, como a los grupos objeto social de ella, se sale del marco estrecho de lo administrativo para entrar en el campo de lo que Arendt (1958:cap.28) llamó “lo social”, a lo que agregarían las autoras, lo “político”. Por tanto, los presupuestos sensibles al género, no son únicamente un instrumento de la contabilidad, sino una herramienta de análisis político esencial de las instituciones, de los gobiernos y de los y las ciudadanas.

De este modo los presupuestos sensibles al género se constituyen en un tema de análisis teórico inacabado, pero necesario, ya que la complejidad del tipo de necesidades según los diversos grupos, y su insatisfacción puede llevar a lo que Fraser (2001) llama necesidades fugitivas, es decir, necesidades escapadas del ámbito privado y económico para convertirse en demandas sociales, que pueden ser motivo incluso, de conflictos sociales importantes.

4. Experiencia práctica en América Latina en PRG

Partiendo de los postulados teóricos enunciados anteriormente, incluimos de manera resumida, la aplicación de PRG, en América Latina, concretamente en la Región Andina, relatando los resultados informados por UNIFEM (Raquel Coello Cremades, 2003), acerca de las experiencias desarrolladas en el marco del proyecto de su programa sobre Derechos económicos y sociales.

El enfoque de la UNIFEM, en la Región Andina para aplicar los PRG, partió de cinco aspectos esenciales, a saber, a) la utilización del marco de los derechos humanos para focalizar el empoderamiento de las mujeres, a través del ejercicio de sus derechos económicos y sociales, b) concebir los presupuestos como una herramienta para la gobernabilidad democrática; c) concentrarse en el trabajo a nivel local, haciendo hincapié en procesos participativos; d) utilizar el enfoque del desarrollo regional y; e) entender la aplicación de los PRG como un proceso de largo plazo.

Este trabajo de UNIFEM en la Región Andina, comenzó en el año 2000, coordinándose posteriormente en toda la región a través del programa de Latinoamérica y Caribe, denominado DESafíos: un enfoque de derechos humanos para la justicia económica y social de las mujeres en la Región Latinoamericana y del Caribe.

En el año 2001, esta organización lanza en el ámbito mundial su programa Fortalecimiento de la gobernabilidad económica: análisis de género aplicado a los presupuestos gubernamentales, a través del cual, y con el apoyo de la Secretaría de Cooperación al Desarrollo del Gobierno Belga, se desarrollaron experiencias de PRG en veinte países de la región, expandiéndose de este modo al ámbito de lo regional y a nivel mundial dichas experiencias. Los países incluidos inicialmente fueron Bolivia, Ecuador y Perú, cuyo período de trabajo comprendió los años 2001 y 2002. En la actualidad la experiencia acaba de concluir en Colombia, y es posible que se culminen otras tentativas en el resto de los países contemplados en el proyecto.

Existe una propuesta de consenso acerca de la clasificación del gasto en tres categorías (Sharp, 1995): 1) gastos específicos orientados a satisfacer las necesidades de las mujeres y niñas; 2) gastos orientados a mejorar la equidad en el empleo y, 3) gastos generales, como una forma para analizar los PRG.

Sobre la base de estas categorías los análisis realizados concluyeron, que con excepción del caso de Quito, la proporción asignada a gastos generales supera 99%, lo cual es un indicador de la ausencia de acciones afirmativas concentradas en los grupos de la población más excluidos; así como que el nivel de desagregación de datos por hombres y mujeres de los programas y proyectos sustentadores del gasto es en la práctica nulo.

Esto nos confirma la necesidad de contar con información detallada en los informes financieros que se generan para reflejar el gasto y el origen de los ingresos, desagregándola por sexo y los diversos grupos poblacionales sobre los cuales existe una prioridad para incidir, dada sus demandas específicas. Otro hallazgo interesante de esta experiencia andina, fueron los resultados sobre las brechas existentes en cuanto al empleo en los municipios estudiados. Según el reporte del estudio, existen inequidades en términos numéricos, dado que existen más hombres contratados que mujeres. Así mismo estas inequidades indican que hay más hombres que mujeres, empleados en puestos de toma de decisiones.

En cuanto al tipo de contratos existentes, hubo dificultades en la mayoría de los municipios estudiados por carencia de información para realizar el análisis, pero en los examinados se observó que existen dos tipos de contrataciones, el personal estable, que figura en las plantillas y el contratado por servicios a terceros.

Según reporta Coello, “a diferencia de los segundos, los primeros gozan de todos los beneficios sociales, como son vacaciones, gratificaciones, seguro social, sistema de pensiones, compensación por tiempo de servicios, bonificación por escolaridad y licencia por maternidad, además de los beneficios que por convenio colectivo acuerden los trabajadores y empleadores. Proporcionalmente las mujeres se encuentran ocupando mayoritariamente la segunda categoría, mientras que los hombres se encuentran en la primera.

El estudio concluye que muchas de las alternativas que los gobiernos tienen para trabajar a favor de la equidad entre mujeres y hombres se encuentran al interior de su misma institución, pudiendo éste ser un campo de trabajo a desarrollar paralelamente al trabajo de implementación de los PRG.

Al aplicar la herramienta del análisis de la contribución del aporte del trabajo no remunerado de las mujeres al desarrollo local, se detectó que si bien no existen en la región estudiada encuestas que permitan contar con información detallada al respecto, en algunos de los municipios analizados, este factor fue esencial para sostener programas productivos importantes.

Cabe señalar que el trabajo no remunerado, realizado fundamentalmente por las mujeres, generador de inequidad de género, ocupa una parte fundamental del tiempo que tanto mujeres como hombres pudieran dedicar al trabajo remunerado o a tiempos para su capacitación, lo cual implicaría mayores posibilidades de inserción en el mercado laboral. Igualmente este trabajo al no contar con un valor, es invisibilizado como parte de los ingresos, en el momento de diseñar los planes y las políticas gubernamentales. Lo anterior explica que las acciones para generar un supuesto ahorro en costos de servicios, como el cuidado de la salud, por ejemplo, han producido un traslado de los mismos a las familias y en especial a las mujeres. En síntesis, tal y como apunta el informe de UNIFEM, es cierto que se logra una disminución en los costos financieros de estos servicios, pero es a costa del incremento de las horas de trabajo no remunerado para operar este servicio, el cual generalmente lo desempeñan las mujeres.

Así el estudio, por ejemplo, calculando el valor del trabajo no remunerado de las mujeres en uno de los municipios estudiados, detectó que un programa lechero, cuyo presupuesto municipal se calculó en un 35%, era en realidad cubierto en 23% por el trabajo no remunerado de las mujeres (Coello, 2003). Estas cifras revelan que si realizamos este tipo de medidas, utilizando las herramientas de los PRG, es posible visibilizar e incorporar la variable del trabajo no remunerado tanto en la planificación como en los mecanismos para la asignación de recursos, es decir en los presupuestos, a todos los niveles.

Las experiencias desarrolladas por UNIFEM para el caso de la Región Andina demuestran que la aplicación de las herramientas para el análisis de los presupuestos sensibles al género, son un instrumento valioso para poder lograr una mejor planeación estratégica, no sólo en el ámbito local, sino en el regional y mundial, que garantice el camino hacia la equidad entre los géneros y por tanto un desarrollo sostenible a largo plazo.

Es cierto que muchas de las problemáticas detectadas han sido ampliamente criticadas por diversas organizaciones de mujeres que insisten en la inequidad. Las herramientas utilizadas para analizar los PRG, demuestran con cifras, pero más importante, con los impactos sobre la economía de las regiones analizadas, la necesidad de realizar la distribución de los recursos y el análisis de los posibles ingresos, diferenciando las necesidades de hombres, mujeres, niñas, niños, y otros grupos poblacionales, cuyas necesidades e intereses son muchas veces invisibilizados como consecuencia de presupuestos ciegos al género.

En materia de salud las indígenas se presentan como uno de los grupos de mujeres de peor atención. En Guatemala, por ejemplo, no existen datos claros acerca de los presupuestos para la atención médica de las indígenas, y se conoce que sólo un 12% de los partos en este grupo fue atendido por un médico o enfermera, lo que contrasta con 52% en el resto de la población. Sólo 36% de la población indígena guatemalteca está informada sobre la existencia del SIDA. En Paraguay, 47% de los partos son atendidos por parteras y la mayoría de las mujeres dan a luz fuera de una institución de salud, en cambio, la cobertura institucional de los partos de las mujeres de hogares en los que se habla español asciende al 86%.

El aborto es otro tema en que en casi todos los países de América Latina posee cifras no confiables. Esto es consecuencia tanto de la ilegalidad de esta intervención médica, como por los problemas en la certificación médica, donde se escriben otro tipo de patologías no asociadas con el embarazo, el parto o el puerperio. La OPS ha señalado que entre sus estadísticas aparece Argentina (30%) y Chile (26%) como los países con mayor número de muertes de mujeres por aborto, lo cual hace dudar de las estadísticas del resto de los países latinoamericanos con mayor índice de pobreza.

Además, las cifras acerca de la repercusión de los bajos presupuestos para estos problemas son reveladoras de la problemática de diversos indicadores de salud reproductiva en la región latinoamericana. Por ejemplo, entre los años 1980 y 1994, la Organización Panamericana de la Salud (OPS) informó que en 29 países de la región de América Latina la contribución de la mortalidad materna a la pérdida de años potenciales de vida entre el nacimiento y los 75 años se redujo en un 31%. Esta disminución tuvo un margen de variación de 4% a 42% entre las sub-regiones de América. Estudios posteriores de la OPS indican que existen dificultades para el análisis del comportamiento de las muertes maternas, en tanto no existen registros claros de las causas de muerte en los registros de defunciones y certificaciones médicas. Esto es un indicador claro, de que pese a los esfuerzos en la región, aún queda mucho por andar en el tema de la salud reproductiva, que es parte de la lucha por la equidad de género.

Las estadísticas son un tema sensible que tendrá que priorizarse, porque resultan básicas para un análisis serio de esta problemática, lo cual es claro en el hecho de que en aquellos países donde se han establecido políticas claras para prevenir las muertes maternas, aparecen mayor número de muertes que en aquellos donde no se han realizado estas acciones.

5. ¿Cuál fue la experiencia mexicana respecto a los PRG?

La experiencia mexicana se fundamentó en programas etiquetados para mujeres, así como propuestas de indicadores de desempeño desagregados por sexo género como en el sector salud. La iniciativa comienza a fines de los noventa impulsada desde tres ámbitos: organizaciones de la sociedad civil, académicas y actores gubernamentales. Para la LVIII Legislatura (2000-2003) la Comisión de Equidad de Género constituida como Comisión Ordinaria definió algunas líneas de acción que se lograron hasta la XIX Legislatura (2003-2006). El gasto etiquetado para mujeres y equidad de género en el gasto público fue $3, 482.7 (millones de pesos). Representa un 0.04 % respecto al PIB y 0.24% del gasto programable. Se piensa que el gasto etiquetado es una medida temporal para visibilizar a las mujeres y sensibiliza a las personas que intervienen en el procesos presupuestal. A futuro se espera que la perspectiva de género se incluya en cada una de las etapas de formulación, análisis, discusión, aprobación, ejercicio, control y evaluación del presupuesto federal o local (CEAMEG, 2007).

Al revisar los asuntos presupuestales, reportados en algunas investigaciones realizadas, e informaciones periodísticas se señala que en el año 2005, por el proceso electoral del país, algunos recursos del Presupuesto de egresos de la Federación (PEF) de ese año, que fueron destinados a los programas de las mujeres en 15 dependencias estatales, podrían haberse “ajustado” o disminuido por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP) con fines “electorales” (Artiles Visual, Leticia, 2005).

Según una publicación de CIMAC (2005), de los 35 programas dirigidos al avance de las mujeres, etiquetados en el PEF para este año a propuesta de la Comisión de Equidad y Género de la Cámara de Diputados, sólo aparecieron 24, por un total de 6,546 millones 942 mil 597 pesos, lo que significó un recorte presupuestal de más de 623 millones de pesos. La presidenta de la Comisión de Equidad y Género, Diva Gastélum Bajo, denunció públicamente estos recortes y se refirió a la desaparición de recursos de tres programas de la Comisión Nacional de Desarrollo de los Pueblos Indígenas (CONADEPI) para los cuales se etiquetaron 611 millones de pesos.

La Secretaría de Hacienda recortó en el año 2005, 32 millones de pesos etiquetados para el apoyo a mujeres, niños y niñas migrantes en situación de maltrato, programa de la Secretaría de Relaciones Exteriores, al igual que los más de 24 millones aprobados para el programa de mujeres campesinas de la Secretaría de Economía.

El Centro Nacional de Equidad y Género y Salud Reproductiva de la Secretaría de Salud, perdió 152 millones de pesos recortados, por lo cual contó con sólo 79 millones para atender todos los problemas vinculados con este tema. Si bien es cierto que el Instituto Nacional de Perinatología dispone de un poco más de 438 millones de pesos para sus labores, el Hospital de la Mujer tenía asignado sólo 7 millones, por lo cual fue necesario etiquetar un reajuste para entregarle 200 millones, presupuesto presentado para este año.

A estos recortes habría que agregar los relativos a la disminución del presupuesto para actividad de capacitación con el objetivo de impulsar la perspectiva de género de la Dirección de Equidad y Género de la Secretaría del Trabajo y Previsión Social, que disminuyeron en 800 mil pesos los recursos etiquetados. Estos datos revelan que sólo se ha presupuestado para los temas de salud reproductiva y de la mujer, alrededor de un 0,12% del total de los recursos del Presupuesto de Egresos Federal.

6. La actual experiencia mexicana sobre los PRG

Como se mencionó en el punto anterior la experiencia mexicana data de finales de los noventa. El primer antecedente se encuentra en la Declaración política de la Asamblea Nacional de Mujeres para la Transición a la Democracia de octubre de 1996, donde se manifestó la necesidad de “Garantizar que el gasto público incluyera los recursos etiquetados suficientes para hace efectiva una política estructural que beneficie a las mujeres en los niveles federal, estatal y municipal”. Paralelamente ese mismo año el Foro Nacional de Mujeres y Políticas de Población, comenzó a trabajar en presupuestos públicos desde una perspectiva de género. En una primera etapa diversas investigadoras comenzaron a revisar las tendencias del gasto de los programas gubernamentales dirigidos a la salud reproductiva. Un segundo antecedente lo constituye el Congreso Nacional de Mujeres hacia la Reforma del Estado con Equidad de Género, en septiembre del 2000 (García Hernández y Huerta García, 2007).

Estos antecedentes hacen que en México haya experiencias diversas y con alcances diferentes iniciadas desde la sociedad civil y desde el estado con variados programas contra la pobreza. Existen en el sector salud e iniciativas impulsadas desde el ejecutivo (Instituto Nacional de las Mujeres) y otras como la del Distrito Federal, y diversos estados: Chiapas, Oaxaca, Nuevo León y Zacatecas. En cada una de estas instancias hay Institutos Estatales de la Mujer. Para el caso de Oaxaca, Tarrés (2006) reporta que en la iniciativa de los PRG tuvo un papel importante el Instituto de la Mujer Oaxaqueña. Hay un diseño presupuestal que garantiza el 50% del gasto público para hombres y el resto para mujeres.

García Hernández y Huerta García (2007) enumeran las lecciones aprendidas, entre otras, en las experiencias existentes: los cambios políticos pueden favorecer las iniciativas como sucedió en los países europeos y Sudáfrica; no existe una metodología única; necesidad de desagregar la información por sexo, edad y otras categorías relevantes; necesidad de contar con amplio respaldo (sociedad civil, grupos de interés, gobiernos locales) para favorecer la institucionalización y sustentabilidad del proceso; la institucionalización se debe hacer mediante el proceso presupuestario normal; se deben abordar partidas tanto de gasto como de ingreso; fijarse metas concretas que generen ventajas claras y que se puedan cuantificar; las agencias internacionales tienen un rol en la promoción de los PRG.

El presupuesto para 2008 aparece en el Cuadro 2, con variaciones por ramo y programa. En términos reales aumentó en 1 997.8 millones de pesos. El incremento responde a programas etiquetados y autorizados por la Cámara de Diputados tales como el programa de Guarderías y Estancias Infantiles para apoyar a Madres Trabajadoras de la SEDESOL (Secretaría de Desarrollo Social). También incrementó el presupuesto del Centro Nacional de Equidad de Género y Salud Reproductiva; el PROMUSAG (Programa de la mujer en el Sector Agrario) y el Instituto Nacional de las Mujeres (INMUJERES) (CEAMEG, 2008). Es evidente que hay un grupo dentro de la Cámara de Diputados que está impulsado los PRG, hay un aumento en ciertas partidas fundamentales como son el apoyo a las madres trabajadoras, proyectos para mujeres rurales y salud reproductiva sería interesante hacer un seguimiento para constatar al final del ejercicio presupuestal que realmente los recursos lleguen a las mujeres de los grupos domésticos más necesitados y que por medio de éstos se logren transformar situaciones de desigualdad entre los géneros. Vale notar que se sigue etiquetando el presupuesto para ciertos programas pero no hay una transversalidad en todas las instancias del gobierno.

CONCLUSIONES

Las reflexiones principales del modelo expuesto indican que la democracia constituye la condición esencial para lograr el desarrollo sustentable en América Latina y caminar hacia la equidad, no sólo en términos de derechos económicos y políticos, sino en cuanto a la verdadera transformación de las relaciones sociales actuales y el cambio del enfoque teórico sobre los conceptos tradicionales de la cultura de género. La visión compartida es la del análisis de la satisfacción de las necesidades partiendo de una interpretación política diferenciada según los intereses de los diversos grupos que constituyen la sociedad latinoamericana actual.

La perspectiva de género no es una dimensión aislada del comportamiento de lo social (tal y como lo define Arendt) y su análisis requiere de instrumentos específicos, tales como los PRG, a nivel institucional, de modo que una interpretación adecuada de las necesidades según la diversidad social, permita asignar los recursos materiales, distribuir los recursos equitativa y eficientemente. Los PRG permiten determinar la consistencia entre las prioridades de las políticas públicas e institucionales con la asignación de recursos.

El análisis y elaboración de presupuestos sensibles al género cobran valor, ya que está demostrado que las políticas de asignación de recursos no afectan de igual modo a los distintos géneros. Las variables macroeconómicas como ahorro, consumo y la inversión, tienen comportamientos diferentes según el género (López, 2001). Dados los impactos negativos que sobre el nivel de pobreza tiene generalmente la aplicación de las políticas neoliberales, según el género, estos efectos y comportamientos cobran mayor relevancia. Si aplicamos indicadores adecuados para medir la transversalización del género en los proyectos estatales tanto nacionales como locales, podríamos conocer el real impacto no sólo de las cifras asignadas para satisfacer las necesidades de la población de manera diferenciada, sino las distancias establecidas en la práctica entre el discurso político de la equidad y la aplicación de políticas públicas adecuadas para alcanzar esta meta. En este sentido las herramientas para la elaboración y análisis de presupuestos responsivos al género son instrumento esencial tomar en cuenta en la evaluación de las políticas sociales para eliminar la discriminación hacia los sectores más vulnerables de la población. En la medida en que el debate sobre el desarrollo sustentable se amplía, es importantísima la conceptualización teórica, cuantitativa y cualitativamente superior, para contribuir al cambio de mentalidad mundial respecto a la significación de un mundo más equitativo y equilibrado en sus relaciones de género. Caminar hacia la equidad es una manera de combatir la pobreza y lograr el progreso social verdadero, pero ello no será posible si en la gama de prioridades políticas no se incluye la asignación de recursos de forma diferenciada.

a Datos del Anexo 9A desagregado por la Comisión de equidad y género de la Cámara de Diputados.

b En términos reales con deflactor implícito del PIB de 2008, con valor de 3.5. Dato de los Criterios Generales de Política Económica para la iniciativa de Ley de Ingresos y el PPEF correspondiente al Ejercicio Fiscal 2008.

1 Datos del Anexo 9A del Decreto del PEF 2008, y de la Comisión de Equidad y Género de la Cámara de Diputados aprobada el 25 de octubre de 2007.

2 En el Decreto del PEF 2008 se destinaron 15 millones de pesos de ampliación para la “Crear Fondo Nacional para la Alerta de Violencia de Género (SINAVIM)” y 20 millones de pesos de ampliación para “Diagnóstico Nacional y otros Estudios Complementarios de Manera Periódica con Perspectiva de Género sobre todas las formas de Violencia contra las Mujeres y las Niñas (SINAVIM)”

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