Observatorio de la Economía Latinoamericana

 


Revista académica de economía
con el Número Internacional Normalizado de
Publicaciones Seriadas  ISSN 1696-8352

 

Economía de Cuba

 


PLANIFICACIÓN Y REGULACIÓN ECONÓMICA. FRONTERAS Y VASOS COMUNICANTES EN CUBA

 



Yordany Landa de Saá (CV)
Renier E. Estévez Quintana (CV)
Anamary Maqueira Linares (CV)
landa@fec.uh.cu
Universidad de La Habana


 

Resumen
Las principales ideas acerca de la regulación y organización económica se han originado en países con economías de mercado. Estas han venido a aportar interesantes propuestas para solucionar las contradicciones que genera la “mano invisible del mercado”. Cuando se consulta la bibliografía especializada en temas como la planificación y la regulación económica, puede constatarse que, ni los autores que abordan el estudio de la regulación económica suelen vincularla con la planificación, ni viceversa. ¿Acaso no es necesario conocer estas propuestas de regulación en países donde la planificación juega un rol fundamental en la gestión de la economía nacional? ¿Cuáles puede ser los vasos comunicantes entre planificación y regulación económica? Este trabajo trata de dar respuesta a dichas interrogantes.

Abstract
The main ideas about regulation and governance emerge from market economies as a way of rescue the rationality spoiled by this way of manage the economy. When specialized bibliography in planning is consulted, there are not references to regulation subjects in it. Similarly happens with governance topics, when planning books and papers are consulted. Isn´t necessary to understand governance and regulation topics in planned economies? Which are the links between regulation and planning? This paper attempts to answer both of these questions.
Palabras clave: Planificación, regulación económica, socialismo.

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Para citar este artículo puede utilizar el siguiente formato

Landa de Saa, Y., Estévez Quintana, R. y Maqueira Linares, A.: "Planificación y regulación económica. Fronteras y vasos comunicantes en Cuba"en Observatorio de la Economía Latinoamericana, Nº 194, 2014. Texto completo en http://www.eumed.net/cursecon/ecolat/cu/2014/regulacion-economica.html

La planificación y la regulación económica dentro del sistema de dirección
El hecho de que la bibliografía especializada en temas tales como planificación y regulación económica no suela relacionarlas, puede ser el resultado de constituir –ambas actividades- parte de un proceso más amplio como lo es el de dirección y haber sido desarrolladas en contextos desiguales, por escuelas de pensamiento y para fines diferentes.
En los países que han intentado construir el socialismo, la planificación ha sido identificada, muchas veces, como la forma por excelencia de dirigir los procesos socioeconómicos (Guevara de La Serna, 1967). En los países con economías de mercado es más importante la capacidad que este tiene para generar una coordinación pre reflexiva de las conductas económicas (Karataev, 1964). Luego, la regulación económica comienza a erigirse como la forma principal de corregir y encausar –de manera consciente- los efectos indeseados de este proceso de dirección –implícito e indirecto- del mercado.
Asociadas a la dirección empresarial o administración se han identificado cuatro funciones: la planeación, organización, toma de decisiones y control (Koontz & O´Donnell, 1972). De estas funciones se derivan diferentes, tareas, procesos y etapas. Esta descomposición analítica puede ser aplicada perfectamente al sistema de dirección de la economía nacional, si se tienen en cuenta algunos ajustes. En este caso pudiera hablarse de: planificación, coordinación, regulación y control.
Las cuatro funciones, así como las tareas y procesos que de ellas se derivan están muy interrelacionados. El objetivo de la planificación, por ejemplo, está asociado al diseño de una estrategia: la identificación de metas y objetivos; de decisiones secuenciales concretas y políticas que conduzcan al logro de los primeros.1 Pero la planificación requiere retroalimentarse con los resultados del control para ir reajustando la secuencia de decisiones y políticas asociadas a la estrategia diseñada. Por otra parte, resulta difícil concebir un sistema de control, materializado en indicadores, si estos no responden a determinados objetivos y metas previamente identificados como resultado de la planificación.
Así mismo sucede con la coordinación y la regulación. La coordinación implica un ordenamiento sistémico de las microestrategias de los actores, en función de los objetivos y metas más generales. Implica un balance de los recursos, ordenamiento en el tiempo de acciones individuales, roles y prácticas (Koontz, y otros, 1972).
La regulación (Williamson, 1963a) –ya sea más o menos directa, impositiva y explícita- es toda aquella actividad orientada a que los agentes económicos se comporten de forma armónica con ese entramado social del cual se deriva el sistema de valores sociales, principios, normas, actitudes, ideales, cualidades, motivaciones, intereses, etc.  Está llamada a fundar y proteger lo que vendría a ser la racionalidad colectiva a partir de un conjunto de racionalidades individuales.2 Para coordinar y regular se requiere tener identificadas las metas y objetivos (Bergara, 2003). El éxito de ambas en el tiempo, precisa del control.
La información y técnicas diseñadas para cada uno de estas funciones, pueden ser utilizadas igualmente en la ejecución de las otras. Por ejemplo, un Cuadro de Mando Integral o una Matriz Marco Lógico, constituyen técnicas –dentro de un conjunto muchísimo más amplio e inagotable- que pueden ser utilizadas tanto para el control como para la planificación. Cada función de dirección tiene lugar, al menos, en tres dimensiones: la estratégica, táctica y operativa. Los objetivos, técnicas e información necesaria, van cambiando de una dimensión a otra –aunque deberían hacerlo de una forma orgánica (Blanco Encinosa, 2011).3
A lo largo de la historia, se han propuesto varias metodologías para llevar a cabo el proceso de dirección de la económica: por su contenido informacional, puede ser material o financiera  (Vargas, 1921); por su forma, jerárquica o indicativa (Williamson, 1975b); etc. Ello encuentra su reflejo en los componentes del sistema de dirección.
En países con modelos económicos estado-céntricos, por ejemplo, la planificación puede llegar a ser más directiva. En la práctica, sus funciones se han mezclado con las del proceso de organización económica y hasta con algunos elementos del de inducción  (González, 1995 b). 4 En no pocas ocasiones, han quedado elementos de las cuatro funciones de dirección bajo la égida de una sola agencia organizacional (González, 2006). Como resultado –y en la medida en que cada una de estas funciones ha evolucionado hacia grados cada vez mayores de complejidad- pueden generarse, procesos de sobredimensionamiento y/o minimización de determinadas funciones de dirección.
En cambio, en países con economía de mercado, los objetivos y metas propuestos a partir de la planificación suelen ser más indicativos (Gereffi Gary, 2005a). La coordinación y regulación (inducción de comportamientos económicos) se les confía a las reglas implícitas del mercado y el capital (Williamson Oliver, 1971e). Las funciones de planificación y control pueden quedar minimizadas.
En la práctica, aunque en proporciones diferentes, en casi todos los países se mezclan tecnologías distintas para la dirección de la economía: simulación, prospectiva o previsión, optimización, método de agregación piramidal de la información y/o de aproximaciones sucesivas por ensayos -o iteraciones (Valenzuela Feijóo, 2002). Pueden darse combinaciones entre estos niveles dando como resultado, por ejemplo: una dirección financiera –por  su contenido-, organizada por programas, a través de la optimización de tareas (MEP, 1996). Nada impide que –técnicamente- se mezclen elementos de un mismo nivel como por ejemplo: información financiera y en unidades físicas a la vez; el análisis por programas con los balances sincrónicos; etcétera (PCC, 2011). Más bien, esto es lo común. Todo ello hace que, en la práctica, los límites entre las funciones de dirección se vuelvan difusos.

La planificación
Hay autores, que ven a la planificación, solo como un proceso técnico-económico: un método de conducción de la economía alternativo o complementario a las relaciones mercantiles (Abbagnano, 1961) y (Drucker, 1995). Vista de este modo, su objetivo sería corregir fallas en la asignación de recursos productivos y distribución de los resultados de producción. Pero sobre todo, servir de soporte a la coordinación de los esfuerzos económicos en función de intereses previamente determinados u objetivos estratégicos como pueden ser: el incremento de la competitividad, reconfiguración sectorial de la estructura productiva, desarrollo socioeconómico sostenible, bienestar social, entre otros.
Están, aquellos autores que la ven además –ya desde un enfoque deontológico- como el componente elemental que caracteriza al método de conducción socialmente consciente de la sociedad (Guevara de la Serna, 1963). 5 Para estos últimos, la planificación está cargada de contenido político, estrechamente vinculada a una sociedad alternativa a la capitalista. Desde este punto de vista, la planificación, no podría ser de otro modo que democrática, participativa, transparente, comunal y/o socializadora (Bettelheim, 1966) y (Valenzuela Feijóo, 2002). 6 Entre ellos, están los que plantean que esta forma de conducción social no se ha llegado a conocer hasta el momento actual, así como no se ha registrado en la historia, una socialización real de los medios de producción, ni la tecnología (tangible e intangible) propia de un sistema socialista maduro (Valenzuela Feijóo, 2002). 7
Si bien, el enfoque deontológico de la planificación puede resultar menos reduccionista que el primero, ambos puede conducir a  confusiones entre lo que es planificación y dirección económica. La planificación debe lidiar con elementos sobre cuyo futuro hay certidumbre y otros más inciertos  (Medina Vásquez, 2006). Los objetivos y metas contenidos en la estrategia económica se cumplirán mediante la identificación de una secuencia de decisiones concretas (por ejemplo, la de acometer un proyecto específico) o el diseño de políticas (la forma de proceder ante un conjunto de situaciones probables)  (González, 1995 a).
Las políticas están asociadas a cuestiones donde hay incertidumbre.8 Pero además, si se le observa desde una lógica compleja, esta puede envolverse en sucesivos bucles. 9 El proceso de planificación debe ser articulado en todas sus dimensiones: desde las estrategias y planes a más largo plazo, hasta los operativos y contingentes, debe existir una vinculación, una armonía, para evitar contradicciones entre los objetivos de trabajo en los distintos horizontes (Blanco Encinosa, 2011).
La regulación económica
Regular la economía es fomentar determinados comportamientos del sujeto social a través del diseño de una arquitectura de estímulos y desestímulos de la más diversa índole (Jadresic A., 2001). Un marco institucional-regulatorio mínimamente desarrollado, se caracteriza por la diversidad de agentes especializados en diferentes actividades regulatorias cumpliendo roles de partes y contrapartes (Montesquieu, 1748). Estos sistemas se sirven de un sin número de instrumentos diversos diseñados para lidiar con fenómenos tan complejos como los conflictos de intereses (Williamson, 1963a), riesgos moral y de selección adversa (Williamson, 1979c) asociados a la contradicción principal-agente  (Bergara Mario, 2003), etc.
La organización los sistemas regulatorios está basada fundamentalmente en los aportes teóricos de la escuela neoinstitucionalista (Bergara Mario, 2003). La crítica que hizo a los supuestos del modelo teórico neoclásico sirvieron para desplazar el debate entre economía de mercado, u organizada bajo una lógica de integración jerárquica (Williamson, 1975b), a la identificación y análisis de las características que hacen que una actividad económica se organice en función de minimizar los costos de transacción (Williamson, 1979c). Este aporte–además de validar formas extremas de organización como el mercado y la organización jerárquica- permitió identificar fórmulas intermedias igualmente loables (Gereffi Gary, 2005a). Es por ello que resultó sumamente revolucionaria. Sin embargo, no ha abandonado un modelo analítico en que se asume a la información incompleta como algo estructuralmente dado. Tampoco, la concepción antropológica del ser humano como un homo economicus oportunista. 10
El solo levantamiento de este último supuesto pudiese complejizar el sistema analítico, pero permitiría incorporar, de forma activa, una nueva dimensión al análisis de los costos de transacción asociados a diferentes formas de organización: el sistema de valores sociales del contexto donde operan los agentes económicos. Este puede ser afectado por el marco institucional y regulatorio, pero también pudiese influenciar a este último (retroalimentación), enriqueciendo el arsenal de prácticas e instrumentos regulatorios.
Algo similar sucede la el supuesto de la información estructuralmente incompleta. Si bien, hay autores dentro de esta escuela que reconocen que las posibilidades mitigar los problemas asociados a la información incompleta con el desarrollo tecnológico (Bergara Mario, 2003); adoptan una posición pasiva ante este, negando la viabilidad de orientar esfuerzos científicos en ese sentido. Pero el desarrollo tecnológico puede ser orientado de forma intencional al perfeccionamiento de la información económica.
La planificación y regulación económica en Cuba
En Cuba,  el subsistema de planificación ha venido realizando o liderando una buena parte de las tareas regulatorias (MEP, 1996). Sin embargo, no ha sido característico el respeto a ese axioma del derecho que plantea que “se puede hacer todo aquello que no esté prohibido”. Más bien se apoya en mecanismos de intervención que reducen al mínimo la autonomía de las empresas. Ejemplos de ello son: el objeto social y el propio plan, que –lejos de constituirse en un instrumento para viabilizar la gestión económica- se convierte en un mecanismo más de control para limitar la autonomía de las administraciones a través de la fijación de partidas de gastos en los presupuestos.
El grado tan elevado de dispersión legislativa que se observa hoy en Cuba llega a ser tal, que inmoviliza a las empresas en función de intereses burocráticos. En este esfuerzo tan grande por ejercer y perfeccionar un control restrictivo, se reducen las oportunidades, dentro del subsistema de planificación, para el uso de instrumentos sofisticados orientados facilitar el diseño de la estrategia.
Cuba necesita incrementar sus capacidades tecnológicas para el diseño y ejecución de la estrategia socioeconómica. Un diseño participativo de las metas y objetivos de la nación pudieran apoyarse en las técnicas de prospectiva y construcción de escenarios (ver Ilustración 1).
Una vez diseñada la estrategia, habría que desarrollar las capacidades para su operacionalización. Esta etapa pudiese apoyarse en técnicas como la modelación para el análisis cuantitativo de políticas económicas: modelos de insumo-producto, multiplicadores contables y equilibrio general computable. También pudiese apelarse a la simulación, al diseño de matrices marco-lógico. Los resultados serían, además de políticas, proyectos y decisiones de acción concretas; un sistema de indicadores para medir el desempeño en la gestión de la estrategia (ver Ilustración 1).
Casi de forma simultánea, de esta etapa se derivaría la coordinación y ejecución. Es la etapa adonde se proyecta el plan general en micro planes, y viceversa, por medio de la extrapolación. Se estructuran los presupuestos y se evalúan y aprueban los proyectos. También se diseña el marco institucional y regulatorio, entrando a jugar los elementos de más largo plazo en la regulación económica o diseño de la misma.
Luego se controla, se corrige el rumbo con apoyo de una regulación a posteriori y se genera la información necesaria para el diagnóstico previo a la etapa de rediseño de la macro estrategia (ver Ilustración 1). Cada momento demanda técnicas y competencias bien sofisticadas. Por ello, no es correcto que se concentren en una sola agencia u organización. También, porque en el diseño de todo marco institucional y regulatorio es muy importante prever el control colectivo. Para lograrlo es crucial distribuir el poder entre un número amplio y diverso de actores que hagan las veces de partes y contrapartes.
Nota: Los cuadros representan etapas o momentos de proceso de dirección de la economía nacional. Los tres primeros (aquellos que contienen en su interior textos en color azul) son las funciones en que se ha concentrado más el Ministerio de Economía y Planificación en Cuba. El esfuerzo de este último se ha concentrado más bien en el Balance. El MEP ha realizado incluso tareas vinculadas a resto de las etapas. Debajo de cada cuadro (o etapa) se despliegan: en azul, las técnicas de uso más común; en rojo, los resultados.
La Ilustración 2 constituye un intento por simplificar de forma muy didáctica un proceso tan orgánico y complicado como el que transcurre a través del sistema de dirección de la economía nacional en Cuba. Se intentó captar algunas de las dimensiones y componentes estructurales del sistema visto como proceso y los tiempos en que van entrado a jugar su rol cada uno de los subsistemas.
Nótese el desfase temporal que se da entre la planificación y la regulación. La regulación exante (o a priori) requiere del diseño previo de los objetivos y metas (planificación estratégica o a largo plazo)  (Junta de Comercio y Desarrollo de Naciones Unidas, 2001). Es una etapa que se articula con el momento de operacionalización de la estrategia (planificación táctica). Pero, ahí donde culmina cada bucle del ciclo de planificación –en la etapa operativa-: en el diseño de los planes locales, ramales o empresariales; esta queda desconectada de los actores, de la ejecución. Sin embargo ese vínculo solo se materializa mediante la regulación expost y el control (Lasheras, 1999). Es decir, que el ciclo regulatorio comienza después del asociado al proceso de planificación, y termina también más tarde (ver Ilustración 2).
En la Ilustración 2 se puede ver, de forma muy simplificada, cómo deberían irse desplegando las tareas de un proceso u otro, para que la planificación pueda despojarse de las actividades y esfuerzos asociados al sobredimensionado control de las administraciones empresariales, delegando las facultades regulatorias en agentes especializados. Ello le permitiría al país concentrar los esfuerzos en la fase de previsión o diseño de la estrategia a largo plazo que tan importante es para la economía y para la cual han sido diseñado un grupo de técnicas y herramientas tan sofisticadas como la prospectiva, el análisis cuantitativo de políticas económica, etc. También permitiría garantizar que los agentes económicos, materializaran dicha estrategia o política económica con su actuar. Lograrlo además, con el máximo de eficiencia y eficacia requerida –que a fin de cuentas es el objetivo final de ambos procesos: el de planificación y el de regulación económica.
La defensa de que el origen de la planificación sea la empresa (la base), puede entrar en contradicción con esta necesaria articulación. En la empresa se determina una estrategia (o plan) que orienta sus acciones y políticas hacia la optimización de los criterios de bienestar imperantes en dicha organización. Luego, este plan pasa por un proceso de centralización-conciliación que permite el ajuste de estos planes en función de la disponibilidad de recursos en niveles superiores y las estrategias y planes en dichos niveles.
Lo recomendable para la nación, o un ámbito más global, no tiene por qué ser igual a la suma de los óptimos individuales. De hecho, es difícil en condiciones de escasees que estos coincidan. El resultado de este proceso de ensamblaje de mircroestrategias individuales puede ser: la perdida de visión estratégica en el nivel más macro, o la desarticulación de la misma con niveles organizativos inferiores, o que el final no satisfaga a ningún actor por los ajustes realizados y aumente la resistencia a su implementación y por tanto los costes de transacción.
En condiciones de transparencia y participación un proceso de planificación nacional puede dar como resultado una estrategia central a la cual se vayan articulando, con ciertos grados de libertad, las del resto de los actores. El resultado, pudiese ser más coherente y acercarse más al óptimo de cada una de las partes, en medio de la diversidad de objetivos, en ocasiones incluso contradictorios.11 Lo participativo puede radicar en la forma, el proceso: en la transparencia en cuanto a restricciones y demás criterios que haya que valorar para establecer la estrategia más macro. También, en el hecho de que cada actor pueda aportar, de forma real, juicios y valoraciones al diseño, para luego articular sus estrategias a aquella que fue diseñada entre todos, identificando sus grados de libertad. ¿Hasta donde es posible una práctica de este tipo? Depende de un desarrollo tecnológico que permita tal participación, pero también y sobre todo, de voluntad política, disposición a cambiar las estructuras de poder descongestionando la polarización que el mismo ha sufrido, de un cambio de actitudes, concepciones y paradigmas.
Conclusiones
El hecho de que la planificación y la regulación formen parte de un sistema superior que es la dirección, hace que los procesos de ellas derivados dependan unos de otros. 12 Además, se planifica, coordina u organiza, regula o decide y controla; lo mismo la economía nacional, que un territorio, rama, empresa, familia y hasta cada persona. Se dirige, lo mismo el cambio estructural de la economía en un país, que las actividades que realiza un individuo, o un taller, en un día cualquiera. Por eso suele ser tan complicado distinguir dónde termina la planificación y comienza la regulación. Si se analizan como funciones de un proceso o sistema mayor, y se aplica el enfoque sistémico y la lógica de la complejidad, se pueden definir mejor las fronteras y vasos comunicantes entre una función y otra, sus procesos, salidas, requerimientos técnicos e informacionales, etc.
Existen grandes potencialidades para desarrollar marcos institucionales y regulatorios mucho más sofisticados –incluso en países estado-céntricos- si se aplican, previo sometimiento a un análisis crítico, las nociones de regulación económica desarrolladas por la escuela neoinstitucionalista e implementada en muchos países con economía de mercado.
El proceso de planificación en Cuba, puede despojarse de esfuerzos asociados al sobredimensionado control de las administraciones empresariales, apelando a delegar las facultades regulatorias en agentes especializados. Ello no quiere decir descentralizar por descentralizar la dirección económica. Mucho menos, que el hecho de delegar las funciones directivas en las reglas del mercado, venga a solucionar toda una historia de insuficiencias directivas por parte del Estado. El error no está en concebir un plan central al que se articulen los actores, sino en la forma de diseñarlo e implementarlo. Más que en la mano invisible del mercado, se requiere que la dirección se apoye en la mano visible del desarrollo tecnológico y la participación social.
Este trabajo, más que conclusiones, rescata una propuesta conceptual que puede servir como punto de partida para un debate rico y constructivo acerca del rol de la planificación y la regulación como actividades indiscutiblemente asociadas dentro del sistema de dirección de la economía.

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1En un momento determinado de la historia, el primero de estos procesos fue bautizado por economistas burgueses como planeamiento o planeación. Más que a diferencias sustanciales en cuestiones técnicas respecto a lo que se hacía en el campo socialista, el nombre respondía a un intento por desmarcase del contenido ideológico coagulado en el término planificación.

2 La racionalidad individual no tiene por qué coincidir con la social.

3 Lo táctico derivándose de lo estratégico y lo operativo soportando a lo táctico.

4 Resultados típicos del proceso de coordinación son los balances sincrónicos y los programas y proyectos de desarrollo.

5 Consciente en el sentido filosófico del término. Ver (Abbagnano, 1961) y(Kohan, 2001)

6 Ver el concepto de ética aplicada en (García Luis, 2005 pág. 12)

7 Es decir, que el concepto de planificación es inherente a la propiedad social y por tanto al socialismo en su forma más acabada (Guevara de la Serna, 1963).

8 Nótese que generalmente se refieren a cuestiones de largo plazo dentro de la estrategia y eso puede estar relacionado con el hecho que el largo plazo y la incertidumbre están estrechamente vinculados. Nótese además quelas políticas constituyen una guía para la acción y no una regla o norma. Lo que las distingue de estas últimas es que, precisamente, las políticas incorporar mayores grados de libertad que las instituciones. Su cumplimiento o no, se mide por cuánto el sistema logra aproximarse al estado deseado. Son más normativas que positivas. La primacía de las políticas en una estrategia, puede ser el resultado de un alto grado de incertidumbre en el sistema.

9 Por ejemplo, el resultado de una política puede ser el establecimiento de uno o varios criterios de prioridad para la jerarquización de un listado de objetivos. Luego, cada una de estos objetivos dará como resultado una estrategia en un nivel inferior (o de operacionalización de la anterior) que puede ser contentiva de políticas y/o acciones concretas en la medida en esté más o menos expuesta a la incertidumbre. (Sotolongo, 2006) explica la lógica compleja relacionada a los sistemas sociales y las implicaciones metodológicas de un análisis bajo este enfoque.

10 Esta concepción antropológica genera un patrón muy peculiar de la moral soportado en el paradigma del Derecho Natural. Para más detalles acerca de este y otros paradigmas ver (García Luis, 2005 pág. 15 y 16)

11 Más que participativo, puede constituir un ejercicio estéril – o en último caso, poco eficiente- el hecho de que se permita a un actor diseñar un plan, para luego aprobarle otro que se parecerá bien poco al que este determinó óptimo, y que para este proceso de agregación se manejen criterios (como restricciones) que este actor desconocía en el momento de diseñar su estrategia.

12 Lázaro Blanco ofrece varios ejemplos de la complejidad implícita en estas relaciones desde un enfoque de sistema de información (Blanco Encinosa, 2011, págs. 276, 280).


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Comentarios sobre este artículo:

Página: [1]
Por: Isauro Suárez Ramírez Fecha: 21 del 05 de 2014 - 16:24
Seria importante vincular a la gestión económica de Cuba el aspecto de la motivación, el incentivo, pues algunos cubanos se quejan del estado pero no hacen nada para mejorarlo, no aportan, o ¿será que el sistema socialista anula totalmente la iniciativa, la emulación y el desarrollo de las potencialidades humanas, al evitar la competencia por bienestar económico? No seria conveniente establecer incentivos salariales, primas, que resulten abriendo la escala salarial?, no seria conveniente permitir la competencia o fomentar la competencia entre empresas estatales,incluso mediante la publicidad?

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