Revista académica de economía
con
el Número Internacional Normalizado de
Publicaciones Seriadas ISSN
1696-8352
La Reforma Agraria en
Colombia:
¿Una tarea inconclusa?
Jairo
Hernando Pulecio Franco
Universidad de Zaragoza
jairopuleciofranco@yahoo.es
http://jairopulecio.ya.st
Para citar este artículo puede utilizar el siguiente formato:
Pulecio Franco, J.H. (2006) "La Reforma Agraria en Colombia" en Observatorio de la Economía Latinoamericana, número 61. Texto completo en www.eumed.net/cursecon/ecolat/la/
Resumen: El impacto de las reformas agrarias en Colombia no ha sido
positivo en términos de ingreso, porque no se ha satisfecho la condición de
acceso al crédito formal. No ha sido positivo en términos de calidad de vida,
porque no se han satisfecho las condiciones de acceso a capacitación y
educación. Las reformas agrarias sólo han consistido en la redistribución de la
tierra, por lo que se ha tenido un impacto negativo sobre la calidad de vida de
los beneficiarios de estas reformas.
Palabras Clave: Colombia, Reforma Agraria, Crecimiento Económico
Agrarian Reform in
Colombia: An inconclusive task?
Abstract: The impact of reform agrarian in Colombia has not been positive in
terms of income, because has not satisfied the condition of access to the formal
credit. Has not been positive in terms of quality of life, because have not
satisfied the conditions of access to enable and education. Reform agrarian
alone have consisted in to redistribute the earth, why has had a negative impact
over the quality of life of the beneficiaries of these reform.
Keywords: Colombia, Agrarian Reform, Economic Growth.
Introducción
| Presento mis agradecimientos al Dr. Ignacio Iriarte por su contribución a este trabajo y por haberme instruido en el Sector Agrario, toda vez que estoy seguro que sus aportes serán muy importantes para mis futuras líneas de investigación. |
Con la entrada del nuevo
milenio en América Latina se ha venido realizando un giro político hacia la
izquierda en sus gobiernos, esto hace que los países que aún no lo han hecho
empiecen a evaluar sus resultados frente a los principales debates que se
generarán en el continente, de cara a las reformas que estos gobiernos
realizarán o han realizado y si sus políticas dan como resultado un mejor
alcance en torno a equidad y crecimiento, uno de estos debates que se
mantiene vigente es la distribución de la propiedad de la tierra, por lo que
sería interesante observar que ha pasado con la Reforma Agraria en nuestro
país o si es una tarea inconclusa?
El presente documento busca responder esta pregunta observando diferentes
enfoques ideológicos que defienden y atacan la Reforma Agraria en Colombia,
para ello he estructurado este documento de la siguiente manera: iniciare
con un breve recuento histórico de la legislación realizada frente a
Reformas Agrarias, a continuación presentaré algunos comentarios que se han
hecho sobre como la política ha influido en estas reformas, como tercer
punto incluiré la doble vía del conflicto armado, seguiré con un breve
bosquejo de la situación de los cultivos ilícitos y en el quinto punto
presentare las conclusiones del trabajo.
1. El Desarrollo legislativo.
En Colombia se ha desarrollo una serie de legislaciones que han demostrado
el deseo de la clase dirigente de la nación en establecer una reforma
agraria, estas son las principales leyes emitidas por el congreso en el
ámbito de una reforma agraria (Balcazar, López, Orozco y Vega, 2001).
1. Ley 200 de 1936, cuyas motivaciones se centraron en la explotación
económica de los predios de manera obligatoria, otorgando el derecho de
dominio sobre los mismos o su restitución al Estado, y reconociendo el
derecho de los trabajadores rurales al dominio de las tierras
2. Ley 100 de 1944, que calificó a los contrato de arrendamiento y de
aparcería como de utilidad pública y decretó la ampliación de diez a quince
años como causal de restitución al Estado de los predios no explotados
3. Ley 135 de 1961, creó el Comité Nacional Agrario, conformado por
representantes de los partidos políticos, del Congreso, la Iglesia católica
y las Fuerzas Armadas se fundamentaba en tres lineamientos estratégicos para
adelantar el proceso de reforma agraria en Colombia:
a. dotación de tierras a campesinos carentes de ellas;
b. adecuación de tierras para incorporarlas a la producción, y
c. dotación de servicios sociales básicos y otros apoyos complementarios.
Se crea el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria (INCORA), como
establecimiento público encargado de la gestión en la materia, organismos
como el Consejo Nacional Agrario, el Fondo Nacional Agrario (FNA) y la
figura de los Procuradores Agrarios.
4. Ley 1ª de 1968 ley, conocida también como de Arrendatarios y Aparceros,
contribuyó a agilizar los trámites y procedimientos y fijó nuevos causales
de expropiación. Además, sirvió para reglamentar la Unidad Agrícola Familiar
(UAF) a fin de proteger y regular la tenencia y explotación de las porciones
de tierra distribuidas individualmente a los campesinos beneficiarios,
principalmente en lo relacionado con su venta o transferencia.
5. Ley 4ª de 1973, la reducción de los trámites de adquisición de tierras a
través de negociaciones directas, la agilización de la adjudicación de
tierras a los beneficiarios y el establecimiento de la renta presuntiva
agrícola, como una manera de ejercer presión a favor del uso productivo de
la tierra y penalizar su apropiación improductiva.
6. Ley 5ª de 1973, mediante la cual se estableció un sistema de
financiamiento para el agro a través del Fondo Financiero Agropecuario,
7. Ley 6ª de 1975 sobre aparcería, la cual reformó la Ley 1ª de 1968.
8. Ley 35 de 1982, conocida también como Ley de Amnistía el INCORA fue
encargado de la dotación de tierras y provisión de otros servicios a las
personas indultadas.
9. Ley 30 de 1988 que en términos generales fija como lineamientos: lograr
una acción más coordinada de las instituciones gubernamentales; elevar el
nivel de vida de la población campesina; simplificar los trámites para la
adquisición y dotación de tierras a los campesinos, eliminando la
calificación de las tierras, y proveer una mayor cantidad de recursos al
INCORA para el desarrollo de los programas de su competencia.
10. Ley 160 de 1994, El principal cambio consiste en dinamizar la
redistribución introduciendo el concepto de propiedad a través del mercado
de tierras, mediante un subsidio para la compra directa por parte de los
campesinos, El énfasis institucional se centra en facilitar la negociación
directa entre propietarios y campesinos.
2. La influencia del poder
Los defensores de una Reforma Agraria en Colombia lo han venido sustentado
principalmente en los siguientes cuatro argumentos (Balcazar, López, Orozco
y Vega, 2001).
1. Los factores tradicionales de la producción son las principales fuentes
de creación de valor y de riqueza.
2. la distribución de la propiedad de los factores tradicionales (la tierra,
entre ellos) determina la distribución del ingreso, así como la distribución
del poder político y social.
3. como un corolario del segundo supuesto, para construir democracia,
equidad económica y justicia social es imprescindible redistribuir la
propiedad sobre los medios tradicionales de producción (la tierra y el
capital físico).
4. el alto precio de la tierra, originado en las distorsiones de política y
en los privilegios institucionales que están asociados a la propiedad rural,
impide el desarrollo de la producción agrícola.
Los principales programas que se han tratado para lograr llevar a cabo un
distribución de la propiedad de la tierra son (Heshusius, 2004):
La Titulación: Lo que se busca con este tipo de programas es aclarar los
derechos de propiedad. La principal meta es otorgar títulos de propiedad a
aquellos hogares que vienen haciendo uso de la tierra y que no tienen ningún
documento formal que establezca la tenencia legal de la propiedad.
Zonas de reserva campesina (ZRC): La frontera agrícola se expande cuando las
oportunidades de supervivencia (dadas las condiciones laborales, de
violencia, etc.) son pocas. Las minorías afectadas migran hacia zonas que en
muchas ocasiones son ambientalmente frágiles o con alta posibilidad de
desastres naturales. Lo que se busca con las ZRC es fomentar y estabilizar
la economía campesina en zonas de colonización, controlando no sólo la
expansión de la frontera sino también asegurando una mayor participación de
las comunidades rurales.
Reforma Agraria: ha sido la forma principal de intervención en el mercado de
la tierra. Aunque se supone una política estructural que busca una mejor
distribución de la propiedad de la tierra, promover mayor eficiencia en los
patrones de uso de los suelos y un cambio en la estructura de distribución
de las tierras con potencial de uso agropecuario, la claridad conceptual y
operacional no va más allá de la búsqueda de una división más equitativa del
recurso.
La clase dirigente se ha apoyado durante los diferentes periodos históricos
de la evidencia empírica la cual ha documentado la existencia de una
relación positiva entre tierra e ingreso (Heshusius, 2004), Sin embargo, en
algunos casos, la simple provisión de tierra otorgada a través de una
reforma agraria tiene un bajo impacto sobre el ingreso. Estudios empíricos
(López y Valdés, 2000) muestran que para ocho países en Latinoamérica, el
impacto de la tierra proveniente de una reforma sobre el ingreso per capita,
es bastante bajo.
Pero la marcada desigualdad del capital y de la propiedad privada hizo que
los latifundistas entorpecieran de diferentes formas las reformas agrarias
emprendidas con el contubernio de la clase dirigente, que en su mayoría
siempre ha pertenecido a las minorías propietarios de la tierra y del
capital, las estimaciones del coeficiente Gini para la propiedad de la
tierra, concuerdan con que este está alrededor de 0.77, lo cual es bastante
alto para los estándares internacionales, aunque similar al promedio
Latinoamericano (0.774).
Un estudio basado en encuestas familiares (Balcazar, López, Orozco y Vega,
2001) encontró entre sus resultados, que en términos de ingreso familiar y
per capita, y de indicadores de calidad de vida, los campesinos que son
beneficiarios de la ayuda gubernamental y de los planes establecidos de
reforma agraria están en peor condición que los que no lo han recibido. Este
impacto negativo lo adjudican en parte a la ineficiencia e inoperancia de
las entidades responsables de la redistribución y hacen hincapié en la
importancia de impulsar tanto los que promueve las capacidades de los
campesinos para progresar y mejorar su bienestar, como el ambiente
institucional que favorece sus oportunidades de acceso a recursos
productivos y, a la tierra en particular, no necesariamente por la vía de la
propiedad.
El los archivos del Instituto Agustín Codazzi podemos encontrar que la
subutilización es del 30% del total de las tierras y que sólo la mitad de
las tierras dedicadas a cultivo, explotan totalmente su potencial. Con
respecto a la sobre utilización, encontramos que el 71% de las tierras que
podrían ser destinadas a cultivos anuales, son utilizadas para ganadería;
cerca de un cuarto de las tierras de pastoreo están ubicadas en terrenos
agrícolas de primera calidad, y mas de la mitad de los pastos están
localizados en áreas recomendadas para conservación.
Todo esto nos lleva a pensar que si bien se han realizado toda una serie de
leyes en “favor de los menos desfavorecidos” han sido los mas favorecidos
los que se han beneficiado de dichas leyes, ya sea por abuso de la
normatividad o por utilizarlas como forma de distracción de quienes
solicitan el derecho a la propiedad en un país donde solo han contado con
este derecho una minoría “selecta”
3. El conflicto armado
Debido pues a una ocupación del territorio mediante formas de apropiación
privada desde la administración colonial española y continuada en épocas
posteriores por políticas de enajenamiento de los sectores más poderosos de
la sociedad, la entrada en vigencia de leyes que permitía que un colono
pudiera obtener la propiedad de la tierra por la demostración de su
posesión, y de que el terrateniente utilizará las armas para expulsar a
estos colonos, y el establecimiento de un periodo llamado Frente Nacional
donde los dos partidos políticos tradicionales se turnaban en las elecciones
al poder, se contribuyó de esta manera a que los sin tierra y los que creían
en opciones diferentes optaran por las armas para defender sus ideales, todo
esto acompañado por los movimientos ideológicos de izquierda que se estaban
realizando en el continente, ha conseguido que Colombia lleve más de 50 años
en un conflicto armado que muestras cifras de desplazamiento interno del
campo a la ciudad iguales que las que muestra países como Angola, Sudán,
Afganistán e incluso el mismo Irak. Según datos de la Consultoría para los
Derechos Humanos y el Desplazamiento (CODHES) se estima que alrededor de 4
millones de hectáreas de tierras han sido abandonadas por personas
desplazadas; esta cifra es tres veces mayor que la cantidad redistribuida
por el gobierno a través de reformas agrarias desde 1961 (Proyecto global
para personas desplazadas 2003).
La relatifundización se produjo como resultado de la conjunción de fenómenos
económicos y políticos:
• La expansión de los grupos paramilitares y del conflicto armado, que han
propiciado desplazamientos de población y apoyado procesos de concentración
de la propiedad de la tierra en cabeza de narcotraficantes, ganaderos,
especuladores y de los mismos dirigentes del paramilitarismo;
• La economía del narcotráfico que produjo en primer lugar una nueva capa de
compradores de tierra latifundistas, que elevó los costos del dinero y el
crédito fortaleciendo las causas de especulación con la tierra y que al
mismo tiempo generó una salida económica en las zonas de colonización a
parte de los campesinos y jornaleros desplazados por la violencia o por
causas económicas;
• La apertura económica que aumentó en 700 % las importaciones de alimentos
y provocó una drástica reducción del área sembrada, especialmente en
cereales.
4. Los cultivos ilícitos
Desde los años setenta cuando se efectuó lo que se llamó la “Bonanza
Marimbera”, que fue el desarrollo de plantaciones de marihuana en zonas de
la Costa Atlántica, se desarrolló una clase social adinerada que empezó a
demandar tierras como procedimiento para el lavado de activos, a partir de
allí cuando los Estados Unidos legalizaron sus plantaciones y acabaron con
las utilidades de este negocio se empezaron a gestar nuevos productos como
han sido la cocaína a partir de la hoja de coca y la heroína en base a la
amapola, estos cultivos que tienen garantizado un mercado ha sido una
solución “por fuera de la ley” para los campesinos que han visto que los
cultivos tradicionales no les seguían siendo rentables, la falta de
ocupación del territorio por parte del estado, los altos índices de pobreza,
la falta de política agropecuaria y la apertura indiscriminada, crearon
espacios para que los cultivos ilícitos crecieran de una manera tal que este
“cancer” se ha carcomido a la sociedad colombiana llegando inclusive a tocar
hasta la primera magistratura de la nación.
Conclusiones
Los argumentos frente a que una reforma agraria será necesario para el
crecimiento económico han perdido la vigencia hoy día, en lo que se ha
denominado “la sociedad de la información”, lo que verdaderamente hoy prima
es la distribución del conocimiento, por lo que una reforma agraria
entendida como una mera distribución de tierra no aporta las mejoras
sustanciales en crecimiento, una reforma agraria que no venga acompañada de
infraestructura, dotaciones y capacitación no contribuirá a un desarrollo
económico de la nación. Esto es una de las principales diferencias con los
casos exitosos de reforma agraria que están representados por los países que
forman la última generación de sociedades industriales, en las cuales el
énfasis más importante se puso en la promoción y el desarrollo del capital
humano: los países del este y sureste asiático.
El acceso a la tierra no reduce significativamente la pobreza rural. Se
discute sobre los méritos de distribuir los activos existentes (tierra)
versus crear nuevos activos (inversión) con el objetivo de disminuir la
pobreza rural y generar mayor crecimiento económico. Pero con base en varios
estudios (Heshusius, 2004) se puede concluir que el impacto de un programa
de reforma agraria en Colombia, sobre el ingreso y la calidad de vida de los
beneficiarios, seria significativo y positivo si se satisficieran ciertas
condiciones: acceso a crédito, capacitación y educación secundaria. Esta
afirmación va de la mano con lo dicho anteriormente tener acceso a la tierra
no necesariamente implica un aumento en los ingresos de los pobres rurales,
ni un mejoramiento en su calidad de vida.
La experiencia de Colombia demuestra que distribuir la tierra sin darle a
los beneficiarios los medios para hacerla productiva, no es efectivo y por
lo tanto, no promueve el buen uso del recurso escaso.
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