Una visión previa a la Comisión Marcel.[1]

Fernández Montt, René y Karina León Leiva: "Administradoras de Fondos de Pensión en Chile: La Trasnacionalización de la Previsión en Observatorio de la Economía Latinoamericana 55, enero 2006 Texto completo en www.eumed.net/cursecon/ecolat/cl/

Resumen:

En Chile desde 1980, gracias al Decreto ley 3.500, se cambió el sistema de previsión en Chile. Antes existía un sistema de reparto basado en las cajas de pensión, para luego pasar a un sistema de capitalización individual, donde el trabajador es el único aporte a su futuro y paga (obligatoriamente) para su administración a las Administradoras de Fondos de Pensión (AFP).

Este cambio se debe a un paso de Estado benefactor a un Estado subsidiario, generando cambios conceptuales y estructurales que permitieron llevar a cabo un funcionamiento totalmente distinto en el tema de previsión, sin quedar claramente definidos en la Constitución chilena de 1980, la aseguración de la Seguridad Social.

El modelo de capitalización individual administrado por las AFP en Chile, aún no se ha puesto a prueba en su real magnitud y se estima que sus falencias observadas hoy en día, conllevarían a una  reforma realista que permita dar real abasto a la población.

A 24 años de su ejercicio, las AFP, no han logrado posesionarse dentro del rol para el cual fueron creadas, siendo muy lucrativas para sus dueños, pero no para los jubilados, considerando que la mayor parte de pensionados siguen bajo el alero del Estado. Lo cual hace muy curioso, que este modelo de previsión sea exportado al mundo, sin ser probado en su real magnitud y siendo comprobadas sus falencias.

Palabras clave: Pensión, Seguridad Social, AFP.

Presentación

A modo de presentación, es importante señalar que la previsión ha sido un tema estudiado, pero que no había generado mayor relevancia política en el país hasta el Gobierno de la Sra Michelle Bachelet., lo que se nota en la escasez de políticas públicas en torno a la previsión con posterioridad al Gobierno Militar. Sin embargo, estas pocas políticas previas al actual gobierno han sido bastante profundas.

Para una mayor comprensión de estos cambios denotados en este trabajo, se apelará a un recorrido histórico de la Previsión en Chile, desde su origen en la Seguridad Social, y las políticas públicas que han acompañado a la vejez en este país. Cambios estructurales y conceptuales que permiten la justificación del funcionamiento de las Administradoras de Fondos de Pensiones que funcionan hoy en día en el país. 

Evidenciando las últimas reformas en el área de previsión, considerando el lineamiento de estas, además de su fondo plasmando algunas de las repercusiones en la actualidad de nuestra sociedad.

Por otro lado, es crucial analizar las proyecciones de las pensiones y jubilaciones a doce años, cuando el sistema de Fondos de Pensiones se haga cargo del total de la población, futuro que no se ve muy alentador, para ello se explicará con cifras el futuro de las pensiones.

Finalizando con el funcionamiento de las AFP en Chile, sus estrategias en Chile y en el extranjero, permitiendo plasmar los intereses reales de las AFP tanto en Chile como en Latino América.

A modo de conclusión vemos el futuro de las AFP en Chile, además de sugerencias a la hora de realizar nuevas reformas, en espera de un cambio real a puertas de un nuevo gobierno en Chile.

Antecedentes.

La Previsión social, es la expresión usada tradicionalmente para referirse al sistema público que se implementó en Europa continental a fines del siglo XIX y principios del siglo XX para la protección de los riesgos sociales; tal sistema trató de superar los anteriores sistemas mutualistas de asistencia social y de beneficencia y adoptó técnicas aseguradoras. En este sentido la previsión social es la denominación genérica de los distintos seguros sociales y el precedente de los actuales de seguridad social. Hoy en día suelen adscribirse al concepto de previsión social todos aquellos mecanismos, órganos y sistemas de carácter voluntario e independiente que contemplan la protección pública y básica del sistema de seguridad social.

Para definir Seguridad Social en Chile, se puede recurrir a distintas fuentes jurídicas y doctrinales en las cuales se encuentran diversos enfoques y desarrollos. En particular desde la perspectiva Constitucional y legal, debemos considerar, la regulación constitucional, que postula como principio fundamental  el derecho de toda persona a la Seguridad Social. La materialización constitucional de este principio se expresa en el artículo N°19 y N°18 de la Constitución Política como un derecho de toda persona “a que el Estado garantice el acceso a prestaciones básicas uniformes”, ante la verificación de contingencias sociales, definidas taxativamente por la ley, otorgando beneficios y prestaciones de vejez, sobrevivencia, invalidez, accidentes del trabajo, enfermedad y salud, prestaciones familiares, desempleo y asistencia social, “que se otorgarán a través de instituciones públicas o privadas”.

Si bien la Constitución Política de la República de Chile en su parte dogmática, artículo 1° dispone que “El Estado está al servicio de la persona humana y su finalidad es promover el bien común, para lo cual debe contribuir a crear las condiciones sociales que permitan a todos y cada uno de los integrantes de la comunidad nacional su mayor realización espiritual y material posible.”, esto no se expresa en la propia definición constitucional del derecho a la seguridad social, señalada en el artículo N° 18 y 19, pues se establece un concepto de carácter instrumental, limitado a garantizar el acceso a un sistema sin comprometerse con el contenido y características de este derecho (no se garantiza el derecho a la seguridad social). Esta forma de entender el derecho a la Seguridad Social, se expresa y desarrolla en  la normativa legal y otras disposiciones de inferior rango, las cuales por regla general benefician a personas que participan formal y sistemáticamente dentro del sistema económico y laboral.

En la legislación chilena  sobre previsión social coexisten dos sistemas:

El sistema de administración pública, denominado sistema antiguo, que consiste en un régimen solidario o colectivo, de reparto. Este sistema fue administrado entre 1924 y 1988 por Cajas de Previsión, y desde 1988 a la fecha, por el Instituto de Normalización Previsional o INP.

El sistema de administración privada, denominado nuevo sistema, que consiste en un régimen de capitalización individual, ha sido administrado desde su creación, en 1981 a la fecha por las AFP.

El modelo de Seguridad Social, está condicionado y es funcional al sistema económico, que en Chile se caracteriza, por radicar su capacidad productiva en el sector privado interviniendo el Estado en materias económicas bajo el principio de la subsidiariedad.

En Chile la Seguridad Social es una larga historia de exclusiones, vividas desde antes de la llamada “Cuestión social”, donde los trabajadores además de no tener pensiones, carecían de viviendas, salud y educación. 

Administradoras de Fondos de Pensión o AFP.

Después de la mayor reforma provisional en Chile, en 1980 [5], denotamos ver los cambios estructurales y conceptuales que dan pie al funcionamiento de las AFP.

Además advertimos el tipo de reformas llevadas a cabo en democracia en Chile, para luego centrarnos en el funcionamiento de las AFP en Chile y sus estrategias de crecimiento, las que las han llevado a posicionarse como la mayor inversión en el país.

Cambios Estructurales y Conceptuales

Cambio Estructural

En el año 1980, se materializa una profunda reforma estructural del sistema de pensiones, materializada en el decreto ley 3.500, sustituyéndose el sistema público de reparto por un sistema privado de capitalización individual, administrado por instituciones con fines de lucro denominadas AFP.

La principal característica de las AFP, es que el nuevo sistema se basa en planes individuales de ahorro obligatorio privado, el que es de concurrencia exclusiva del trabajador. Relegando al Estado, un rol regulador a través de la Superintendencia de AFP, además el Estado garantiza una pensión mínima a aquellas personas que al momento de agotarse sus fondos hayan cotizado veinte años o más.

El sistema previsional que se impuso en Chile a partir de 1980, se realizó al margen de la participación de los trabajadores, e inspirado en una concepción política y económica basada en la privatización y la expansión de la inversión financiera, necesaria para potenciar el crecimiento de la acumulación de capital de los privados,  respondió a estas finalidades de política económica más que a consideraciones de Seguridad Social.

Es por ello, que en el diseño del sistema no se consulta como un elemento determinante el grado de adecuación de sus normas a los Convenios Internacionales, lo que implica que exista una constante tensión y falta de adecuación entre las reglas internacionales de seguridad social y la legislación doméstica.

La Reforma previsional excluye a las Fuerzas Armadas y de Orden, las que continúan formando parte del antiguo sistema, ya que la Reforma Previsional no considera realizar modificaciones en este sector de cotizantes, dejando de forma independiente la Caja de Previsión de la Defensa Nacional (CAPREDENA) y la Caja de Dirección de Previsión de Carabineros (DIPRECA).

Cambio Conceptual

Este cambio se aprecia en el trueque del concepto de “pensión” por el concepto de “jubilación”, en donde el primer término, pensión, proviene del latín pensio – onis, que significa pago, permitiendo que las pensiones se refieran a una cantidad de dinero que recibe una persona periódicamente por cumplir con ciertos requisitos como jubilación, invalidez, orfandad, viudedad, o alimentación, entre otras. Y el segundo término, jubilación, provienes de júbilo o celebración y se refiere, en seguridad social, a retirar a una persona del trabajo por haber cumplido la edad estipulada por ley o por enfermedad, asignándole una pensión vitalicia.

Por ende, el concepto más amplio de pensión se acota a sólo un tipo de pago, antes asumido por el Estado benefactor, ahora asumiéndose por parte del sector privado remitiéndose sólo un área de las pensiones, que es el pago de las pensiones por  “jubilación”, es decir, después de años de trabajo como recompensa ante el mérito.

 Este traspaso de conceptos, asumidos por el sector privado, no aleja al Estado, sólo lo encadena a su rol subsidiario, ya que sigue asumiendo en forma indirecta (el Estado) estos beneficios, además del rol de fiscalizador del sector privado.

Últimas Reformas

Las reformas en el tema de previsión, en democracia desde 1990 en adelante, no se han posicionado dentro del problema de cobertura, funcionamiento u otros  problemas estructurales, sólo apelan a apalear el problema en torno al trabajo y las imposiciones.

Recalcando la última reforma en el período presidencial de Ricardo Lagos, que creó tres medidas de apaleamiento al problema:

Seguro de cesantía

Ahorro Provisional Voluntario  o APV

Multifondos de inversión (A, B, C, D o E)

Estas medidas, sobre todo el seguro de cesantía es un aporte al sistema laboral chileno, en cambio el APV, busca tapar los baches o vacíos de cotización de los trabajadores, rescatando principalmente a los trabadores independientes y temporales, y finalmente los fondos de inversión, sólo genera riesgo al dinero destinado a la vejez, sin que las AFP tomen ese riesgo, al cobrar su porcentaje de administración independiente si la inversión baje o suba; por ende, el riesgo es absorbido sólo por los cotizantes generando inestabilidad en sus fondos de pensiones, por ello no sería mejor tener la plata en un banco.

Cálculos y Proyección de la Previsión en su funcionamiento total

A la hora de estimar los beneficios y cobertura a esperar del sistema de AFP, dentro de 12 años más que será su real auge de funcionamiento, se debe considerar, por ejemplo, que un pensionado del sistema antiguo que imponga por la remuneración tope de $1.050.000 durante los últimos tres años de su vida obtiene hoy una jubilación superior a $750.000 mensuales, y para obtener una pensión similar en el sistema de AFP se requiere un capital acumulado superior a 100 millones de pesos. En realidad si existe un gran diferencia entre un sistema y otro, lo cual solo podría mejorarse con bonos de reconocimiento.

Hay que considerar también que para alcanzar la pensión mínima hoy día se requiere un capital aproximado de $13,9 millones al momento de jubilar, y de $14,2 el 2025-2030, por lo cual de jubilar con los actuales saldos, y sin considerar los bonos de reconocimiento que, como se ha dicho, incrementan los saldos actuales significativamente, el 90% de los afiliados al sistema jubilaría hoy día con una pensión inferior al mínimo. Por cierto hay que pensar que la edad promedio de los actuales afiliados es de poco más de 36 años, por lo cual en promedio les faltan unos 27 años para alcanzar la edad legal promedio de jubilación actual, sin embargo, también es necesario recordar que los saldos actuales se han logrado luego de 24 años de funcionamiento del sistema.

Se puede estimar en forma sencilla, que si la mitad de los afiliados cotiza hoy con una densidad baja, y de mantenerse estas condiciones durante los 44 años de vida laboral, esa mitad de los afiliados va a lograr menos de 184 cotizaciones mensuales, muy por debajo de las 240 cotizaciones mínimas requeridas para obtener pensión mínima. Pero actualmente más de un 60%[6] de los afiliados se encuentra por debajo de dicha densidad. Puesto que es bastante obvio, como se verá más adelante, que esa masa de afiliados estará muy lejos de obtener una pensión mínima a partir de lo acumulado en su cuenta de capitalización, entonces se puede concluir que bajo las condiciones actuales de densidad, más de un 60% de los afiliados no va a lograr la garantía estatal y quedará por lo tanto muy por debajo de la pensión mínima. En el caso de las mujeres, esta situación es mucho más dramática, puesto que ellas tienen 41 años de vida laboral aproximadamente, con lo cual la densidad requerida sube, y no subirá más que en el número de afiliadas; De esta manera, más de dos tercios de las mujeres afiliadas al sistema, que suman una cantidad de 2 millones de mujeres, no van a lograr la meta de garantía estatal; y dado que sus fondos acumulados, como se verá, no les van a alcanzar para mucho.

Las cifras calculadas evidencian los problemas a 12 años, remecen  tanto ahora y aún más estos datos al notar que no existe mayor cambio a la hora de asegurar una Seguridad Social digna, ni ahora ni a largo plazo.

Funcionamiento y Estrategias de las AFP.

En estos días, donde el sistema de AFP ha pasado a cuestionamiento público[7], uno se pregunta por que, después de 24 años se generan estos cuestionamientos. Lo cual se explica a través de las expectativas planteadas por las AFP desde su implementación en 1981, su mayor aporte era las altas ganancias prometidas en una buena suma mensual para la jubilación del trabajador, renta ganada gracias a la capitalización individual, poniendo en mano de los afiliados la responsabilidad de preocuparse de sus fondos a la hora del retiro, y a la administración privada que haría crecer estos montos.

Lamentablemente, esto no resultó así, según la Superintendencia de AFP al menos 40% de los afiliados no logrará financiar una pensión mínima (cerca de 78 mil pesos chilenos) y requerirá apoyo estatal. En suma a este porcentaje, el Ministro del Trabajo ha informado que la jubilación promedio está llegando a sólo unos 120 mil pesos, cifra mucho menos a las expectativas prometidas.

La principal causa de esta promesa no cumplida, es el panorama laboral en Chile. Principalmente el sistema de AFP fue concebido considerando que una persona tendría empleo estable para toda su vida y sería parte de una familia tradicional (padre proveedor y esposa encargada sólo de la mantención del hogar), es decir, no se previo las nuevas modalidades de empleo (trabajos independientes, temporales, part-time, entre otros) además de la incorporación de la mujer a la fuerza laboral, el incremento de las tasas de divorcios y el aumento de la expectativa de vida, que en su conjunto, dan como resultado una baja significativa en el monto mensual prometido a la hora de jubilar.

Para hacernos un panorama general, hoy en día el 56% de los chilenos cotiza en una AFP y cerca de la mitad de ellos cotiza menos de seis meses al año, además del millón estimado de trabajadores independientes que no cotizan o cotizan en forma invariable, se suma los que simplemente no cotizan, los cuales se estima que son un millón seiscientas personas.

De lo anterior planteado, sólo se rescata que las AFP han crecido en ganancias millonarias posesionándose entre las inversiones más rentables en Chile y Latino América. Ello ocurre porque las AFP cobran un porcentaje (alto, al compararse con el de otros países) de dinero por administrar los fondos mensuales, que puede llegar a un 20% de los fondos del afiliado, lo que produce que la rentabilidad obtenida no sea la mejor para los cotizantes. Al momento de crear las AFP se contó con la generación de competencia entre las administradoras, activando el mercado, proponiendo formas novedosas de lograr rentabilidad y favorecer al trabajador; pero, esto probó no ser así, de las 21 AFP que existían en 1990, hoy sólo quedan seis, al bajar la competencia provocó que todas las AFP tomasen la misma tendencia.

Más patente aún se hace el problema del sistema de AFP, con las declaraciones que reconoció a la prensa que “es absolutamente imposible pensar que un sistema de esta naturaleza vaya a resolver las necesidades de ingreso de los chilenos cuando lleguen a la tercera edad”, además de las declaraciones que el Senador Alejandro Foxley realizó a Davos, en que afirmó que el sistema de AFP es un “Complemento de los sistemas públicos de jubilación”.

Como se explica entonces la administración de las AFP, en realidad se explica a través de las estrategias que estas han realizado hacia el mercado nacional e internacional. Llevadas a cabo en dos períodos en las AFP, el primero se remite a sus orígenes y el segundo período se refiere a la recomposición y refuerzo del funcionamiento, estrategias utilizadas por las manos que manejan las Administradoras de Fondos de Pensión.

Período de origen o conformación de los grupos económicos financieros: los que están detrás de los inicios de las AFP, estos en su mayoría son ex ministros[8] de Pinochet (uno de estos grupos, y de mayor relevancia es INFISA[9]).

La estrategia utilizada en este período, es comprar empresas de bajo rendimiento o con mala administración y recursos, para hacerlas crecer, lo cual era logrado satisfactoriamente con dineros públicos, donde cualquier ganancia iba a manos de estos grupos económicos, generando aún más recursos a través de la venta de acciones de estas administradoras o financieras, atrayendo a grupos extranjeros españoles o estadounidenses. 

Esto les permite actuar como instrumentos de “centralización financiera”, reforzados en el cambio de propietarios, socios y gerencias sin consultar a nadie más que sí mismos, excluyendo a los afiliados cuyo capital manejan, además de accionistas con títulos de las AFP obtenidas a través de mecanismos denominados de “capital popular”.

Período de recomposición o refuerzo de la concentración: período que se pronuncia en 1996. Si bien, las AFP comienzan siendo 13 en 1981, es en 1990 en democracia, donde como inversión toman gran relevancia, aumentando notoriamente el número de AFP, período que también responde a una estrategia.

Estrategia que corresponde a reducir el número de AFP. Para ello, se debe crear más AFP aumentando el número de estas en el sistema, generando un auge inflado, y luego de este periodo de su auge, entrar a un periodo de baja donde desciende el número de AFP nuevamente a 13 en 1996 (número con que se inicio el sistema de AFP en 1981). La táctica de este período corresponde a la espera de la reacción estatal para la mayor integración entre bancos y AFP, además de las compañías de seguros, permitiendo mejor acaparamiento de estos grupos financieros. Ya que la mayoría de las AFP están controladas por estos, la compra de una AFP en ese momento pretendía alianzas estratégicas de los grupos financieros chilenos, incrementando la presencia de intereses extranjeros, creciendo en número, aumentando las divisas, y la presencia tanto en Chile como en el resto de Latino América.

Gracias a estas estrategias, es que las AFP, es uno de los mayores negocios en Chile, y Latino América, permitiendo ganar dinero a través de acciones en numerosas Sociedades Anónimas abiertas, generando grandes cantidades de dólares para las que administran los fondos, pero no para los dueños de las pensiones, es decir, los trabajadores afiliados quines imponen mensualmente.

Conclusiones y Futuro de las AFP.

Desde sus orígenes las AFP en Chile no fueron creadas en torno a la Seguridad Social, y la garantía de pensiones, si no más bien, su origen fue el lucro de la administración de fondos y alivianar la carga del Estado, por ende es de esperarse que en este sentido, las AFP han logrado su primer objetivo, ya que es uno de los negocios más rentables, pero la carga hasta el momento continua manteniéndola el Estado, pues la mayor parte de los pensionados le pertenecen. Ha sido un negocio tan rentable, que es el mercado favorito de las trasnacionales extranjeras en Chile, de las seis AFP en Chile sólo una es nacional, siendo las extranjeras las de mayores utilidades, que en muchas ocasiones son remesadas al extranjero, generando un debate importante en la Comisión Marcel sobre el destino de las inversiones de las AFP.

Además del lucro de las AFP, debemos decir que las proyecciones que se han generado denotan una urgente reforma al sistema de capitalización, y si bien existen variadas posturas ya sean desde los trabajadores o desde políticos de derecha e izquierda, es evidente que el cambio no puede esperar más.

Sin embargo, el sistema estatal que constituye el primer nivel del sistema provisional en Chile, también necesita urgentemente ampliarse, ya en el presente, pero crecientemente hacia el futuro. Sin duda, es el nivel institucional el que va a tener que hacerse cargo de todos aquellos que al jubilar – se están dando cuenta y crecientemente- se encuentran con la sorpresa, que el sistema de AFP no les otorga nada o casi nada para su vejez. [10]

Por lo visto lo único que crece es la pérdida de inversión chilena en el rubro, en suma a ello la poca participación estatal en las AFP en esta área, deja pidiendo a gritos una intervención por parte del Estado en reformar el Sistema.[11]

Bibliografía.

• Decreto de Ley 3500, Biblioteca Congreso Nacional de Chile. www.bcn.cl

• Fazio Hugo, “Transnacionalización de la economía chilena. Mapa actual de la extrema riqueza al año 2000”. LOM-ARCIS. Chile. 2000. www.lom.cl.

• Riesco Manuel “Chile: Bases para una Reforma del Sistema de Pensiones”. Centro de Estudios Nacionales de Desarrollo Alternativo (CENDA) e Instituto de Normalización Provisional (INP), Chile. 2004. www.cep.cl

• Superintendencia de Administradoras de Fondos de Pensión. www.safp.cl

• Márquez Isabel, Fontana Mabel, Contreras Pedro, “Proyección provisional”, Instituto de Normalización Provisional (INP), División Estudios y Proyectos, Área Investigación y Desarrollo de Proyectos,  Chile. Diciembre 2002.