Observatorio de la Economía Latinoamericana


Revista académica de economía
con el Número Internacional Normalizado de
Publicaciones Seriadas  ISSN 1696-8352

ECONOMÍA DO BRASIL

 

Antimercancía y mercantilización de la energía eléctrica en Brasil.

VIEIRA, J. P.; CASTRO, N.J. RECH. H.; BURANI, G.F[1].

 

Resumen: En Brasil la energía eléctrica fue inicialmente concebida como una antimercancía, pues no tenía como objeto la generación de ganancias y subordinaba la estructuración de su industria al modelo de desarrollo del país. Este artículo conceptúa sus características y analiza sus atributos en la implantación y estructuración del sector eléctrico brasileño.

 

JEL: H-41 ; H-54; L-85


Para citar este artículo puede utilizar el siguiente formato:

Vieira, J. P.; Castro, N.J. Rech. H.; Burani, G.F: "Antimercancía y mercantilización de la energía eléctrica en Brasil". en Observatorio de la Economía Latinoamericana, Número 81, 2007. Texto completo en http://www.eumed.net/cursecon/ecolat/br/


Introducción:

En Brasil, desde la década de 1930, con la promulgación del Código de Aguas, hasta la emergencia del proceso de reformas del sector eléctrico en los años 1990, la producción de energía eléctrica se caracterizó como un bien cuya finalidad intrínseca no era generar ganancias. De esta forma, la estructuración y desarrollo del sector de energía eléctrica fue planificada de modo subordinado al desarrollo económico del país. Según esta perspectiva, la energía eléctrica se caracterizaba, desde el punto de vista conceptual como una antimercancía.

El presente trabajo tiene como objetivo central analizar el desarrollo del sector eléctrico brasileño a partir de la década de 1930, teniendo como fundamento teórico la lógica y características de la energía eléctrica como una antimercancía. El trabajo está estructurado en 2 partes: en la primera se presentan los principales elementos de los fundamentos teóricos utilizados y la dinámica de expansión del sector eléctrico. En la segunda parte, se analiza la construcción de la antimercancía electricidad y se desarrolla un modelo conceptual que propone tres marcos de análisis de sus funciones.

Parte A: Fundamentos Económicos de la Antimercancía

1- Fundamentos Teóricos y Desarrollo Económico en la Década de los 30

El concepto de antimercancía, según Oliveira (1988:14), fue formulado con bases en la experiencia histórica de la construcción de un modelo de desarrollo económico que procuraba superar los problemas y crisis económicas ocurridas bajo el predominio de la Teoría Clásica, que se apoyaba en el presupuesto central de que el mercado regulaba y equilibraba la dinámica de crecimiento económico. La Crisis de 1929 y su desdoblamiento a lo largo de la década del 30, mostraron que los instrumentos de política económica fundamentados en la Teoría Clásica, no consiguieron dar respuestas eficientes a los problemas económicos. De esta forma, los Estados nacionales tuvieron que buscar alternativas y aplicar políticas económicas, monetarias, cambiarias y fiscales nítidamente distintas de las propugnadas por los paradigmas clásicos.

En Brasil, la Crisis de 1929 y su impacto directo sobre la reorganización de las fuerzas económicas y sociales, que culminaron con la Revolución de 1930, marca y determina el fin del ciclo de hegemonía agraria exportadora, y el inicio del proceso que culminaría con la predominancia de la estructura productiva de base urbano-industrial (Furtado, 1977: 195-203). En esta nueva etapa del desarrollo económico, las antimercancías fueron decisivas para la reducción de los costos de reproducción de la fuerza de trabajo, estimulando el consumo de bienes salarios (alimentos, vestuario, electrodomésticos, etc). En este proceso, merece atención el impacto sobre la industria naciente, donde la energía eléctrica más barata que las tarifas practicadas por los monopolios extranjeros permitía reducir los costos de producción y consecuentemente ampliar el propio mercado consumidor.

El factor decisivo del nuevo modelo de desarrollo económico que comienza a ser implementado a partir de 1930 fue la actuación más directa y activa del Estado. La función estratégica del Estado fue buscar conciliar y estimular la acumulación del capital y la reproducción de la fuerza de trabajo, y en ese contexto la electricidad, gradualmente, se afirmó como un servicio público[2].

Esta nueva posición del papel del Estado en la economía no fue un fenómeno que ocurrió solamente en Brasil. Otros países adoptaron estrategias análogas. Un buen ejemplo de esta nueva etapa fue el New Deal, política económica adoptada por los EUA cuya característica central fue la fuerte intervención estatal en la economía: control monetario, seguro-desempleo, y el fortalecimiento de los sindicatos, de la producción agrícola y de la iniciativa gubernamental de obras públicas capaces de absorber mano de obra ociosa. “Esencialmente, el New Deal colocó al Estado delante de los conflictos sociales y económicos, limitando y racionalizando el llamado ‘libre juego del mercado’”, (Maranhão, 1993: 21).

En el caso de Brasil, la Revolución de 1930 fue el desenlace de la crisis de la economía cafetalera y de la pérdida de la hegemonía política de las oligarquías regionales, en un contexto internacional de caída de los precios del café asociado a la elevación de las reservas mundiales y de las zafras gigantescas que se avecinaban. Los efectos de la crisis de la Bolsa de Valores de Nueva York, en 1929, y de la depresión de las economías capitalistas, en la década de 1930, se multiplicaron, con consecuencias sustanciales para la sociedad brasileña, y los nuevos grupos hegemónicos tuvieron que enfrentar el desafío de superar el liberalismo de la República Vieja — asentado en los favores e intereses de las oligarquías regionales — y promover profundos cambios en la naturaleza y en la estructura del Estado Brasileño[3].

Por lo tanto, la Revolución de 1930 es el hito de un proceso de transición en la economía brasileña: la pérdida de la hegemonía agrario-exportadora y la predominancia de la estructura productiva de base urbano-industrial. El proceso de concretización de esa nueva posición hegemónica es crucial:

la nueva correlación de fuerzas sociales, la reformulación del aparato y de la acción estatal, la reglamentación de los factores, entre los cuales el trabajo o el precio del trabajo, tienen el significado, de un lado, de destrucción de las reglas del juego según las cuales la economía se inclinaba hacia las actividades agrario-exportadoras y, de otro lado, de creación de las condiciones institucionales para la expansión de las actividades vinculadas al mercado interno”. (Oliveira, 1981: 35)

Se trataba, en suma, de introducir un nuevo modo de acumulación, cualitativa y cuantitativamente distinto, que dependería sustantivamente de la realización de una acumulación de capital interna creciente. La destrucción de las reglas del juego de la economía agrario-exportadora significaba penalizar el costo y la rentabilidad de los factores que le eran tradicionalmente destinados, ya sea confiscando ganancias parciales (como en el caso del café), o aumentando el costo relativo del dinero prestado a la agricultura.

2. La  “intervención” del Estado

Teniendo como objetivo la superación de los límites al desarrollo económico nacional determinados por la Crisis de 1929, la acción del Estado en la esfera económica tenía como objetivo crear las bases para que la acumulación capitalista industrial pudiera reproducirse, ya que el modelo primario-exportador no ofrecía más condiciones históricas de sustentar el crecimiento económico nacional. En este sentido, la intervención del Estado “tenía un carácter ‘planificador’ que pretendía destruir el modo de acumulación hacia el cual la economía se inclinaba naturalmente, creando y recreando las condiciones del nuevo modo de acumulación.”[4]

Asimismo, se amplían las funciones del Estado: regulación del precio del trabajo; inversiones en infraestructura; imposición de confisco cambiario al café y redistribución de las ganancias entre grupos de las clases capitalistas; reducción del costo de capital en forma de subsidio cambiario a las importaciones de equipamiento para las empresas industriales y en forma de expansión del crédito a tasas de intereses negativas reales, invirtiendo en la producción (Volta Redonda y Petrobrás, para ejemplificar). De esta manera, “el Estado opera continuamente transfiriendo recursos y ganancias hacia la empresa industrial, haciendo de ésta el centro del sistema.”[5]

Merece especial atención un examen más detenido del término “intervención estatal”. Se trata de un seudo-concepto que funciona como panacea, pues “con su simple enunciación, todo parece revelarse, y un proceso de los más complejos se ve acometido de un reduccionismo empobrecedor que, además, denuncia su matriz ideológica.” (Oliveira, 1998: 49) Ello se da porque desde el propio vocablo “intervención” está postulado un estatuto de exterioridad entre el Estado y la economía, al contrario del “reconocimiento de la radical separación entre el Estado y la sociedad, metodológicamente correcto e ideológicamente saludable.” Esta proposición de exterioridad, por parte del Estado, que actúa como “interventor”, funciona a partir de este momento con el sentido de atribuirle intencionalidad y finalidad económicas propias, inherentes e inmanentes. Sin embargo, si el Estado fuera un agente económico con la misma racionalidad de los agentes privados, entonces la diferencia cualitativa de su “intervención” perdería todo sentido y eficacia. Además, ¿de qué serviría una “intervención” de un agente igual a los otros? ¿Cómo conseguiría escapar de las determinaciones o de los “reveces” de los ciclos de negocios?

Se entiende que incluso Estados frágiles son cualitativamente y cuantitativamente diferentes de una empresa. La “intervención” es eficaz, en primer lugar, porque pese a la extraordinaria transformación del Estado en el siglo XX, como destaca Oliveira (1998: 49) “su radical separación con relación a la sociedad permanece (siendo lo contrario también verdadero)”: es eso que la hace cualitativamente diferente e inmune a los reveces de los negocios privados; y “su racionalidad es de otro nivel, formada por otros elementos y sujeta a otras determinaciones y contradicciones. Ese es el núcleo de la proposición keynesiana, que la hizo revolucionaria” (1998: 49). El proceso real que se da no es de una “intervención”; se trata de la extrapolación de los espacios privados o, diciéndolo de otro modo,

de la insuficiencia de la esfera privada para tramitar y procesar nuevas relaciones sociales que, por esa razón, se ve metamorfoseada en esfera pública. [...] La dialéctica del proceso resulta en que éste es urdido para asegurar los intereses privados, pero sólo lo puede hacer, solamente se vuelve eficaz, si éstos se transforman en intereses generales, públicos”. (Oliveira, 1981: 51)

Esta misma lógica es intrínseca a la existencia del fondo público. Las democracias industriales contemporáneas fueron significativamente transformadas por la intervención estatal en la economía y en las estructuras sociales. Según King (1988: 53)

no obstante “algunas variaciones entre países, la división entre Estado y economía es mucho menos nítida que en el siglo XIX o en el período anterior a 1945. Sin embargo, los Estados de bienestar no constituyen simplemente un nuevo nivel del desarrollo capitalista y del nivel de intervención estatal, sino una reestructuración más fundamental”

De esta forma, la cara más visible viene dada por la estructuración del fondo público en esos países. Así, la actuación del Estado es inherente a la transición hacia un novo modelo, sustituyendo los mecanismos de mercado, que prevalecen en período de mayor normalidad y estabilidad económica, por controles públicos más efectivos y visibles, cuyo objetivo es hacer funcionar la economía de forma no automática, y sustituyendo los precios del “viejo mercado” por “precios sociales”, para permitir la consolidación del “nuevo mercado’. Este movimiento se da hasta que el proceso de acumulación se oriente, con cierto grado de automaticidad, por los nuevos parámetros, que serían, entonces, el “nuevo lecho del río”[6].

Este movimiento también se verificó en el sector de energía eléctrica. El Código de Aguas organizó el movimiento de los “mecanismos automáticos de mercado” que, en el caso del sector eléctrico, “se inclinaba naturalmente” para el fortalecimiento del cartel extranjero que ya dominaba el sector y colocaba en riesgo la capacidad de acumulación del naciente modo de producción urbano-industrial. Un detalle existente en los contratos de concesión merece ser citado para demostrar el grado de vulnerabilidad del 'nuevo' sector industrial en relación al 'viejo' cartel del sector eléctrico: la cláusula oro. Este mecanismo permitía la indexación de las tarifas al valor de la libra oro. Con la crisis de 1929 y la desvalorización cambiaria acelerada, este mecanismo que garantía las ganancias de las empresas extranjeras en moneda extranjera no puede más sustentarse y fue eliminado por el Código de Aguas provocando un desestímulo creciente a las inversiones del cartel dominado por grupos extranjeros.

3. La energía eléctrica y el costo de la fuerza de trabajo

De acuerdo con la base teórica presentada anteriormente, el nuevo modo de producción requería nuevas formas de relación entre el capital y el trabajo, con el fin de crear las fuentes internas de acumulación. En ese contexto se inserta la reglamentación de la oferta y la demanda de los factores de producción en el conjunto de la economía, con énfasis en las leyes de relación entre el trabajo y el capital. Las leyes laborales, así como la política para la provisión y el costo de los bienes y servicios públicos, componían un conjunto de medidas destinadas a instaurar un nuevo modo de acumulación. En ese contexto, la población en general y, específicamente, la población urbana, necesitaba ser transformada en “ejército de reserva”.

Esa conversión de contingentes poblacionales a la reproducción del capital era pertinente y necesaria desde el punto de vista del modo de acumulación que se buscaba reforzar, por dos razones principales. Por un lado, propiciaba el horizonte medio para el cálculo económico empresarial libertado de la pesadilla de un mercado de competencia perfecta, en el cual éste debía competir por el uso de los factores. Por otro lado, la legislación laboral determinaba un nivel de costos que daba más garantía y previsión al cálculo económico del precio de la fuerza de trabajo. Como en el caso de la industrialización brasileña, los incrementos en el contingente obrero fueron mucho mayores que el “stock” operario anterior, la legislación alcanzaba su objetivo, el de propiciar la formación de un ejército de reserva adecuado al aumento del proceso de acumulación. A partir de ahí, se hace viable una nueva etapa de crecimiento de la economía brasileña (Oliveira, 1981:39).

Dado que el precio de oferta de la fuerza de trabajo urbana estaba compuesto básicamente por dos elementos: costo de la alimentación y vestuario, y costo de bienes y servicios propiamente urbanos; menores costos de la fuerza de trabajo urbana posibilitarían la reducción de los salarios reales pagados por la industria. De cierta forma, esa dinámica de acumulación presidió y orientó la actuación del Estado en la financiación de los servicios públicos:

“Del lado de la reproducción de la fuerza de trabajo, la financiación pública buscó extender los bienes y servicios sociales públicos a la mayoría de la población. Aumentaron sistemáticamente los gastos públicos destinados a la educación, a la salud, pensiones y otros programas de garantía de recursos, configurando un salario indirecto cuyo crecimiento ‘se transformó, por consiguiente, en liberación del salario directo o de la renta domiciliaria disponible’ que impulsó el crecimiento de los mercados, especialmente el de bienes de consumo durables.” (Oliveira, 1988: 21)

La productividad industrial pasó a crecer a tasas elevadas, lo que, contrapuesto al contexto de la reducción de costos de la fuerza de trabajo y apoyado por el tipo de intervención estatal, dio margen a la enorme acumulación industrial verificada en las tres décadas siguientes, conforme dice Oliveira:

“Al mismo tiempo en que creaba las condiciones para la acumulación necesaria para la industrialización, la legislación laboral, en el sentido dado por Weffort, era la cumbre de un pacto de clases, en el cual la naciente burguesía industrial usaría el apoyo de las clases trabajadoras urbanas para liquidar políticamente las antiguas clases propietarias rurales; y esa alianza deriva no solamente de la presión de las masas, sino también es una necesidad para que la burguesía industrial evite que la economía, tras los años de la guerra y con el boom de los precios del café y de otras materias primas de origen agropecuaria y extractiva, revirtiera a la situación anterior a los años 1930” (1988: 64).

Por lo tanto, el desarrollo urbano-industrial necesitaba mano de obra abundante y barata, lo cual implicaba una modicidad de los costos de los servicios sociales urbanos. Esa lógica también sirvió de guía para las leyes y normas relativas a la energía eléctrica, en el marco del rediseño del modelo institucional del sector eléctrico concretizado en los años 1930.

Parte B: La Desmercantilización de la Energía Eléctrica

4. El advenimiento del sector eléctrico en Brasil y la ‘construcción’ de las premisas de la antimercancía

El sector eléctrico brasileño surgió, a fines del siglo XIX, a partir de emprendimientos aislados, como en el resto del mundo. Se configuró inicialmente con fuerte autonomía local, tanto en el marco del suministro, como de la regulación y del control, a través de contratos de concesión firmados con la municipalidad que definían, frágilmente, los regímenes y las reglas de explotación de los servicios de electricidad. Esta situación perduró hasta los años 1930, pero permitió la consolidación de dos grandes grupos extranjeros que dominaron los mercados de los principales centros urbanos del país (CASTRO, 1984).

En la década de 1910 y 1920, apoyado en el complejo cafetalero, el desarrollo de la industria de electricidad pasó a requerir, gradualmente, mayores plantas y la integración de las instalaciones entre regiones y municipios vecinos, teniendo como objetivo ganar escala. En ese proceso, las pequeñas centrales térmicas e hidroeléctricas de las empresas locales brasileñas fueron siendo compradas gradualmente por empresas mayores, especialmente por grupos extranjeros, que tenían porte y capacidad para atender las nuevas exigencias financieras y tecnológicas. Los conflictos alrededor de la fijación de las tarifas y de las cuestiones relacionadas con el uso de la tierra, de las aguas y de sus rentas asociadas no tardaron en surgir.

De forma similar a los días actuales, los debates enfatizaban las dificultades en controlar la lógica empresarial de maximización de las ganancias por medio del aumento de las tarifas. El Estado pasó, gradualmente, a asumir la tarea de garantizar el suministro de ese insumo cada vez más necesario a las sociedades urbano-industriales. Las “posibilidades de fuerza hidráulica de la nación deben ser resguardadas contra monopolios privados y usadas en beneficio del pueblo”[7], esto se obtendría por el aprovechamiento múltiple de los ríos, a ejemplo del Valle del Tennessee, emprendido por el Estado sin pretender ganancias capitalistas, sino tan solo la justa remuneración del capital empleado, resultando en tarifas más bajas.

La Primera República terminaba al mismo tiempo que las iniciativas locales cedían espacio a grandes grupos, en las principales capitales y en los mercados más dinámicos del eje Río - São Paulo, que eran los atractivos desde el punto de vista financiero. Los grupos económicos LIGHT (canadiense) y AMFORP (estadounidense) se destacaron por sus agresivas estrategias de ampliación en esos mercados, que los condujeron a prácticamente dominar el sector de energía eléctrica en Brasil en la primera mitad del siglo XX. Las pequeñas localidades y áreas menos desarrolladas continuaron siendo precariamente atendidas por pequeñas empresas y gobiernos estaduales y municipales, o entonces al margen del proceso de electrificación.[8]

Las dificultades para importar productos industrializados, durante la Primera Guerra Mundial, favorecieron la expansión de la producción local de muchos géneros industriales, provocando un salto en el desarrollo que se acentuaría en la década de 1920. El derivado aumento de la demanda de electricidad llevó a la crisis de 1924/25 en São Paulo. Las pequeñas centrales que operaban en el interior del Estado no eran más suficientes para atender la demanda, siendo requeridas plantas mayores. En ese contexto, aumentaron las disputas entre Estados, sectores industriales y las grandes compañías extranjeras que aquí operaban. El centro eran los mejores potenciales hidráulicos, localizados cerca de los grandes centros de carga.

Los sectores nacionalistas se aliaban a los segmentos que veían en el crecimiento de la producción industrial del País una de las condiciones para su desarrollo, pasando a reivindicar la ampliación del suministro de energía “abundante y barata para permitir el desarrollo de la industria básica en el país”.[9] Esa fue una condición esencial, en las décadas siguientes, para la ampliación de la base industrial brasileña, ampliando y diversificando la producción de bienes industriales, desde los bienes de consumo no durables hasta los bienes intermediarios como aluminio, siderurgia, papel y celulosa, sosa-cloro, entre otras, que posibilitaron el éxito del modelo de industrialización pautado en la política de sustitución de importaciones.  

Como resultado, se recrudecieron las manifestaciones a favor de una mayor presencia del Estado en el sector, dadas las restricciones en la oferta que afectaban directamente la emergente industria de São Paulo, paralelamente a una creciente oposición a la actuación de las empresas extranjeras, ya que era clara la posibilidad intrínseca de este segmento industrial al monopolio, en una industria que se configuraba como estratégica para el desarrollo nacional. Los servicios y su control eran locales, pero sometidos a “leyes y contratos anticuados [...] con los plazos de sus vigencias ya vencidos, ‘sin ofrecer’ al poder público, ninguna posibilidad de acción eficiente, sea administrativa o judicial”.[10] El precario control de los servicios públicos y la ausencia de instrumentos jurídicos capaces de ordenar los aprovechamientos hidráulicos favorecían a las empresas extranjeras, que se agigantaban y controlaban gran parte de la industria de energía eléctrica en el País. Los Estados y los municipios, de forma creciente, reclamaban reglas claras y definidas.

De esta forma, se puede afirmar que el Código de Aguas fue un hito del proceso de transformación de la energía eléctrica en antimercancía, con un papel intrínsecamente subordinado al nuevo modo de producción emergente en ese período, y de organización del movimiento de los “mecanismos automáticos de mercado” que, en Brasil, “se inclinaba naturalmente” hacia el agigantamiento del cartel que ya dominaba efectivamente este sector.

6. El Código de Aguas de 1934 y las funciones de la antimercancía energía eléctrica

La experiencia y los debates de las primeras décadas de regulación del sector eléctrico brasileño, aliada a un primoroso estudio de la regulación en los Estados Unidos, que se desarrollaba desde inicios del siglo XIX, fueron los elementos que dotaron a Brasil de un esqueleto teórico, jurídico e institucional capaz de contraponer parámetros y controles al poder económico que prevalecía en la fase de la regulación contractual anterior a 1930.

Repercutían las experiencias internacionales, como la de Tenneesse Valley Authority (TVA), con la ejecución de grandes obras y el aprovechamiento múltiple de las posibilidades del río, que estaba conduciendo a tarifas cada vez más bajas (Maranhão, 1993: 21). Además, las comparaciones entre las tarifas practicadas por empresas capitalistas, en diversos países, incluso en estados y municipalidades estadounidenses, con las practicadas por concesionarios públicos, como la Liga de la Municipalidad de Ontario, en Canadá, demostraban las ventajas de las public utilities, base de construcción de la antimercancía.

Volvía a público, con gran fuerza, este concepto básico de “servicios de utilidad pública” que había emergido, en el año de 1876, con el voto del presidente de la Suprema Corte, ‘Chief Justice’ Waite (relatado a seguir), que confirmaba la sentencia de los tribunales del Estado de Illinois contra la firma privada de depósitos para almacenamiento Munn & Scott.

“Una propiedad cualquiera se reviste de interés público, cuando se utiliza de forma que se convierta en necesidad pública y afecte a la colectividad toda. Por lo tanto, cuando un individuo destina su propiedad a un uso en el cual el público tiene interés, asocia al público en ese uso, y tiene que someterla al control del público para el bien común, proporcionalmente al interés creado.” (Estados Unidos de América, 1876)[11]

 

Para Brasil, el Código de Aguas (CA), promulgado en 1934, representó un hito en la reglamentación del uso de recursos hídricos en Brasil y en la construcción brasileña de derechos democráticos sobre los servicios de energía eléctrica. El CA estableció los pilares del servicio público: el establecimiento de la base del capital que sería remunerado (por el costo histórico); la tasa (justa) de remuneración; la forma de cálculo de las tarifas (no vinculada a moneda extranjera); el régimen de las aguas; y la toma de cuentas de la empresa concesionaria.

Como la historia demuestra en otros países, el carácter “intervencionista” del Código de Aguas generó muchas reacciones, principalmente por parte de las dos holdings extranjeras que explotaban el servicio en aquella época. Esta oposición se hizo fuerte y presente, a pesar del hecho de que el Código consolidaba reglas semejantes a las que estaban siendo adoptadas en sus países de origen[12].

El CA reflejaba el sustrato de la construcción social que vinculaba el papel de la electricidad al nuevo modo de desarrollo urbano-industrial, con otros objetivos además de las ganancias. En ese sentido, la provisión de los servicios de energía eléctrica pasó a asumir el papel de antimercancía:

(i) en su dimensión intrínseca, como servicio público abundante y de bajo costo para “baratear” la reproducción de la fuerza de trabajo y la acumulación productiva;

(ii) en la cara industrial, causadora de externalidades a través de su capacidad movilizadora de inversiones dinamizadoras de la cadena productiva de su producción y circulación, generando empleos, renta y tecnología; y

(iii) en la competitividad sistémica de la economía, dados sus atributos como factor de integración económica y viabilizador de optimización e innovaciones en las demás cadenas productivas.

Con base en este análisis, se puede sintetizar el concepto de antimercancía a partir de la Figura nº 1 presentada a seguir:

 

Figura 1: Dimensiones de la Energía Eléctrica como Antimercancía[13]

Fuente: Vieira, 2007: 50

7. La energía eléctrica y su dimensión intrínseca

Desde el punto de vista jurídico, el Código de Aguas (CA) estableció la separación entre el derecho de propiedad del suelo y el derecho sobre los recursos hídricos existentes en éste. Las caídas de agua y otras fuentes de energía hidráulica se declararon como bienes distintos y no integrantes de las tierras (art. 145), siendo incorporadas al patrimonio nacional como propiedades inalienables e imprescriptibles (art. 147). Su explotación pasó a darse mediante concesión y fiscalización del Poder Público. El CA centralizó en la Unión la competencia de legislar sobre los ríos interestaduales, buscando así minimizar la frecuente disputa entre los Estados por el derecho de acceso a los potenciales hidroeléctricos, para aprovechamiento directo o para concesiones a terceros. Hasta entonces, los contratos se firmaban con los municipios y las leyes que permitían el uso de los ríos eran de los Estados o de la Unión. La legislación era esparcida y no consolidada. Esa federalización del poder concedente condecía con la evolución tecnológica, pues las unidades generadoras presentaban capacidades crecientes, requerían inversiones cada vez mayores, incluso en la unión de las instalaciones entre diferentes locales y regiones. Además, en general, los grandes potenciales se situaban en ríos compartidos por más de un Estado.

De acuerdo con Valladão (1980: 41), la reglamentación de los servicios públicos concedidos debería atender una tríplice finalidad:

(i) asegurar el servicio adecuado;

(ii) fijar tarifas razonables; y

(iii) garantizar estabilidad financiera.

El CA determinaba que la remuneración de los servicios se daría sobre el capital de las empresas, evaluado de acuerdo con el “costo histórico” para la fijación de las tarifas (art. 180). Las concesionarias serían fiscalizadas técnica, financiera y contablemente, considerando la modicidad de las tarifas y su equilibrio económico-financiero (art. 178). La fiscalización se daría a través de comisiones administrativas, pues le incumbiría al Estado establecer el modelo de los servicios; las tarifas a cobrar; las ganancias que podían ser realizadas; la estructura financiera; y los métodos de contabilidad de las empresas consideradas de utilidad pública.

Era necesario, entonces, proporcionar a las comisiones los medios indispensables para alcanzar sus últimos objetivos, siendo conveniente que una Ley Orgánica estableciera algunos principios cardinales para ejercer este control, destacando:

 (i) la concesión del plazo indefinido;

(ii) el régimen de servicio por el costo; y

(iii) la base de las tarifas a partir del costo histórico, es decir, del capital efectivamente gastado, menos la depreciación.

El CA fue el primer documento legal que trató la energía eléctrica como servicio público, concepto incorporado en todas las Constituciones del País, después de 1934, y que puede ser consultado en innumerables trabajos[14].

En suma, el CA aprobado el 10 de julio de 1934 a través del Decreto nº 24.643, reflejaba los intereses nacionales y sociales de una nueva etapa del desarrollo económico donde el  Estado tendría que asumir la coordinación e imponerle una nueva dinámica a la industria de energía eléctrica. Se trataba de una tendencia mundial, debidamente analizada por Valladão (1980).

8. La energía eléctrica y su dimensión industrial

El CA estableció directrices que salvaguardaban los intereses nacionales, de forma que las nuevas concesiones sólo podrían ser conferidas a brasileños o a empresas organizadas en Brasil. Dado que los principales mercados consumidores de energía eléctrica de Brasil estaban virtualmente monopolizados por empresas extranjeras, el crecimiento de la oferta de energía eléctrica, a partir de la promulgación del CA, se dará con base en un doble movimiento. El primero y menos complicado será a través de las inversiones de los dos grupos extranjeros en sus áreas de concesión, previéndose un límite físico a su expansión, dado por las condiciones hidrológicas. Sin embargo, la distribución de energía eléctrica no tenía límites. Esta característica de la estructura vertical de la industria es extremamente importante y marcará la posibilidad, que efectivamente ocurrió con el grupo Light, de firmar un 'pacto de escisión' entre la inversión pública en la generación y la inversión privada en la distribución. (Ver CASTRO, 1984)

El segundo movimiento fue de la inversión pública en nuevas áreas de concesión, teniendo en el estado de Minas Gerais la constitución del paradigma que crearía las bases para la estructuración del modelo estatal del sector eléctrico que tiene en Furnas y en Eletrobrás sus referencias definitivas.

En esta perspectiva de crecimiento del sector eléctrico, vale destacar el hecho de que el CA adoptó la institución de la concesión por plazo definido, otorgada por la Unión, además de la efectiva regulación de las empresas concesionarias. Fue establecido un plazo de 30 años para las concesiones, período considerado suficiente para la completa amortización del capital invertido, con la reversión, sin indemnización alguna, de toda la infraestructura (instalaciones y equipamiento) asociada a la concesión, al final del período, además de facultar al Estado, en cualquier momento, a retomar para sí la concesión, con la debida indemnización a la empresa concesionaria.

De esta forma, se puede interpretar el CA como el esqueleto jurídico que crea las bases para el desarrollo del sector eléctrico, teniendo como fundamento que la energía eléctrica era una antimercancía. Sin embargo, el CA consiguió conciliar el conflicto del capital privado con el capital público, posibilitando una fase de transición en que gradualmente, principalmente a partir de los años 50 la antimercancía gana mayor dimensión.

9. La energía eléctrica y su dimensión sistémica

A partir del CA la dinámica de la industria de energía eléctrica pasó a ser conducida bajo la lógica de la competitividad sistémica de la economía del país, y no solamente de acuerdo con los intereses económicos vinculados a esa industria. En razón de que la competitividad de la economía nacional es algo más que un simple agregado del desempeño de sus empresas, el desarrollo de la infraestructura y de la oferta (abundante y barata) de energía eléctrica, en particular de sus impactos directos e indirectos a la economía, pueden ocasionar externalidades en la cadena productiva y así incrementar la actividad industrial, la renta y el desarrollo tecnológico.

La noción de competitividad sistémica expresa el hecho de que el desempeño empresarial depende y es también resultado de factores situados fuera del marco de las empresas y de la estructura industrial de la cual hacen parte, como el ordenamiento macroeconómico, las infraestructuras, el sistema político-institucional y las características socioeconómicas de los mercados nacionales[15]. Es a esa lógica más amplia que las antimercancías se subordinan y la misma será abordada con profundidad en otro trabajo.

10. Consideraciones finales

A partir de los años 1930, la estructuración y desarrollo de un nuevo modo de producción de base urbano-industrial requirieron una fuerte actuación del Estado, basándose en presupuestos teóricos distintos y distantes de la Teoría Clásica. Este nuevo modo de producción tuvo que recrear las condiciones de acumulación y estructurar fondos públicos que pasaron a viabilizar las antimercancías. La financiación e inversión pública se convirtieron, gradualmente, en algo más abarcador y estable, con reglas aprobadas por los principales grupos económicos, sociales y políticos. Un elemento estratégico del nuevo modo de producción fue la mayor oferta de antimercancías destacándose la energía eléctrica. Las antimercancías pasaron a constituir un salario indirecto, con impacto positivo sobre la renta real domiciliaria disponible y, principalmente, impulsaron el crecimiento de la producción industrial, corroborando el proceso de expansión y consolidación de los mercados de la naciente industria.

Bajo esta misma lógica, la antimercancía energía eléctrica se insertó en el papel histórico de impulsar el desarrollo del país: (i) como servicio público abundante y de bajo costo para “baratear” la reproducción de la fuerza de trabajo y la acumulación productiva; (ii) en su cara industrial, generando externalidades a través de su capacidad movilizadora de inversiones dinamizadoras de la cadena productiva de su producción y circulación, generando empleos y renta; y (iii) en su papel en la competitividad sistémica de la economía, como factor de integración económica y de optimización e innovaciones en las demás cadenas productivas.

Así como las demás antimercancías sociales, la electricidad posibilitó, en parte, la desmercantilización de la fuerza de trabajo. La ampliación del acceso de los asalariados a los bienes y servicios públicos propició una cierta previsión y homogenización del mercado y del precio de la fuerza de trabajo, desatando, en consecuencia, la reproducción del capital de las amarras de una antigua dialéctica en la cual las innovaciones técnicas se daban, principalmente, como reacción a los aumentos del salario directo real (Oliveira, 1988: 15). Esa condición fue inductora de un largo período de incorporación de innovaciones tecnológicas en los sectores industriales y de crecimiento económico.

El desarrollo del estado de bienestar y los derechos sociales de ciudadanía[16] asociados a éste remodelaron fundamentalmente la naturaleza de las sociedades modernas. Las democracias industriales anteriores a 1940 conferían a los ciudadanos un status civil (derechos legales) y político (derechos de participación democrática), con pocas implicaciones para la economía. El estado de bienestar posterior a 1945 confiere derechos sociales (estándares mínimos de salud, renta, educación y derecho al trabajo) que transformaron el papel del Estado y la relación entre el Estado y la economía; y como consecuencia, se modificaron las causas y la naturaleza de los conflictos sociales en esas sociedades.[17]

La estructuración de una esfera pública se confunde con la plenitud de la democracia representativa en las sociedades más desarrolladas, pues le niega a una clase o grupo de intereses la dominación exclusiva del aparato de Estado. Ésta permite, dentro de los límites de las “incertidumbres previsibles”, avances y negociaciones con otras clases o intereses, con la condición de que esto ocurra a través de una reestructuración de la propia esfera pública, nunca de su destrucción.

Por lo tanto, la constitución de la esfera pública – y la consolidación democrática que le es simultánea – es el espacio en el cual las relaciones entre las clases e intereses no buscan la anulación de la alteridad: la defensa de intereses privados requiere desde un inicio el reconocimiento de que los otros intereses no sólo son legítimos, sino también necesarios para la reproducción social en gran escala. La esfera pública y la democracia contemporánea afirman, de forma más perentoria que en cualquier otra época de la historia, la existencia de sujetos políticos y el prevalecimiento de sus intereses sobre los automatismos del mercado y la pura lógica del capital. (Oliveira, 1988: 22-23).

Así, el sentido público, que precede al privado, tiene como presupuestos las diversas necesidades de la reproducción social en gran escala, incluyendo el desarrollo científico y tecnológico, la defensa nacional, entre otras que no pueden depender únicamente de la capacidad de una industria o grupo de intereses específico. Especialmente, como defienden los autores, es el sentido público el que define las antimercancías y el desarrollo de sus tres dimensiones.


 

REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS

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[1] Programa Interunidades de Postgrado en Energía de la Universidad de São Paulo. Av. Professor Luciano Gualberto, 1289 – Cidade Universitária. CEP. 05508-900 - São Paulo, SP - Brasil. Instituto de Economía de la Universidad Federal de Río de Janeiro. Avenida Pasteur, 250. CEP 22290-240 - Rio de Janeiro, RJ - Brasil. E.mail: zep@usp.br (José Paulo Vieira), nivalde@ufrj.br (Nivalde José de Castro), hrech@iee.usp.br (Hélvio Rech), burani@iee.usp.br (Geraldo Francisco Burani).

[2]  En sintonía con las políticas anticíclicas aceleradas y universalizadas, adoptadas a partir de finales de la Segunda Guerra Mundial, que redundaron en la creciente participación del salario indirecto (servicios públicos) en el salario total. (Oliveira, 1988, p 21)

[3] Este período caracterizaba un fuerte cuestionamiento al liberalismo, que ya venía presentando señales de agotamiento en las economías centrales desde finales del siglo anterior, conforme relata Polanyi (1944).

[4] Planificador es un término inspirado en el Estado inglés, que editaba el poor law y el cereal act. Sobre el mismo tema, cabe destacar los trabajos de Otávio Ianni, entre ellos: Estado e Planejamento Econômico no Brasil, Ed. Civilização Brasileira, 1971, pp. 54-69.

[5] Cf. Oliveira (1981, p. 41) argumentando que esa “destrucción” y “creación” fueron, muchas veces, “interpretadas según las versiones de un ‘socialismo de los tontos’ tanto de la izquierda como de la ultraderecha, que veían, en la acción del Estado, ‘estatismo’, sin hacerse nunca, unos y otros, la vieja pregunta de los abogados: ¿a quién le sirve todo eso?”

[6] Esa tesis está perfectamente ilustrada con el caso del café: entregada a las leyes automáticas del mercado, la producción de café en Brasil, tras la crisis de 1929, entraría en un régimen anárquico, siendo estimulada, o siendo violentamente contraída. Los estímulos y las contracciones podrían representar importantes desperdicios sociales. Fue necesario el control gubernamental para hacerla crecer o disminuir guardando cierta distancia de las fluctuaciones del mercado, para lo cual se tuvo que recurrir al control directo (IBC) y a los precios sociales en lugar de los precios de mercado, puesto que el confisco cambiario era un precio social. (Oliveira, op. cit., p. 41)

[7] Maranhão (1993, p. 21) registra que era ésa la concepción del Presidente Roosevelt y sus auxiliares; efectivamente, los planes puestos en práctica en los EUA, en aquella época, como el del Valle del Tennessee, llevaron las tarifas a valores realmente bajos.

[8] A pesar de la gran concentración de mercado que se operó en el período, a través de la adquisición de empresas locales por las líderes, el balance realizado en ocasión de la creación de la División de Aguas, del Departamento de Producción Mineral (1934), indicaba algo alrededor de tres mil empresas en Brasil. En 1940, quedaban 1.616 empresas. Con el advenimiento del sistema Eletrobrás, disminuyó drásticamente el número de empresas que, hoy, es del orden de una centena. Cf. Rech (2005, p. 38).

[9] Cf. Euzébio Rocha, in Departamento de Patrimônio Histórico da Eletropaulo (1997, p. 53).

[10]. Cf. Departamento Jurídico de la Municipalidad de São Paulo (1948, p. 43) apud RECH, 2005.

[11] Valladão (1986, p. 29) así comentaba la sentencia del caso ‘Munn v. Illinois, 94 U.S. 113’: “el poder estaba firme y las bases echadas, para la reglamentación de los servicios de utilidad pública. El principio en sí mismo, a partir de aquí, nunca más fue cuestionado.”

[12] Constatación registrada en trabajo del BNDES (Gomes et.al. 2002, p. 19).

[13]. Se pretende ampliar el enfoque dado a las funciones de la energía eléctrica, cuyos estudios normalmente abarcan solamente las dos primeras dimensiones, destacándose el trabajo de SAUER, 2000.

[14]. Bandeira de Mello, C.A. Curso de Derecho Administrativo, 14ª Ed., São Paulo: Ed. Malheiros, 2002, entre otros.

[15] De acuerdo con Luciano Coutinho (1994, p. 20-21), a pesar de que la competitividad es un tema “privado”, está clara la importancia de los factores sistémicos no sólo como presupuestos de soporte a las empresas, sino de la propia estructura que formatea y forma el campo social donde se complementan todas las actividades microeconómicas del Estado. Con excepción de los factores que están bajo la esfera de decisión de la empresa e a través de los cuales procura distinguirse de sus competidores, los factores estructurales y sistémicos son, el primero parcialmente y, el segundo, casi que íntegramente, productos de la acción del gobierno.

[16] El término “derechos de ciudadanía” es de Marshall, T. H. Class, citizenship and social development. Nova York: Doubleday, 1964. Un estudio de esos derechos y de su relación con las sociedades contemporáneas es el objetivo del trabajo de King D. S. The new right: politics, markets and citizenship. Londres: Macmillan y Chicago: Dorsey Press, 1987. Apud King (1988, p. 56).

[17] King (1988, p. 55) enfatiza que la configuración de esos factores varía entre las diversas democracias industriales de acuerdo con el tipo de estado de bienestar instituido, el nivel de empleo público y el apoyo ideológico que reciben.


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