Las reformas en el Sistema de Regulación Financiera en Bolivia
Observatorio de la Economía Latinoamericana

 


Revista académica de economía
con el Número Internacional Normalizado de
Publicaciones Seriadas  ISSN 1696-8352

Economía de Bolivia

 

 Las reformas en el Sistema de Regulación Financiera en Bolivia, avances y retrocesos.

 

Diego Arce Jofré
diego@ibij.org

Director del Instituto Boliviano de Investigaciones Jurídicas

 

I.- La justificación de los sistemas de regulación en Bolivia.

 

El vertiginoso desarrollo de la ciencia y la tecnología, especialmente en el campo de la informática, en el contexto de globalización y la virtual eliminación de barreras económico-financieras y las fronteras físicas y sociales, ha determinado una fuerte internacionalización de la economía, dado que ahora los capitales fluyen libremente entre los países, en busca de oportunidades de inversión, para lo cual es necesario una adecuada estabilidad jurídica e institucional en el ámbito nacional e internacional.


En ese contexto la economía de mercado superó el modelo del estatismo eliminado las ingerencias del estado en todos los ámbitos y su paternalismo en la economía, permitiendo el ingreso de nuevos actores privados al protagonismo del desarrollo de las economías nacionales.


En virtud de ello, la sociedad desde sus mismas bases y los Estados han debido responder a este nuevo contexto para evitar las injusticias sociales y los abusos causados por una excesiva acumulación de privilegios en pocas manos. Bajo estas premisas Bolivia debió postular un nuevo Estado que juegue un papel fundamentalmente formulador de políticas públicas, normador y regulador de la economía y de las actividades de los miembros de la sociedad, cuyo fin primero y ultimo es la búsqueda del bien común, para lo cual debe garantizar un equilibrio entre el poder público y el efectivo ejercicio de los derechos ciudadanos.

 

Hasta antes de 1985 Bolivia se encontraba bajo el sistema de capitalismo de Estado, la inversión privada era casi nula y el Estado planificaba y dirigía toda la economía, en ese contexto, el Estado se convirtió en un monstruo burocrático e ineficiente, concentrado en empresas Estatales los principales sectores de la economía.   

 

En 1985 Bolivia dio un paso trascendental mediante la promulgación del Decreto Supremo No. 21060, el país inició un proceso de apertura de mercados con el consiguiente achicamiento Estatal.

 

Se introdujo el denominado “neoliberalismo”, dando paso a que los sectores privados sea los nuevos protagonistas de la economía. Ese proceso, se profundizó en 1994 mediante la capitalización de las principales empresas estatales, logrando que, inversiones privadas se hagan cargo de cinco sectores esenciales: telecomunicaciones, transportes, electricidad, hidrocarburos y aguas y saneamiento básico.

 

Actualmente Bolivia se encuentra en la finalización de la total apertura de mercados en todos los sectores, siendo que, tienen peculiar atractivo los sectores de telecomunicaciones, hidrocarburos y electricidad, debido al potencial estratégico que tiene Bolivia, así como a sus recursos naturales aprovechables.

 

Con el fin de evitar efectos adversos por los comportamientos de un mercado imperfecto (el cual es debido principalmente por la intervención Estatal en el economía hasta 1985) , en el país se han estructurado tres sistemas de regulación: el Sistema de Regulación Sectorial (SIRESE), el Sistema de Regulación Financiera (SIREFI) y el Sistema de Regulación de Recursos Renovables (SIRENARE).

 

El Sistema de Regulación Sectorial (SIRESE), fue creado en 1994 con el objeto de regular a los sectores de transportes, telecomunicaciones, hidrocarburos, electricidad y aguas, conformando sus propias Superintendencias Sectoriales y una Superintendencia General, encargada de atender los Recursos Jerárquicos y de fiscalizar a las sectoriales, así como darles un seguimiento en la ejecución de sus presupuestos.

 

En el área de los recursos naturales renovables, con el objeto de precautelar la sostenibilidad en su uso, así como de la biodiversidad y el medio ambiente, se crea el Sistema de Recursos Naturales Renovables (SIRENARE), que cuenta con las Superintendencias Sectoriales Agraria y Forestal y una Superintendencia General.

 

El Sistema de Regulación Financiera (SIREFI), se crea en 1996, con el objeto de controlar, regular y supervisar las actividades, personas y entidades relacionadas con el seguro social obligatorio de largo plazo, bancos y entidades financieras, entidades aseguradoras y reaseguradoras y del mercado de valores en al ámbito de su competencia, integrado por la Superintendencia General, la Superintendencia de Pensiones, la Superintendencia de Bancos y Entidades Financieras y la Superintendencia de Seguros y Reaseguros y la Superintendencia de Valores.

 

II.- El sistema de regulación financiera en Bolivia

 

El modelo de configuración implementado para el SIREFI en 1996, desde el punto de vista del sistema constituía una copia del modelo del Sistema de Regulación Sectorial, con cinco Superintendencias sectoriales (en el caso del SIREFI existían cuatro) y una Superintendencia General que tenía tres funciones esenciales:

 

1) Justicia Administrativa: Resolver recursos jerárquicos contra las resoluciones de las superintendencias sectoriales.

2) Fiscalización: Emitir opinión sobre la eficiencia o eficacia de la gestión de los superintendentes sectoriales.

3) Control administrativo: Revisar y aprobar las normas internas, administrativas y presupuestarias de las superintendencias sectoriales, así como efectuar el seguimiento de sus planes operativos y elaborar el presupuesto consolidado.

 

Las atribuciones de la Superintendencia General del SIREFI contemplaba algunas funciones incompatibles para el sistema de regulación financiera, dado que, por los alcances de las funciones mencionadas, la anterior Superintendencia General del SIREFI se encontraba en una inadecuada posición, debido a que la supervisión de la aplicación de las normas se realiza en un sector sensible como es el financiero, donde los operadores tienen plena libertad de acción en el mercado, a diferencia de la regulación sectorial donde se fijan tarifas y precios.

 

Asimismo, al existir un ente, que si bien desde el punto de vista teórico no tiene más jerarquía que las demás Superintendencias del Sistema, no obstante en los hechos se constituía en una Superintendencia que regulaba a los reguladores cuestión que además de quitar autoridad a las demás Superintendencias limitaba mucho la autonomía de gestión y dirección de las mismas.

 

Por otra parte, el facultar a un tribunal superior, como lo era la Superintendencia General, para fiscalizar las actividades generales de otra instancia como son las superintendencias sectoriales, con anterioridad a los recursos, colocaba a la Superintendencia General, en una situación de Juez y Parte, ya que las resoluciones revocatorias podrían eventualmente ser atribuidas a una mala fiscalización.

 

De esta manera, el someter a las superintendencias sectoriales a una virtual dependencia y fiscalización, no solamente vulneraba su autonomía y autarquía establecidas por Ley, sino que se las colocaba en un segundo plano con referencia al universo institucional, y lo que es más grave, se les quitaba fuerza ante los regulados.

 

Con la finalidad de corregir dichos extremos, en 1998, por Ley 1864 de Propiedad y Crédito Popular, se conformó una nueva estructura para el Sistema de Regulación Financiera, eliminándose las funciones de fiscalización y de control administrativo de la Superintendencia superior del sistema, transformándola en la Superintendencia de Recursos Jerárquicos (SRJ) cuya única y exclusiva misión era la de conocer y resolver los recursos jerárquicos (recursos de impugnación en últimas instancia administrativa).

 

II.- La actual reconfiguración del SIREFI en Bolivia, avances y retrocesos

 

Mediante Ley de 26 noviembre de 2002, Ley del Bonosol, se reconfigura el Sistema de Regulación Financiera eliminando la Superintendencia de Recursos Jerárquicos[1], reestableciendo la Superintendencia General del SIREFI[2] e incluyendo la Superintendencia de Empresas.

 

La reconfiguración del SIREFI, desde nuestro punto de vista, constituye un retroceso, por cuanto se ha desnaturalizado el SIREFI al incluir, por una parte, el ámbito de las empresas que no tienen nada que ver con sistema financiero y por el otro, al reotorgarle a la Superintendencia General del SIREFI las facultades de fiscalización y control de gestión sobre las demás superintendencias del SIREFI.

 

En cuanto a la inclusión de la Superintendencia de Empresas, el artículo 22 de la Ley del Bonosol establece lo siguiente:

“ARTICULO 22. SUPERINTENDENCIA DE EMPRESAS

I. Créase la Superintendencia de Empresas como parte del Sistema de Regulación Financiera (SIREFI). La Superintendencia de Empresas es una entidad autárquica, de derecho publico, con personería jurídica y patrimonio propio, de duración indefinida.

II. La Superintendencia de Empresas, tiene jurisdicción y competencia nacional. Tendrá domicilio principal en la Sede de Gobierno y podrá establecer oficinas en otros lugares del territorio nacional.

III. La Superintendencia de Empresas regulará, controlará y supervisará a las personas, entidades, empresas y actividades sujetas a su jurisdicción en lo relativo al gobierno corporativo, la defensa de la competencia, la reestructuración y liquidación de empresas y el registro de comercio, de acuerdo a Ley y reglamento.”

 

A nuestro entender, la inclusión de la Superintendencia de Empresas constituye una verdadera incrustación de un cuerpo extraño dentro del SIREFI, puesto que, el SIREFI tiene como objeto supervisar y fiscalizar las actividades, personas y entidades relacionadas con el Seguro Social Obligatorio de largo plazo, Bancos y Entidades Financieras, Entidades Aseguradoras y Reaseguradoras, Mercado de Valores, exclusivamente dentro del ámbito del sistema financiero boliviano, es decir su objeto se ciñe estrictamente a la preservación de la salud y transparencia del sistema financiero.

 

En ese sentido la existencia de una Superintendencia de Empresas cuyo objeto es regular, controlar y supervisar a las personas, entidades, empresas y actividades sujetas a su jurisdicción en lo relativo al gobierno corporativo, la defensa de la competencia, la reestructuración y liquidación de empresas y el registro de comercio, por su propia naturaleza y actividades no corresponde al ámbito propio del SIREFI, sino más bien tiende a chocarse con las actividades propias del Sistema de Regulación Sectorial (SIRESE).

 

En cuanto a las atribuciones de fiscalización de la Superintendencia General del SIREFI, el artículo 21 de la Ley del Bonosol establece lo siguiente:

 

“ARTICULO 21. ATRIBUCIONES DE FISCALIZACIÓN DE LA SUPERINTENDENCIA GENERAL

 

I. La Superintendencia General del SIREFI tendrá las mismas atribuciones del Superintendente General del SIRESE en cuanto a la fiscalización de la gestión de los Superintendentes, las políticas salariales y de recursos humanos, la estructura general administrativa y la elaboración del presupuesto consolidado del SIREFI.

 

II. Las normas sobre presupuestos establecidas en la Ley SIRESE se aplican al SIREFI. El presupuesto del SIREFI será elaborado de acuerdo a la Ley de Administración Presupuestaria No. 2042 y a las normas dictadas por el Ministerio de Hacienda y formará parte del Presupuesto General de la Nación, que será aprobado por el Poder Legislativo.”

 

Conforme se puede observar, la actual Superintendencia General del SIREFI vuelve a tener atribuciones de fiscalización y gestión presupuestaria, cuestión que fue eliminada, acertadamente desde mi punto de vista, mediante la Ley 1864, justamente para evitar las distorsiones descritas en los párrafos precedentes.

 

Reflexiones finales.

 

Luego del análisis realizado, saltan inexcusablemente preguntas como ¿por qué nuestros legisladores decidieron tal reestructuración?, lamentablemente la respuesta no se encuentra en fundamentos jurídicos, sino que estos trascienden los principios del Estado de Derecho y se insertan en un ámbito que muchas veces pone en planos inferiores el desarrollo del país.

 

En el plano político, existe un fuerte rumor a voces que dice que la finalidad de tal reestructuración obedeció a una decisión de Poder Ejecutivo en sentido de reemplazar a la autoridad que se encontraba desempeñando el cargo de Superintendente de Recursos Jerárquicos, y siendo que dicha autoridad gozaba de inamovilidad por 7 años, el ejecutivo no tuvo más remedio que eliminar la Superintendencia de Recursos Jerárquicos y restituir la antigua Superintendencia General del SIREFI.

 

Para tal reconfiguración, era necesario un fundamento, el cual, sin importar si deformaba la naturaleza del SIREFI debía servir de suficiente pretexto para justificar tal modificación.... y según dicen, así lo hicieron.

 

Al perecer sacrificaron mucho por una decisión política, cuestión que nos reocupa a todos en Bolivia, puesto que, sabemos que es un presupuesto ineludible para el Desarrollo Económico la seriedad en la institucionalidad del Estado, dado que sin instituciones no hay reglas claras, sin reglas claras no hay transparencia, sin transparencia no hay oportunidades, sin oportunidades no hay desarrollo.



[1] El artículo 26 de la Ley del Bonosol establece lo siguiente: “Artículo. 26 .DISPOSICIONES TRANSITORIAS. Se elimina la Superintendencia de Recursos Jerárquicos creada por la Ley de Propiedad y Crédito Popular No. 1864, debiendo todos sus activos, pasivos, archivos y documentos ser transferidos a la Superintendencia General del SIREFI.·”

[2] El artículo 19 de la Ley del Bonosol establece lo siguiente: “Artículo. 19. SUPERINTENDENCIA GENERAL.- Se crea la Superintendencia General del SIREFI como órgano autárquico y persona jurídica de derecho publica con jurisdicción nacional, a cargo del Superintendente General del SIREFI”.


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