Contribuciones a la Economía

 

 

"Contribuciones a la Economía"
es una revista académica mensual
con el Número Internacional Normalizado
de Publicaciones Seriadas ISSN 1696-8360

 

La reforma del estado en Latinoamérica

José Gpe. Vargas Hernández (CV)
Centro Universitario del Sur
Universidad de Guadalajara

jvargas@cusur.udg.mx

 

1. Introducción.

En las últimas dos décadas, Latinoamérica está pasando por un período de transición múltiple que afecta no solamente a las instituciones económicas, sino también a las instituciones políticas, sociales y culturales, las cuales están internalizando los costos sociales y de beneficencia en términos económicos y de los valores que representan. Décadas de influencia externa en formas muy diferentes han destruido y debilitado los mecanismos de las instituciones tradicionales el Estado, al mismo tiempo que están creando islas de instituciones modernas que resultan ser ineficientes y distanciadas del carácter de la sociedad en su conjunto.


Latinoamérica se subordinó conscientemente a la política del Consenso de Washington, a los procesos de integración económica y apertura de mercados con la presión de la deuda externa. El Consenso de Washington prescribe la liberalización comercial y financiera, la privatización de las empresas estatales, presupuestos balanceados, tasas de cambios fijas, etc. como base para el crecimiento económico. En este sentido, se puede afirmar que los procesos de integración de los países latinoamericanos, más que ser entre ellos mismos, es más intenso con el sistema económico y financiero de los Estados Unidos de América del Norte y por supuesto no en los mejores términos.

Los esfuerzos de liberalización comercial en Latinoamérica han tenido un impacto positivo en las importaciones de los países miembros de los bloques comerciales y las propensiones crecientes para exportar se acompañan de las correspondientes propensiones crecientes para importar, sugiriendo que la liberalización comercial tiene un efecto fuerte. El modelo latinoamericano de integración económica puede decirse que es un modelo de nacionalismo latinoamericano que quiere seguir líneas ideológicas diferentes al neoliberalismo y a la globalización y que sin embargo, para atenuar los efectos de las crisis financieras hace factible poner en práctica mecanismos reguladores que controlen los flujos especulativos de los capitales foráneos.

Entre otros efectos perniciosos de la emergencia de los regímenes de las políticas neoliberales, éstas han constreñido las actividades de los sindicatos, reducido el gasto del bienestar y generado una inseguridad laboral mediante formas más flexibles, pero también más inseguras de trabajo y remuneración. Con los procesos de globalización, la enorme reserva de mano de obra no calificada considerada anteriormente como un activo, se está convirtiendo en un pasivo por la falta de oportunidades de acceso al conocimiento tecnológico. Los beneficiados con el acceso a los avances tecnológicos sobrevivirán, mientras que los excluidos de estos beneficios profundizarán su miseria. La gran mayoría de los latinoamericanos que simplemente han sido insertados en los procesos de globalización del consumo, por ejemplo, están manifestando su inconformidad por haber sido excluidos de los beneficios del desarrollo, en aras de la maximización de las ganancias del capital. Los estragos en la cohesión social y en los niveles de vida han sido en muchos de los casos inmanejables.

Los procesos de globalización económica ha convertido en prescindibles a los cada vez más pobres y miserables que constituyen la inmensa mayoría de los seres humanos, mientras que ha convertido en más ricos a unos pocos. Baste señalar a manera de ejemplo que en los últimos cuatro años, el mercado de valores de Estados Unidos redituó ocho billones de dólares al mismo tiempo que millones de pobres murieron de hambre y enfermedades. Las reformas económicas a favor del mercado introducidas en Latinoamérica y el Caribe en las dos décadas últimas han incrementado los niveles de desigualdad económica y social, concentrado el ingreso que actualmente muestra la mayor brecha en todas las regiones en desarrollo del mundo, mientras que el 20% de la población concentra el 52.9% del ingreso, el 20% más pobre solo tiene el 4.5% del ingreso (Knell,1999).

El diseño institucional de esta transición ha sido elaborado por las elites locales, con el fin de hacer modificaciones a los regímenes políticos (formas de gobierno) y los procesos de la gobernabilidad (grados de gobierno). Camou (1998) denomina a las formas de gobierno y a los grados de gobierno como los "paradigmas de la gobernabilidad". Señala a estas dos décadas en Latinoamérica como un periodo de "confluencia problemática y multifacética de varias transiciones", entre las cuales identifica la transición social y cultural, la transición económica y la transición política. La transición socio-cultural ha resultado de las transformaciones de un modelo de "modernización desarrollista" a otro de una "modernización globalizadora".

Sin embargo, hay mucha incertidumbre en los procesos de transición por la carencia de instituciones capaces de asimilar los efectos de los cambios y para propiciar la estabilidad económica, social y política. Incluso, los organismos internacionales como el Banco Interamericano de Desarrollo reconocen que los factores exógenos en algunos casos obligaron a las naciones latinoamericanas a tomar medidas severas. Los procesos de transición económica han pasado por los periodos de aplicación de políticas económicas de "estabilización económica", "reforma estructural" y "reestructuración económica". La transición política se ha identificado por los procesos de "liberalización política", de "transición a la democracia" o democratización, y de "consolidación democrática".

Para citar este artículo puede utilizar el siguiente formato:
Vargas Hernández, J.G.: "La reforma del estado en Latinoamérica" en Contribuciones a la Economía, diciembre 2003 en http://www.eumed.net/ce/


2. Reforma del estado.
 

La reforma del Estado en Latinoamérica tiene como causas las recurrentes crisis fiscales, la globalización de los mercados y los procesos democráticos. Se realiza sin que se tenga una visión clara del papel que debe desempeñar el Estado y de las actividades que deben realizar las entidades públicas de tal forma que determinen su lugar en la reorientación del sector público. Abarca tres períodos: el de ajustes de la balanza de pagos y macroeconómico, la reestructuración de los incentivos y los precios relativos.; el segundo período involucra la privatización y la contratación de un gran número de actividades del Estado que se consideran particularmente comerciables en un mercado y, el tercer período que comprende los ajuste institucionales a largo plazo necesario para consolidar y mantener las reformas anteriores. Esta última reforma implica dos acercamientos. En primer lugar hay un consenso de que el gobierno debería involucrarse solamente en aquéllas áreas donde el sector privado no tiene una ventaja comparativa y en segundo término, que la expansión selectiva o el fortalecimiento de las actividades gubernamentales se requiere para compensar la baja provisión de bienes públicos, incluyendo los servicios básicos (Rowart, 1999).

a. Reformas de la primera generación: Ajuste estructural y estabilización.

Como respuesta inmediata a la crisis económica de los ochenta por la que atravesaron los países latinoamericanos se establecen una serie de medidas económicas tendientes a lograr el equilibrio macroeconómico, tales como ajustes en la balanza de pagos, reducción de la escala de la administración, desregulación, reestructuración de incentivos y de precios relativos, descentralización y privatización. Chile fue el primero en lanzar reformas apoyado en un gobierno militar, mientras que México lo hizo con el apoyo de un partido hegemónico.

La crisis financiera de los Estados latinoamericanos durante la década de los ochenta y los noventa caracterizada por déficits presupuestales, políticas monetarias flexibles e índices inflacionarios galopantes dio cabida a las intervenciones del Fondo Monetario Internacional. El FMI acudió al rescate imponiendo sus políticas de presupuestos balanceados mediante la austeridad fiscal, una rígida política monetaria, reducción del tamaño del gobierno, privatización de empresas propiedad del Estado (EPEs) y desregulación de la actividad económica, como condición para prestar ayuda.

Estas políticas conocidas también como de ajuste estructural impuestas por el “Consenso de Washington” han dado beneficios en el ámbito macroeconómico, pero también han dado origen a una ingobernabilidad de las instituciones económicas que han propiciado una inestabilidad financiera de los mercados, profundización en los niveles de pobreza, mayor desigualdad y exclusión social, baja calidad de vida, deterioro y precariedad de las condiciones de vida, e incremento en los niveles de violencia social e institucional. El costo social de la aplicación de estas políticas de ajuste estructural es alto en términos de reducción del gasto público en materia de educación, salud, vivienda, etc.

Al término de una política proteccionista no se tenía un diseño claro de otra política que bajo condiciones de competitividad permitiera a las organizaciones insertarse de lleno en los procesos de globalización. Las instituciones críticamente afectan los costos del ajuste estructural de acuerdo al análisis de North. Las políticas de ajuste estructural tienen más bien una lógica política que una racionalidad económica. El argumento de que para alcanzar los niveles de eficiencia económica se tiene que pagar un alto costo social y que la desigualdad es necesaria para lograr la acumulación de capital y el crecimiento económico, no son totalmente válidas.

Desgraciadamente, fue durante el mismo periodo en que se introdujeron los programas de ajuste estructural, que se realizan la apertura de los mercados, reducción del gasto público, la privatización de las corporaciones estatales, aumento de los impuestos y el sometimiento de la política económica al cumplimiento de metas financieras, etc., y se pensó que era la dirección correcta porque se había perdido la fe en el manejo de los recursos por el gobierno. No obstante, las economías nacionales están siendo saneadas para favorecer a la inversión capitalista transnacional.

El problema se complica cuando debido a la aplicación de las políticas de ajuste estructural, sobre todo en los países latinoamericanos, la capacidad del Estado para satisfacer las demandas sociales se está reduciendo substancialmente. Las políticas de ajuste estructural han barrido las estructuras económicas, políticas y sociales de los Estados nacionales. Lo que ha resultado es un dualismo social en el que se muestra los altos niveles de desigualdad debido a una mala distribución de los beneficios de la riqueza, mientras que una minoría cuenta con todos los recursos, la mayoría vive en niveles inferiores a la línea de pobreza. Los organismos internacionales que formulan las políticas económicas y los gobernantes que las implementan son insensibles a las verdaderas causas de la pobreza y tienen una fe ciega en que las fuerzas del mercado y el tiempo son la verdadera solución. En otras palabras, diseñadores e implementadores de las políticas dejan que en las fuerzas del mercado se determine la construcción del tipo de sociedad.

Las reformas estructurales y de ajuste, así como los procesos de integración económica están favoreciendo el crecimiento económico de los sectores productivos más modernos que se han vinculado a la dinámica del comercio internacional. En este esquema de comercio internacional en pleno siglo 21, no hay lugar para otras formas de integración, ni tampoco existe espacio para los que tienen bajos logros. El crecimiento económico está siendo generado por la denominada nueva economía vinculada a la alta tecnología, telecomunicación y servicios financieros y no por la vieja economía compuesta por los sectores tradicionales como la construcción, transportes, etc. Los factores que explican este crecimiento son la flexibilidad laboral y la actualización y capacitación requerida. La inmensa mayoría de las personas vinculadas a los sectores productivos más tradicionales están pagando los costos de los ajustes y cambios estructurales, rezagándose en el mejor de los casos, cuando no están siendo marginados del desarrollo o bien desapareciendo totalmente como entes productivos. Sin embargo, a pesar de un crecimiento económico en los sectores de la nueva economía, las desigualdades sociales van en aumento.

América Latina ha experimentado un crecimiento económico razonable, aunque no distribuido equitativamente, es decir, el crecimiento es a favor de una clase de empresarios que no ha podido compartir los beneficios con los demás (Llorente, 1999). No obstante, la recuperación del crecimiento económico permaneció estancado en 1999, con un aumento del producto interno bruto (PIB) regional apenas perceptible de 0.1 por ciento. Un estudio de la United for a Fair Economy concluye que como efecto de las políticas económicas regresivas aplicadas en las últimas dos décadas en los Estados Unidos, el uno por ciento de los hogares más ricos ha duplicado su captación de la riqueza nacional. Esto, desde mediados de los setenta y ahora cuenta con más riqueza que 95 por ciento de la población (Cason y Brooks, 1999). Un patrón de comportamiento económico similar se repite en América Latina.

Queda así en entredicho la tesis de que las economías abundantes en mano de obra como las de los países latinoamericanos, son las que más pueden obtener crecimiento económico y reducción de la pobreza vía liberalización económica, porque la ventaja comparativa favorece al trabajador pobre. Esta tesis ha motivado la aplicación de políticas apropiadas de los Estados faccionales democráticos y los predatorios, los cuales son empujados en esa dirección que consideran ser la correcta (Lal y Myint, 1996). Esta tendencia altera radicalmente los procesos de la vida y el trabajo bajo ciertas circunstancias, de tal forma que resultan en un incremento del empleo en el sector servicios con la consecuente declinación del empleo en las manufacturas, el incremento de la fuerza de trabajo femenina y del trabajador migrante, etc.

Otros autores anotan que los Estados en desarrollo que confían en la ventaja de los costos laborales para las inversiones extranjeras serán golpeados duramente por los movimientos de la automatización flexible. Los nuevos países industrializados no serán del todo afectados si basan su ventaja competitiva tanto en temas de infraestructura y en asuntos fiscales y legislativos, como en la oferta de trabajo (May, 1997). En las economías latinoamericanas abundantes de tierra, la ventaja comparativa indica la especialización, la cual daña los intereses a corto plazo del capital y el trabajo creando desajustes en los procesos de liberalización económica.

North (1998) llega a concluir que la causa histórica del subdesarrollo y la violencia política se debe a la implementación de políticas de ajuste estructural, entre las cuales las instituciones financieras internacionales y los donantes condicionan los programas de asistencia, y por lo tanto inclinando el balance del poder en favor de los sectores privados y militar.

b. Segunda generación de reformas: Reformas institucionales.


Se construyen, reconstruyen y reforman instituciones. Las reformas se orientan a fortalecer al mercado mediante la reducción de funciones del Estado, enfocándose en su eficiencia burocrática del Estado, se intensifican las privatizaciones de las empresas paraestatales, la contratación externa para la provisión de servicios públicos y se aplican técnicas y métodos de la gerencia privada que buscan optimizar el gasto de las funciones públicas del Estado y combatir la corrupción, fraude y despilfarro de los recursos públicos.

Las diferentes teorías sobre la corrupción asocian las variaciones entre las naciones con tradiciones históricas y culturales, niveles de desarrollo económico, instituciones políticas y políticas gubernamentales. Se argumenta en diversas investigaciones que para ciertos países y naciones en particular, se tiene una cultura que es congénitamente conductiva a la corrupción, como el caso de Rusia. Los factores hictórico-culturales de la región latinoamericana pueden explicar los niveles de corrupción que se dan en esos países, y otros investigadores se apresuran y achacan a las tradiciones de la fe católica algunos efectos residuales de la corrupción (Treisman, 1999) aunque se requiere mayor investigación. Las tradiciones institucionales y culturales afectan los niveles de percepción de la corrupción más significativamente que las políticas del Estado. Se han sugerido una variedad de características nacionales de tipo económico, político, social, religioso, cultural, etc. que afectan los costos de los riesgos y beneficios esperados.

En 1980 Pinochet otorga independencia al Banco Central en Chile. Argentina en 1990, Colombia en 1991, México en 1993 y Venezuela otorgan mayor independencia y autonomía a sus Bancos Centrales, aunque es muy discutible que en un sistema político altamente centralizado y presidencialista, como en el caso específico de México, la autonomía otorgada al Banco Central sea efectiva.
 

c. La Reforma política del Estado

La Reforma del Estado se enfoca a reinventar las instituciones del Estado para facilitar procesos políticos que garanticen la eficiencia, responsabilidad (accountability) y participación democrática en el control burocrático gubernamental mediante la reestructuración de incentivos organizacionales como en el servicio civil de carrera. La delegación y la descentralización son los principales elementos de ésta Reforma del Estado.

Sin embargo la participación popular y la descentralización política son relativamente nuevas en el contexto de los gobiernos locales en Latinoamérica, y no se encuentran exentas de múltiples problemas en la complejidad de un medio ambiente en el que la política es relegada al status de una variable más, debilitando por lo tanto, el impacto que puede tener una política de descentralización. Cuando a la gente se le involucra en decisiones que les afectan su calidad de vida, su participación apoya y sostiene sus propias decisiones, aseguran el uso más eficiente de los recursos para la satisfacción de las necesidades y se hace más difícil su desvío y mal uso porque se transparentan y se vuelven más fácil de detectar.

Antes que el Estado en sí mismo se transforme, es más probable que las relaciones informales de las instituciones del Estado con la sociedad civil, se encuentren bajo presión para ser reestructuradas.
 


Referencias.


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