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Dr. Rigoberto Soria Romo
Parte II El Sistema Nacional de Coordinación Fiscal como objeto de estudio
EL SISTEMA NACIONAL DE COORDINACIÓN FISCAL EN SU ETAPA ACTUAL, 1980-2003
Características iniciales del nuevo SNCF
Tal como lo consideran diversos autores (Hoyo D´addona, 1981; Ortiz, 1998: 168; Colmenares, 1999: 418) el sistema de participaciones es la columna vertebral del SNCF. En sus inicios, la LCF estableció dos fondos: el FGP y el Fondo Financiero Complementario de Participaciones (FFCP) con vigencia desde 1980. A partir de 1981 se añade el Fondo de Fomento Municipal.
El FGP integra la mayor parte de la recaudación , incluyendo aquellos impuestos tradicionalmente considerados exclusivos de la Federación, como son los tributos a las importaciones y a las exportaciones. También se incluyen los tributos más productivos, como el Impuesto sobre la Renta (ISR) de personas físicas y morales y el IVA. Con esto, las participaciones se incorporan a la dinámica de la economía y del sistema fiscal en su conjunto, lo que no ocurría con el antiguo sistema.
Con esta medida se eliminaron las discusiones sobre la identificación del origen geográfico de los impuestos (CEPAL, 1985: 59). Por otra parte, las asignaciones por estado ya no están sujetas a las actividades económicas (producción y consumo) realizadas en su territorio y la idea de que cada estado recibe lo que merece por su nivel de actividad económica, quedó rebasada, al menos parcialmente. Con este arreglo también se pretendió, aunque no se logró, resolver el problema de las distorsiones provocadas por la creciente importancia del ISIM y del impuesto al petróleo en las participaciones. Una segunda característica es que se mantiene la exigencia de que los Estados que se coordinen, entreguen a sus Municipios al menos el 20% de las participaciones que les correspondan. En tercera instancia, la incorporación al sistema por parte de los estados, fue formalmente voluntaria y en ejercicio de su soberanía, mediante la firma de un convenio de adhesión entre la respectiva entidad y la SHCP.
Este convenio da derecho de participación en la recaudación federal a cambio de dejar en suspenso o no imponer gravámenes sobre las materias establecidas en las leyes federales relativas a impuestos participables y debe ser aprobado por la Legislatura de cada entidad. Los estados que no quisieran adherirse, tienen la opción de establecer libremente los gravámenes que estimen convenientes, salvo los señalados en la fracción XXIX del artículo 73 constitucional, que son exclusivos de la federación, en relación con los cuales continuarían recibiendo las participaciones dispuestas en las leyes federales. Por otra parte, se estableció un procedimiento para resolver controversias mediante el juicio de nulidad ante la Suprema Corte de Justicia de la Nación, con base en lo dispuesto por el artículo 105 de la Constitución Política.
Dada la naturaleza resarcitoria del FGP en sus primeros años, las entidades que generan mayores volúmenes de impuestos federales, son las que también reciben las mayores proporciones por concepto de participaciones. Ello, aunque se puede argumentar que es justo, implica que los estados de menor desarrollo relativo, no obtengan los recursos necesarios para estimular su desarrollo. Con el fin de afrontar este problema, se creo el FFCP de naturaleza redistributiva que se repartió entre los estados bajo distintas fórmulas, aunque por su poco monto (entre 0.3% y 0.5% de la RFP), no tuvo el impacto deseado.
Los diferentes fondos mediante los cuales se distribuyen participaciones se definen en base a la RFP que se define como una proporción constante de la recaudación tributaria federal total.
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