El Sistema Nacional de Coordinación Fiscal: Situación de la coordinación fiscal a fines de los setenta

La política de la zanahoria y el garrote forzó la coordinación con todos los estados, aunque el sistema no estaba exento de problemas. Entre las principales características del sistema de coordinación fiscal antes de 1980, destacan las siguientes (véase CEPAL, 1985: 50-56; Ortiz, 1998: 74-75).

Si bien las participaciones a estados y municipios crecían en términos nominales y reales para algunos años y éstas constituían una fracción creciente de sus ingresos, su porcentaje respecto a la recaudación total era decreciente, debido a la poca elasticidad de los impuestos federales participables. De esta manera, el conjunto de participaciones llegó a su porcentaje más alto en 1976 (cuadro 7), con relación al ingreso público total (SHCP, 1982: 114). Este fenómeno fue ocasionado por la exclusión, para fines de participación a estados y municipios, de algunos de los tributos más dinámicos como el impuesto sobre la renta para personas físicas y empresas causantes mayores, y los impuestos a la importación y exportación. Estas ausencias ocasionaron que las participaciones crecieran a un ritmo menor que la actividad económica.
Un problema adicional era que los porcentajes de participación a estados y municipios variaban de impuesto a impuesto, tanto en la tasa de aplicación del gravamen como del porcentaje en que se participaba al estado y al municipio. Por ejemplo se aplicaba el 1% en el impuesto sobre producción de hierro, carbón y manganeso y el 50% en el impuesto a la explotación pesquera (Colmenares, 1999: 418). La proliferación de tasas de participación dificultaba el cálculo, liquidación y pago de participaciones; lo que provocaba demoras importantes en su entrega, ya que el proceso normal duraba de tres a seis meses (Hoyo D´addona: 1981) aunque era frecuente su retraso por errores o deficiencias en el trámite.
Por otra parte, los porcentajes de cada impuesto con que participaba la Federación a las entidades fueron establecidos en diferentes épocas. Además, la Federación participaba y pagaba directamente a los municipios, bajo criterios dictados por las legislaturas locales de cada entidad, mismos que eran diferentes para cada uno de los impuestos participables. En algunos casos, como en el de la participación por la exportación de petróleo, se llegaron a pagar participaciones a municipios que no les correspondía, provocando conflictos entre ellos (Ortiz, 1998: 75). Los mecanismos de distribución de participaciones eran muy variados: en ocasiones se hacía en función del consumo, como lo era el caso de la gasolina, y otras veces se participaba a la entidad productora (producción de minerales) y algunas veces se combinaban ambos elementos como en la producción y consumo de cerveza (CEPAL, 1985: 51).
Pero los elementos más importantes que ponían en crisis el sistema de coordinación fiscal fueron las participaciones sobre el petróleo y la manipulación sobre el pago del ISIM, que se tornó en un problema grave, mismo que es ampliamente reseñado por Hoyo D´addona (1981: 19-22).
El criterio para el pago del ISIM, y por ende de las participaciones, era que comerciantes e industriales debían cubrir el impuesto en la entidad donde se “percibiera el ingreso”. Cuando la empresa contaba con un solo establecimiento no había problema, pero si la misma tenía varias unidades de negocios como sucursales, bodegas, centros de producción, centros de distribución, entre otro tipo de establecimientos, la empresa tenía la opción de declarar como “lugar de percepción del ingreso” el sitio donde se levantaba el pedido, se expedía la factura, se efectuaba la entrega material del bien o donde se realizaba el cobro. Todos estos sitios eran permitidos por la ley, por lo que las grandes empresas podían elegir en la práctica la entidad en la cual declarar sus impuestos.
Lo anterior originó un doble juego. Por un lado las tesorerías estatales usaban toda su influencia para que las empresas declararan en sus entidades. Pero como contraparte, las grandes empresas intentaban, y lograban, privilegios y prebendas e inclusive reformas a las leyes que les favorecían a cambio de hacer su pago de impuestos en determinada entidad. Una complicación adicional fue que los estados ‘productores’ entraron en conflicto con los estados ‘consumidores’ y el intento de cambiar las reglas establecidas “llegó a poner en peligro toda la coordinación en el ISIM” (Hoyo D´addona, 1981: 21; CEPAL, 1985: 52).

Cuadro 8 El tamaño de la zanahoria (Miles de pesos)
	Participaciones 1979	Fondo general 1980	% de incremento
Aguascalientes	378	619	63.76
Baja California	1,953	3,197	63.70
Baja California Sur	291	477	63.92
Campeche	392	955	143.62
Coahuila	1,515	2,480	63.70
Colima	276	451	63.41
Chiapas	2,683	4,392	63.70
Chihuahua	1,810	2,964	63.76
Distrito Federal	15,738	25,764	63.71
Durango	597	978	63.82
Guanajuato	1,738	2,846	63.75
Guerrero	959	1,569	63.61
Hidalgo	544	890	63.60
Jalisco	4,238	6,939	63.73
México	7,434	12,171	63.72
Michoacán	1,099	1,799	63.69
Morelos	585	958	63.76
Nayarit	456	746	63.60
Nuevo León	4,114	6,735	63.71
Oaxaca	661	1,082	63.69
Puebla	1,769	2,895	63.65
Querétaro	697	1,118	60.40
Quintana Roo	251	411	63.75
San Luis Potosí	713	1,167	63.67
Sinaloa	1,945	3,184	63.70
Sonora	2,294	3,756	63.73
Tabasco	4,776	7,819	63.71
Tamaulipas	1,763	2,887	63.75
Tlaxcala	262	429	63.74
Veracruz	4,112	6,731	63.69
Yucatán	716	1,094	52.79
Zacatecas	377	616	63.40
Total	67,136	110,119	64.02
Fuente: SHCP, La Coordinación fiscal en México, Subsecretaría de Ingresos, México, 1982.

Cuadro 7 Participaciones totales a estados y municipios como porcentaje del ingreso fiscal total
Año	Monto de participaciones a estados y municipios (Miles de pesos)	Porcentaje de participaciones a estados y municipios en la recaudación federal total
1975	16, 269	13.14
1976	20, 332	13.48
1977	27, 706	12.71
1978	36, 223	12.46
Fuente: SHCP, La coordinación fiscal en México, 1982.