1.2. Principales modelos de organización portuaria

Aunque en el pasado no había ninguna razón tecnológica que justificara su control, el crecimiento de la demanda de los servicios portuarios derivada del incremento de los flujos del comercio internacional, unido a su mayor sofisticación y a la tendencia natural de los puertos a convertirse en monopolios, aconseja que el diseño del sistema portuario de cada país se haga de manera centralizada, lo que además permite paliar que la competencia establecida entre las instalaciones para atraer hacia ellas a los tráficos provoque excesos de capacidad instalada en el conjunto nacional.

Para ello, todas las decisiones que se tomen al respecto han de surgir de un proceso de planificación complejo, en el que se consideren tanto las variables directamente controlables por los gestores portuarios como aquellas otras totalmente ajenas a sus decisiones, tales como el proceso de generación del tráfico, la ubicación de las instalaciones o su conexión con los centros de producción y de consumo, cuya influencia sobre la actividad de los muelles, aunque se reconoce, no ha sido investigada en la medida que cabría esperar dado el interés suscitado por los puertos a raíz de la elaboración de los estudios de impacto de su actividad sobre la economía de su entorno.

No obstante, la planificación de un sistema portuario conlleva la fijación de objetivos, el análisis y la cuantificación de la demanda actual y esperada de sus servicios, la determinación de sus posibilidades de sustitución por los ofrecidos desde otros medios así como de conexión con los sistemas de transporte terrestres. . . Conlleva, en definitiva, el estudio de todos aquellos aspectos que contribuyan a decidir entre las alternativas de inversión viables según el calendario y los recursos previstos para el desarrollo de cada puerto. Y precisamente por ello, y dada la relevancia económica de la actividad desarrollada en ellos, en todos los países se ha procedido a su regulación.

Consecuentemente, las competencias de los gestores portuarios no sólo dependen de la naturaleza del comercio desarrollado a través de las instalaciones que están bajo su responsabilidad, que normalmente se agrupan en torno a un único puerto formado por un conjunto de muelles, sino que también están condicionadas por el grado de control que la Administración ejerza sobre él. Ciertamente, un puerto no es una estructura aislada, sino que compite con otros por atraer hacia sus instalaciones el tráfico marítimo. Es evidente entonces que su evolución está vinculada a la de su entorno y a la de su nivel de actividad, influida asimismo por los cambios experimentados por el volumen, la naturaleza o la procedencia de su tráfico. Pero al mismo tiempo, y aunque en la mayor parte de las instalaciones portuarias se realiza el mismo tipo de actividades, su evolución también está condicionada por cuál sea el nivel de administración responsable en última instancia de la toma de las decisiones que afecten al puerto, por el grado de autonomía del que gocen sus gestores para dirigirlo y por las reglas financieras que rijan la actuación de éstos.

Asimismo, tanto la naturaleza de los puertos, que les permite disfrutar de cierto poder de mercado sobre las zonas geográficamente más próximas, como el conflicto de intereses que surge entre sus usuarios y sus gestores respecto a la relación óptima entre la capacidad de las instalaciones y los tiempos de espera a que se somete la mercancía a su paso por ellas , contribuyen también a condicionar las características de los modelos de administración portuaria . Por ello, éstos no son tan homogéneos como cabría esperar dado que los criterios de cada gobierno acerca del grado de control que directamente deba ejercer sobre estas instalaciones, el nivel de responsabilidad de sus gestores directos o los medios empleados para su financiación no tienen por que coincidir. Cuando se opta por que el sector público esté presente en la gestión portuaria, el carácter más o menos centralizado de su intervención depender á de que se quiera prevenir un incremento excesivo de la capacidad de los puertos (derivado del intento que desde cada uno de ellos se haga para resaltar el atractivo de sus instalaciones) o de que se prefiera tener un conocimiento más detallado de los problemas que puedan surgir en cada uno de ellos.

En el primer caso, la intervención de la Administración del Estado puede servir para evitar un derroche de recursos a nivel nacional, pero limita el margen de actuación de cada gestor portuario para competir por el tráfico, y esto puede restar eficiencia al sistema; en el segundo, la actuación de las administraciones de ámbito local posibilita una mayor capacidad de respuesta ante hipotéticas alteraciones del entorno más in- mediato de cada puerto, pero favorece el gasto y los excesos de capacidad si para atraer tráfico se apuesta desde todos ellos por realizar actuaciones sobre su infraestructura. Como puede verse, ambas concepciones de organización portuaria presentan limitaciones, pero las dos pueden ser igualmente eficientes siempre que se respeten los principios de racionalidad económica en los procesos de inversión y de fijación de precios18.

Desde el punto de vista de la maximización del beneficio social, la conciliación de ambas posturas se resume en dos objetivos: utilizar la capacidad instalada hasta el punto en que se igualen en el corto plazo el coste marginal social y el beneficio marginal de los usuarios de la instalación, y en planificar adecuadamente la inversión a realizar para que dicha igualdad se mantenga en el largo plazo [74]. En el gráfico 1.3 se recogen simultáneamente ambas condiciones. En él, la demanda se interpreta como una función del coste generalizado, y el coste marginal incluye tanto al del productor como al del usuario del servicio portuario, de ahí que el precio óptimo resulte de la diferencia entre el coste marginal social y el coste medio de los usuarios. Atendiendo al grado de implicación de la administración pública en la gestión de los puertos, se distinguen tres modelos básicos de organización portuaria alternativos: Landlord, Tool y Services. En el primero, la Administración correspondiente planifica, construye, posee, conserva y gestiona la infraestructura, mientras las empresas privadas, propietarias de buena parte de los activos que conforman la superestructura (edificios) y de aquellos otros necesarios para desarrollar su actividad (grúas y equipos móviles), son las encargadas de prestar los servicios portuarios.

El segundo modelo se observa en puertos en los que la Administración es también la propietaria y la responsable de la superestructura y de su equipamiento, y en los que la iniciativa privada provee los servicios portuarios utilizando los activos existentes, a los que accede a través de contratos de concesión o de licencias de uso. El último de los modelos es propio de las instalaciones en las que la Administración posee y es la responsable de todo lo relacionado con la actividad desarrolla en el puerto, incluso de la provisión de los servicios portuarios.

En el primer caso, la Administración se limita casi exclusivamente a la promoción del puerto, dejando total libertad a los agentes privados para gestionar la prestación de los servicios portuarios; en el segundo, esta libertad se ve recortada por los gestores públicos, quienes controlan la actividad de las empresas portuarias proveedoras de servicios (aun sin ser ellos los responsable de su prestación) y coordinan los organismos administrativos que operan y tienen competencias dentro del recinto portuario; en el último caso, sin embargo, la Administración dirige y controla directamente todas las operaciones realizadas en el interior de cada puerto, impidiendo el desarrollo de iniciativas individuales que rompan la armonía del sistema  y limitando al máximo, consiguientemente, el desarrollo del juego de la competencia interportuaria. Todas estas posibilidades teóricas se resumen en la tabla 1.1, si bien los modelos reales no suelen ajustarse por completo a ninguna estas alternativas  ya que, como se ver á más adelante, deben adaptarse a las peculiaridades del mercado de los servicios portuarios propias de cada caso. Por ejemplo, si se atiende a los objetivos económicos de sus gestores se pueden distinguir dos modelos portuarios básicos, el continental y el anglosajón.

En el primero, más propio de países donde se considera a las instalaciones portuarias como un componente más de su dotación de infraestructuras, los gestores portuarios no aplican ningún criterio empresarial para dirigir el puerto, y anteponen la promoción del desarrollo económico de su entorno a la maximización de beneficios o al equilibrio presupuestario; en el segundo, priman la rentabilidad de sus instalaciones, de manera que gestionan el puerto siguiendo criterios empresariales y se involucran más intensamente en el juego de la competencia interportuaria.

En cualquier caso, lo habitual es que los puertos se gestionen realmente de una forma intermedia a las expuestas, y que tanto las subvenciones públicas como los pagos percibidos por la prestación de sus servicios sirvan, simultáneamente, para afrontar los costes portuarios derivados del desarrollo de la actividad de sus instalaciones. Lo relevante entonces es conocer hasta dónde pueden llegar los administradores de los puertos para competir por el tráfico marítimo y tratar de maximizar la actividad de sus respectivos muelles. Pero para ello es necesario conocer primero cuál es el papel que éstos pueden jugar en el juego de la competencia interportuaria.