Revista: Caribeña de Ciencias Sociales
ISSN: 2254-7630

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ENFOQUES METODOLÓGICOS PARA LA COMPRENSIÓN DE LO TERRITORIAL-LOCAL EN EL DESARROLLO. EL CASO CUBANO

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• Enfoques metodológicos para la comprensión de lo territorial – local en el desarrollo

En la bibliografía consultada de autores como (Guzón, 2015, Arocena, 2005, León, 2013, Pérez, 2015) queda explicitada la idea que el desarrollo local o endógeno aparece históricamente, ante la constatación del fracaso del modelo centralizado y de polos de desarrollo regionales que generarían, según se postulaba, un desarrollo exógeno o difusor sobre el conjunto del territorio. Si el desarrollo local se concibiera como un modelo económico, podría ser aplicado, de una manera más o menos planificada, introduciendo aquellos componentes o variables que lo definen. Pero el desarrollo local no constituye un modelo, y no puede demostrar, por tanto, que sea superior al modelo de desarrollo exógeno.
Con estos autores asumimos el criterio de que los factores de éxito del desarrollo local, se apoyan en las condiciones previas y de origen, que están ligadas a acontecimientos particulares, difícilmente generalizables o transferibles. Cabe definir el desarrollo local como trayectorias específicas de que se configuran en elementos históricos, geográficos y en mentalidades, pero que no están totalmente predeterminadas sino que se transforman y evolucionan a partir de las prácticas de los propios actores, combinadas con circunstancias y coyunturas que lo favorecen.
En la práctica de los propios actores locales, cabría incluir la capacidad de estos para aprovechar positivamente los factores y acontecimientos externos (ciclo económico, inversiones, relaciones con el estado, etc.), que inciden en el desarrollo del propio territorio. La debilidad de muchos territorios se debe, en parte, a la incapacidad de los actores locales para aprovechar estas oportunidades.
En este marco de razonamiento, la evaluación o la medición del éxito del desarrollo local plantean un problema metodológico. En línea con los postulados anteriores, el desarrollo local debe catalogarse como un proceso. Pero, simultáneamente es un proceso que conduce a resultados y que alcanza determinadas metas. Al ser un proceso, estas metas no se alcanzan de una vez para siempre, como si fuera un programa máximo con objetivos finales. La combinación de estas dos facetas, proceso-resultados, y su adecuado tratamiento, es el problema crucial que debemos dilucidar (Valdez, 2015).
Por una parte, desde una perspectiva "movimientista", se define al desarrollo local exclusivamente como un proceso, es decir cualitativo, vinculado al fortalecimiento de relaciones y del control local de los mismos procesos, lo cual imposibilita una medición más o menos cuantitativa de los impactos y resultados en términos de desarrollo. En sentido contrario y, en general, vinculada a instituciones públicas, se pone el acento exclusivamente en los resultados, en los "outputs" conseguidos.
La conclusión a que arribamos “es que el desarrollo local no tiene que ver exclusivamente con los procesos y su sostenibilidad, o con las estrategias globales de desarrollo, sino que debe tenerse en cuenta el conjunto del encadenamiento lógico entre los recursos y actividades realizadas y cómo las mismas se vinculan al objetivo global y a la sostenibilidad (o perennización) de los objetivos y los beneficios. Se trata de una secuencia con relaciones directas de causa-efecto”(Albuquerque, 2005). A menudo, cuando el desarrollo local se postula como un enfoque global sin relación con las acciones, el concepto se vacía de contenido y se transforma en postulado retórico y enunciativo. En sentido contrario, a menudo las organizaciones locales (sobre todo los organismos municipales) impulsan acciones que denominan de desarrollo local, sin que aparezca la relación lógica de las mismas con objetivos de desarrollo o sin que se mida el impacto que las mismas generan en el desarrollo del territorio a largo plazo y de manera acumulativa.
Se consideran potencialidades endógenas de cada territorio los factores económicos y no económicos, entre estos últimos cabe recordar: los recursos sociales, culturales, históricos, institucionales, paisajísticos, etc. Todos estos factores son también decisivos en el proceso de desarrollo económico local.
Asumimos el criterio de autores que afirman que “el desarrollo económico local como el proceso de transformación de la economía y de la sociedad local, orientado a superar las dificultades y retos existentes, que busca mejorar las condiciones de vida de su población mediante una acción decidida y concertada entre los diferentes agentes socioeconómicos locales, públicos y privados, para el aprovechamiento más eficiente y sustentable de los recursos endógenos existentes, mediante el fomento de las capacidades de emprendimiento empresarial local y la creación de un entorno innovador en el territorio”(Guzón, 2015). En este enfoque también se considera la importancia del capital social y los enlaces de cooperación con agentes externos para capturar recursos humanos, técnicos y monetarios, entre otros, que contribuyan a la estrategia local de desarrollo.
Es criterio generalizado de los autores consultados que para las ciencias sociales que tributan a la teoría del desarrollo, se ha convertido en un saber constituido que diseñar, implementar, gestionar y controlar políticas y proyectos de desarrollo implica, al menos, cinco supuestos metodológicos:

• Asumir un enfoque territorial que considere la heterogeneidad y complementariedad de los diversos espacios que integran <<unidades de desarrollo>> y de los entes que actúan en estos espacios.
• Incorporar la perspectiva de escala en el sentido de que la territorialidad intervenida (por las políticas de desarrollo, por el orden sociopolítico de una sociedad) se estructura en <<tamaños>>, que significan diferentes opciones de integración y gestión que deben articularse.
• Entender que el desarrollo local es a la vez espacio y escala imprescindible, pues abarca intereses, recursos, actores y opciones que solo pueden activarse sostenible y eficazmente desde escenarios de micro proximidad.
• Gestionar el desarrollo desde y para lo local, lo que supone el dialogo entre grados de autonomía y de integración entre escalas, territorios y actores, que se concreta en normas de descentralización jurídicamente reconocidas.
• Asumir que el desarrollo local y la descentralización no son resultado solo de la mezcla de políticas macroeconómicas y de la iniciativa de actores económicos nacionales y transnacionales, sino que dependen de la intervención de las estructuras y de los actores de orden local y suponen su ejercicio estratégico conjunto. ( Albuquerque, 2005)

En esta línea analítica, Ada Guzón Camporredondo y Rider Hernández Vázquez (2015) señalan, entre los obstáculos, la limitada capacidad de los gobiernos municipales de fomentar iniciativas que incrementen el nivel de vida de los habitantes de sus respectivos territorios para planificar, regular, controlar y fiscalizar actividades y procesos económicos y sociales a esa escala; la operatividad y el enfoque a corto plazo de funcionamiento vertical y sectorial en el municipio; la falta de claridad en los roles de cada nivel de gestión territorial; la operatividad y el enfoque a corto plazo que caracterizan sus gestión; los estilos y métodos de trabajo de funcionamiento vertical y sectorial en el municipio; la falta de institucionalización de los procesos de desarrollo local y sus instrumentos. Este análisis nos coloca directamente en una de las urgencias sociológicas del hoy, si queremos llegar a la municipalización alguna vez: la de sensibilizar y capacitar a los gobiernos y sociedades locales para que se reconozcan y asuman a sí mismas como actores del desarrollo y no esperen solamente por un marco normativo más propicio a la autonomía, sino que contribuyan a su construcción.
Yuri Pérez Martínez propone revalorar, en la estructura normativa-constitucional de la localidad cubana la alusión a las necesidades mínimas locales, la cual tiene la virtud de alertar sobre el hecho de identificar, el texto constitucional vigente, de lo “local” con lo “mínimo”, disminuye el potencial de lo municipal para visibilizar, atender y gestionar las demandas ciudadanas. Esta identificación en realidad supone que no se toma al municipio, a lo local, como verdadero ámbito del desarrollo, sino solo como marco primario de solución limitada de problemas y que se deja lo verdaderamente decisivo en las políticas a la escala macrogubernamental. La nueva normativa debería superar este constreñimiento y radicalizarse en términos de reconocer al municipio como ese ámbito legítimo e imprescindible para el diseño y la gestión de políticas de desarrollo.
Por su parte María Prieto nos adelanta la respuesta la interrogante ¿Qué municipio necesitamos? Si el municipio puede definirse según el texto como una comunidad humana y una sociedad local que se organiza políticamente dentro de una extensión determinada por relaciones de vecindad, como un ente administrativo-territorial-social que gestiona sus propios intereses y depende, inevitablemente de una entidad pública superior; una futura ley de municipios y una eventual reforma constitucional deberían incorporar principios que permitan conjugar el desarrollo de lo local y lo nacional y que potencien la descentralización y la autonomía político-administrativa en función de establecer en los municipios la capacidad necesaria para satisfacer las necesidades locales y estimular el bienestar individual y colectivo, sin obviar la necesidad de una participacion popular directa, efectiva en la toma de decisiones y el control. Tiene razón Prieto en alertarnos, para que no olvidemos como ha solido suceder que el configurar normes y herramienta de municipalización debe avenirse a una estricta preponderancia de la constitucionalidad y la legalidad. (Pérez y Diéguez, 2015:96)
El desarrollo local se basa en la identificación y aprovechamiento de los recursos y potencialidades endógenas de una comunidad, barrio o ciudad. El establecimiento de alianzas o coaliciones económico-políticas (entre actores empresariales y actores político-institucionales) supone abordar la diversidad de intereses y de prácticas en relación al territorio.
Es evidente que se puede constatar la existencia de actividades económicas muy territorializadas y, por otra parte, actividades poco territorializadas. Qué duda cabe que determinados servicios o el comercio de proximidad, son actividades para las que el territorio es su base de operaciones y, al mismo, tiempo su mercado, donde se encuentran sus proveedores, sus clientes, etc. También, aunque en un grado menor, las actividades industriales que se configuran como sistemas productivos locales, aunque en muchos casos éstas se encuentran fuertemente internacionalizadas, tienen un fuerte interés en el desarrollo de las externalidades locales. Las actividades fuertemente territorializadas generan fuertes interdependencias de proximidad y se apoyan en especificidades históricas relacionadas con el territorio. En el otro extremo, nos encontramos con actividades que se apoyan básicamente en economías de flujos, que se relacionan escasamente con el medio local y mucho con lo global. (Guzón y Hernández, 2015:109)
Podemos visualizar una tendencia, propia de la sociedad de la información, en que las empresas prestan cada vez mayor atención a determinados factores positivos de localización, vinculados a la calidad del medio: la dotación de recursos locales de conocimiento, de clima laboral, de cualificación de los recursos humanos y la densidad de las relaciones de cooperación público-privada.
Es criterio compartido además que el desarrollo local no es una estrategia política-institucional, o no lo es exclusivamente, sino que la hipótesis que le da sentido, tiene que ver con las acciones que, tomadas desde el territorio, incrementan la creación de valor, mejoran las rentas, aumentan las oportunidades de empleo y la calidad de vida de los habitantes de la localidad. Estos objetivos no pueden ser abordados exclusivamente por la acción de las instituciones públicas, sino que son el resultado de la multiplicidad de acciones del conjunto de actores (económicos, sociales, políticos, tecnológicos) que operan y toman decisiones en el territorio o, que sin estar localizados en el territorio, inciden en él.
La práctica de los actores, es decir, su desempeño en tanto que agentes sociales, económicos, institucionales, etc., es, simultáneamente, una causa y una consecuencia del desarrollo del territorio. Podemos situarnos en la idea de una racionalidad de cada agente que, a su vez, está condicionada por el perfil del territorio, pero que no está determinada de forma absoluta por el mismo. Como ya hemos visto, la naturaleza de esta dependencia o interacción con el territorio, para las diferentes prácticas, está vinculada a la función que cumple el territorio para cada actor. Desde aquellos actores para los que el territorio es solamente una base de operaciones, que pueden encontrar bases territoriales similares y de ahí su tendencia a la alta movilidad geográfica, hasta aquellos que generan fuertes interdependencias y sinergias con los recursos y con otros actores locales.
En esta dirección los autores coinciden en indagar si todas las prácticas van en la dirección del desarrollo local. Si se supone que el desarrollo local es un proceso orientado que postula la creación de riqueza y de bienestar para la población local, con una alta utilización y valorización de los recursos locales, lo que no es siempre asi. Pero, al mismo tiempo debe afirmarse que un proceso orientado en la dirección apuntada, no siempre es capaz de incidir en las decisiones o de modificar las prácticas de los actores que no se orientan en favor del desarrollo local. Esto puede ser así en el caso de grandes empresas "enclavadas" en el espacio local que incluso pueden llegar a utilizar recursos humanos que no provienen de la población local, o decisiones del estado en cuanto a inversiones o instalación de equipamientos en el espacio local. El desarrollo local debe recurrir a formas renovadas de cooperación, de mediación y de resolución de conflictos

En la literatura consultada y en particular los autores cubanos (Prieto, 2015; Pérez, 2015; León, 2013, consideran que los objetivos de la política de desarrollo local, es uno de los puntos esenciales en para una correcta comprensión si se tiene en cuenta que el desarrollo local por ajustarse a las condicionantes de un entorno especifico no tiene un modelo de referencia. No es la ejecución de acciones que respondan a un modelo ideal o racional. A menudo se define el desarrollo local como el desarrollo completo (integral) y equilibrado. Desde una perspectiva ideológica (definida a priori) el desarrollo local sería un nuevo paradigma de buen desarrollo, una utopía local. Lo que no se puede realizar a nivel nacional o estatal, se podría hacer a nivel local, en gran medida, como resultado de la voluntad de unos actores que cooperan y que defienden intereses compartidos sobre el futuro de la localidad o comunidad.
Por ello una política de desarrollo local como el conjunto de acciones que, tomadas desde el territorio, incrementan la creación de valor, mejoran las rentas, aumentan las oportunidades de empleo y la calidad de vida de los habitantes de la localidad. La promoción de estas acciones desde el ámbito local, o desde territorios específicos y singulares, como estrategia más idónea para su consecución, responde a una serie de elementos que explican, en última instancia, la pertinencia del desarrollo local. A saber:
a. Los fallos del mercado. Al contrario de lo que sostiene la economía neo-clásica, no existe una movilidad de factores que se compensan y que equilibran el territorio de una nación.
b. Las limitaciones de las políticas nacionales o estatales, como agentes de ordenamiento territorial y de equilibrio y como agente capaz de atender a los requerimientos y necesidades de todos los territorios.
c. La competencia entre territorios en la sociedad globalizada, que genera oportunidades para posicionarse positivamente a partir de la iniciativa de cada territorio.
De ahí que el esfuerzo de los actores locales en torno a objetivos de desarrollo territorial, pueda definirse, en primer lugar, como una respuesta local (reactiva) frente a las amenazas externas. Pero esta respuesta se transforma progresivamente, mediante un proceso de maduración de la estrategia y de aprendizaje de los actores, en una acción local (proactiva) orientada hacia objetivos mejor definidos y con mayores niveles de coherencia y cooperación entre los actores.
Pero el desarrollo local aborda los factores antes mencionados de una manera específica, es una respuesta local, de una acción defensiva y de resistencia de los territorios. Las estrategias de oposición o de protección frente a las amenazas del exterior, no son más que una ilusión y, en todo caso, un sin sentido. Los objetivos del desarrollo territorial endógeno contradicen, como se ha dicho, los supuestos de la economía neo-clásica sobre movilidad de factores. Pero deben plantearse a partir de las tendencias evidentes a favor de esa movilidad. Los objetivos del desarrollo local (en tanto que estrategia orientada hacia objetivos deseables y factibles) no supone una acción de freno a las tendencias naturales del mercado, sino que, a partir de las tendencias del mercado, introduce elementos de compensación que eviten los posibles efectos negativos del mercado sobre la calidad del territorio.

• Algunas particularidades del caso cubano

En el caso cubano se puede afirmar que desde hace muchos años se apostó por el municipio como espacio para lograr una articulación económica y política que garantizara la gestión adecuada del desarrollo local, vale citar que en el año1973 se inició un proceso de restructuración de los órganos del poder estatal y local. En este nivel se adoptaron medidas en busca de formas definitivas que proporcionaran la participacion popular en el poder de forma estable y sistematizada; lo que se conoció como la “experiencia de matanzas”. Desde finales de marzo de 1974 comenzó el proceso legislativo, en torno a un grupo de normativas relacionadas con el experimento para la creación de nuevas estructuras de poder local en la provincia de Matanzas a propósito, se dicta la Ley de Reforma Constitucional No 1269 que se publica en la Gaceta Oficial de la Republica el 6 de mayo de 1974. Esta ley contaba con dos objetivos fundamentales:

• Iniciar el proceso de institucionalización de la nueva estructura estatal cubana.
• La descentralización administrativa al disponer que los ministerios y organismos centrales trasladaran a la administración y gobierno de los órganos del Poder Popular que se constituyeran en Matanzas, todas aquellas unidades de producción y de servicios que determinara el Consejo de Ministros.

La descentralización del aparato constitucional fue sin dudas un paso importante en el desarrollo de los órganos locales del Poder Popular ya que permitió un acercamiento a los recursos y un mayor control sobre su uso.
La prueba demostró además que en la medida en que se ampliaba la participación de las masas  en la gestión de gobierno y en los asuntos relativos a los problemas de la comunidad, mejoraba la administración y el control real de las actividades estatales y disminuía la cantidad de personal excesivo en el ejercicio de las funciones del Estado.
En 1986 se crearon los consejos populares en los pueblos que fueran cabezas de municipios históricos y en los poblados que constituyeran centro de atención de la población rural cercana. En la década de 1990 se constataban deficiencias que afectaban la autoridad y prestigio ante la población de las estructuras del Poder Popular.
Con la Reforma Constitucional de 1992 el municipio es definido bajo la concepción legalista, como la sociedad local con personalidad jurídica a todos los efectos legales y con capacidad para satisfacer las necesidades mínimas locales, desaparecen los comités ejecutivos y se crean en su lugar aunque con naturaleza diferente consejos de la administración, órganos ejecutivo-administrativos y son constitucionalizados los consejos populares destinados a trabajar por la eficiencia en las actividades de la producción y los servicios y por la satisfacción de las necesidades asistenciales, económicas, educacionales, culturales y sociales de la población. (Pérez y Diegues,2015:96)
Los Consejos Populares se constituyeron en diversos contextos territoriales ciudades, pueblos, barrios, poblados y zonas rurales y han sido representantes de la demarcación donde actúan y de los órganos municipal, provincial y nacional del Poder Popular. A los consejos populares pueden pertenecer representantes de las organizaciones de masas y de las instituciones más importantes de la demarcación. Han sido las instituciones que mejor han expresado el perfeccionamiento democrático por vía participativa, sin embargo no fueron creados como una instancia administrativa sino con autoridad política y popular de manera que estuvieran cercanas a la población para que actuaran conjugando el desempeño de los delegados como representantes del municipio  de la provincia y de la nación, al controlar y fiscalizar de conjunto con la población. (Pérez y Diegues,2015: 96)
En el país se estudian nuevas vías de autogestión como expresión de descentralización y participación popular, en especial a través de proyectos de iniciativa local que tienen como objetivo la búsqueda de soluciones de problemas localizados.
El estudio histórico-teórico del proceso de reordenamiento estructural y funcional del Estado cubano permite identificar varios factores que han influido profundamente en la búsqueda de nuevas fórmulas que favorecieran la consolidación del poder en este nivel territorial entre los que se encuentran:

• Ineficiencia del modelo de organización estatal existente.
• Falta de sistematicidad estructural y funcional del modelo.
• Burocratismo, carencia de protagonismo de las estructuras existentes, sobre todo en lo relativo a los problemas territoriales.
• Ausencia de una estructura estatal coordinadora y controladora de los sectores y entidades económicas en cada territorio.
• Falta de control por parte de las masas, los recursos y los problemas de los territorios.
• Ausencia de un mecanismo y estructura que permitiera a la población tomar decisiones y dar soluciones a los problemas de su territorio.

El texto constitucional confirió el marco legal para una amplia iniciativa en cuanto a los recursos humanos y materiales disponibles, aunque todo ello obviamente ha de estar sujeto a un perfeccionamiento en correspondencia con las realidades políticas, económicas y sociales del país. (Pérez y Diéguez, 2015:107)
En particular en el caso cubano el desarrollo local no es una estrategia para acumular riqueza y crear bienestar a costa de otros territorios. El desarrollo no se plantea como un juego de "suma cero", donde lo que unos (territorios) ganan, otros lo perderían proporcionalmente. Aunque sí es cierto que los territorios "pasivos" (sin iniciativa local) tienden a perder, al verse perjudicados por la iniciativa de territorios competidores. En todo caso, es cierto que hay "regiones que ganan" pero no es tan cierto que haya "regiones que pierdan" al ganar aquellas. Existen, efectivamente, regiones o ciudades que dejan de ganar o que no ganan todo lo que podrían ganar, debido a la pasividad de sus actores locales.
Las relaciones del desarrollo local con el Estado central o nacional, son sin duda complejas. Se ha acuñado de forma acertada, la idea de que el estado-nación es muy pequeño para gestionar la globalización y demasiado grande para gestionar la vida cotidiana o de proximidad. En todo caso, el estado-nación sigue teniendo un papel primordial en determinadas regulaciones económicas y sociales. Es verdad que las regulaciones se configuran en escalas variables. Al respecto, y en el contexto español y europeo, cabe mencionar la importancia creciente de las regulaciones regionales y comunitarias (europeas). Pero el estado-nación sigue cumpliendo un papel primordial en determinados aspectos de la solidaridad territorial. “El desarrollo local corre el riesgo del egoísmo territorial. No es ajeno a ello el debate actual sobre la fiscalidad, sobre la recaudación y redistribución fiscal que afecta, en gran medida, al desarrollo y a la solidaridad territorial. En cualquier caso, el desarrollo local se encuentra con los límites de la base fiscal de las localidades, que condiciona, en gran medida las posibilidades de desarrollo autónomo y que condiciona los procesos de descentralización” (Vázquez, 2015).
El debate fiscal nos puede llevar a un círculo vicioso, donde las zonas y localidades con mayor desarrollo, tienen la oportunidad, a su vez, de incrementar la presión fiscal a sus ciudadanos e incrementar así, la calidad territorial y el bienestar a través de las inversiones públicas. Por el contrario, los territorios con menor desarrollo, con una base fiscal débil y limitadas posibilidades de recaudación, tienen dificultades evidentes para financiar el desarrollo local, y deben recurrir a transferencias financieras del estado o de la región. Si no existieran mecanismos de redistribución financiera territorial a través del estado, la tendencia sería hacia mayores desequilibrios territoriales y hacia procesos egoístas de desarrollo local.
Por tanto, el estado continuará siendo un actor del desarrollo territorial, con presencia en los diferentes espacios locales, a través de políticas fiscales redistributivas y las estrategias locales deberán encontrar los equilibrios idóneos para establecer alianzas positivas con las instituciones estatales.

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*Maestrante en Desarrollo Socioeconómico Local. Universidad de Cienfuegos.
** Universidad Metropolitana de Guayaquil. UMET. Ecuador
***Dr. C Nereyda Emelia Moya Padilla. Universidad de Cienfuegos, Cuba.   

Recibido: 07/09/2019 Aceptado: 20/01/2020 Publicado: Enero de 2020

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