Diego PALACIO TORRES*
Irina Milagro RODRÍGUEZ LABRADA**
Yordanis ALVAREZ ALZAR***
Universidad de Las Tunas, Cuba
Correo: dpalacio.torres@gmail.com
Resumen: El presente trabajo tiene como objetivo valorar el comportamiento que ha tenido dicha institución a lo largo de la historia de Cuba, con especial énfasis en la actual Constitución.
Abstrac: This work is attended to make a valoration the behaibor of the constitutional control trought the cuban history, whith special attention to the actual Constitution.
Palabras claves: Historia del control de constitucionalidad en Cuba.
Key Words: History ir the constitutionality control in Cuba.
Para citar este artículo puede utilizar el siguiente formato:
Diego Palacio Torres, Irina Milagro Rodríguez Labrada y Yordanis Alvarez Alzar (2019): “Breve reseña histórica del control constitucional en Cuba”, Revista Caribeña de Ciencias Sociales (diciembre 2019). En línea:
https://www.eumed.net/rev/caribe/2019/12/control-constitucional-cuba.html
//hdl.handle.net/20.500.11763/caribe1912control-constitucional-cuba
1. EL CONTROL CONSTITUCIONAL EN LA COLONIA (HASTA 1898).
El estudio del sistema actual del control constitucional de las leyes y otros actos normativos que rige en Cuba, obliga necesariamente a realizar un análisis de contenido histórico de esta institución, a fin de entender adecuadamente el sistema establecido en el presente. En tal sentido, resulta perentorio retrotraernos a los orígenes del constitucionalismo cubano, que sin lugar a dudas, a criterio de este autor, el primer texto que se debe tener en cuenta es la Constitución de Cádiz de 1812, la cual se hizo extensiva a Cuba y al resto de las colonias españolas en la América hispana.
Con esta Constitución se introdujeron en Cuba las ideas liberales, que desde la perspectiva constitucional pretendieron quebrar el sistema feudal español.1 Estos ideales contribuyeron notablemente en la formación del pensamiento constitucional autóctono. No debemos olvidar como su influencia marcó notablemente en la ideas del eminente sabio cubano Félix Varela, el primer profesor que introdujo la primera cátedra de Derecho Constitucional en el Seminario de San Carlos y San Ambrosio.2 En este texto constitucional se puede apreciar en el Título X, “De la observancia de la Constitución y modo de proceder para hacer variaciones en ella”, específicamente en los artículos 372 y 373, los antecedentes de lo que posteriormente se le conoció como la institución del control constitucional, ya que se reguló la facultad que ostentaba las Cortes para corregir las infracciones legales hechas a la Constitución. Su vigencia en Cuba fue muy breve, de 1812 a 1814 y de 1820 a 1823, por lo que su trascendencia desde el ámbito constitucional no pude obtener otro mérito que ser el primer referente en nuestra historia.
Los proyectos constitucionales criollos que fueron elaborados a partir de la primera mitad del siglo XIX, incluso antes de la promulgación de la Constitución de Cádiz, son a criterio del autor el antecedente histórico más autóctono del constitucionalismo cubano, ejemplo de ello son el proyecto de Francisco de Arango y Parreño (1811) y Félix Varela (1820), de corte autonomista; los de Narciso López, de corte independentista pero con sospechas históricas de anexionistas; así como la Joaquín Infante (1812), primer proyecto verdaderamente separatista, entre otros. En el proyecto de Joaquín Infante se puede apreciar, siguiendo la tesis de Martha Prieto Valdés 3 un indicio de control de constitucionalidad, ya que en la propuesta estaba la inclusión de un Consejo detentor del Poder Legislativo, con la facultad de “examinar, conservar o anular todo acto inconstitucional”.
Es menester aclarar que ninguno de estos proyectos constitucionales fueron finalmente promulgados, por lo que el control constitucional quedó pendiente en la nuestra historia constitucional. No es hasta el inicio de las guerras por la independencia de Cuba (la primera de ella conocida como la Guerra de los Diez Años) que duró desde 1868 hasta 1878, con la firma de la paz del Zanjón, la guerra chiquita que sucede entre el año 1879 y 1880 y, por último la Guerra del 95 o Guerra Necesaria que se promulgarían, por parte de los insurgentes revolucionarios cubanos, cuatro textos constitucionales que le darían nacimiento a la República de Cuba en Armas.
La Constitución de Guáimaro, primer cuerpo jurídico con rango constitucional que estuvo vigente en nuestra patria (se promulgó el 10 de abril de 1869) consagró las ideas revolucionarias, políticas e ideológicas de los padres fundadores del proceso emancipatorio. La declaración de que todos hombres debían ser considerados libres (plasmado en el artículo 24) es sin dudas la más radical para su tiempo, considerando en la esclavitud era el modo de producción imperante es esa sociedad. En este texto quedaron definidos los principios de la nación cubana, los derechos y deberes de cada ciudadano (incluido el de servir a la patria) y en la parte orgánica la estructura del gobierno de la República en Armas. Mientras que la de Baraguá, que entrara en vigor el 15 de marzo de 1878, refrendaba la viril protesta del general Antonio Maceo en aquel lugar, al establecer que “El gobierno queda facultado para hacer la paz bajo bases de la independencia”.
La Constitución de Jimaguayú, que data del 16 de septiembre de 1895, declaraba la separación de Cuba de la monarquía española y su constitución como estado libre e independiente con gobierno propio, y la de La Yaya, adoptada el 29 de octubre de 1897, estaba marcada por la influencia positiva de la de Guáimaro, pero solo rige un año, porque con la intervención de Estados Unidos en la guerra España se retira, se desconoce la victoria de los patriotas cubanos y nace una historia de más de 60 años en que Cuba sería una república a medias. En relación al control constitucional, en ninguna de estas Constituciones mambisas se referenció esta institución, por lo que quedó reservado a la República, el establecimiento del primer diseño de control de constitucionalidad que estuviese en vigor en nuestro país.
1.2 EL CONTROL CONSTITUCIONAL EN LA REPÚBLICA MEDIATIZADA (1901 -1958).
La República de Cuba se funda el 20 de mayo de 1902. Ese día la bandera del interventor yanqui sería arriada en el Castillo del Morro y se izaba la bandera de la estrella solitaria. Esta República se gestaría a través de la orden militar 301 de fecha 25 de julio de 1900, en virtud de la cual se dispuso por parte del Comandante del Estado Mayor la convocatoria a elecciones para conformar una Convención Constituyente, la que se le encomendó la tarea de redactar y adoptar la norma fundamental que regiría en la naciente nación independiente. Según esa orden militar se establecerán las relaciones que habrán de existir entre el gobierno norteamericano y el Gobierno de Cuba. Las labores de la precitada Convención terminaron el 21 de febrero de 1901 con la aprobación de la Constitución de la República de Cuba, que comienza su vigencia a partir del 20 de mayo de 1902, la que formalmente constaba de un preámbulo, una parte orgánica, una dogmática y una cláusula de reforma, en total eran 115 artículos. En la parte orgánica regulaba la estructura del Estado cubano, con una forma de gobierno de tipo presidencialista y con la clásica tripartición de poderes, un apartado Ejecutivo, liderado por el presidente de la República, asistido por secretarios, un órgano legislativo bicameral, un Tribunal Supremo de Justicia y se incluía el régimen de gobierno de las provincias y los municipios. Como puede apreciarse la forma de gobierno escogido fue sin dudas el modelo americano. En la parte dogmática, la Constitución consagró los derechos civiles y políticos, típico de una Constitución de tipo liberal, pues exaltaba el individualismo frente al colectivismo.
En cuanto al control constitucional, por primera vez en nuestra historia quedó establecido a partir de lo previsto en el apartado 4 del artículo 83. Según lo preceptuado el Tribunal Supremo de Justicia podía decidir sobre la constitucionalidad de las leyes, decretos y reglamentos, cuando fuera objeto de litigios. El autor de afilia al criterio dado por Karel Pachot Zambrana, 4 en cuanto al modelo que acogió esta forma de control de carácter jurisdiccional sui generis, pues no reconoció la facultad de declarar la inconstitucionalidad de las normas jurídicas a cualquier juez o tribunal ordinario en los procesos concretos que tuviesen conocimiento, sino, exclusivamente al máximo órgano del Poder Judicial. O sea, no se concebía un control constitucional estructuralmente difuso sino concentrado.
El control constitucional fue completado posteriormente mediante el establecimiento del recurso de inconstitucionalidad, mediante la promulgación de la Ley de 31 de marzo de 1903. En este cuerpo legal se dispuso que el recurso de inconstitucionalidad, podía interponerse como recurso de casación o apelación ante el Tribunal Supremo cuando lo dirigiera una parte afectada por la aplicación de una disposición jurídica, (presuntamente inconstitucional) mediante una actuación judicial. En tal sentido el juez o tribunal llamado a fallar en un juicio civil, penal o administrativo, donde una parte alegara la inconstitucionalidad de una de las disposiciones jurídicas, vigentes en la legislación ordinaria, debía abstenerse de dictar una sentencia sobre el asunto, consignándolo así en el cuerpo de la resolución, pudiendo entonces las partes enfrentadas, recurrirla ante el Tribunal Supremo. 5 Cuando la afectación causada por la aplicación de una norma jurídica proviniera de actuaciones administrativas el recurso se interponía directamente ante el Tribunal Supremo (artículo 8 de la ley). La referida Ley de 1903, encargada de regular este recurso de inconstitucionalidad exigía como requisito necesario que al recurrente se le haya aplicado una ley, un decreto o reglamento que estime inconstitucional, y que ciertamente la aplicación de estas normativas según sea el caso le haya causado una lesión, un daño o un perjuicio.6
Como puede apreciarse, estos procedimientos son bastantes diferentes a los aplicados en el sistema norteamericano de control constitucional, ya que se estableció la vía directa, o sea la vía de acción y no la incidental como en el modelo norteamericano. En cuanto a los sujetos legitimados para interponer el recurso de inconstitucionalidad eran solo las personas que, durante procesos judiciales o fuera de estos, resultaran afectadas por la aplicación de normas jurídicas presuntamente inconstitucionales. Dejando sin respaldo legal el ejercicio de la acción pública, sin dudas una de las limitaciones del modelo instituido. 7
En cuanto al momento de realización del control sería a posteriori a la vigencia de la norma combatida, pero siempre necesitando su aplicación a un caso concreto. La declaración de inconstitucionalidad emitida mediante sentencia por el Tribunal Supremo no tendría efectos erga omnes, o sea, la norma declarada inconstitucional no es expulsada del ordenamiento jurídico,tan solo tendría efectos declarativos, que surtirán solo en el litigio entre partes. En fecha 17 de marzo de 1922 se dispuso mediante la promulgación de una ley que cuando el Tribunal Supremo declara en dos ocasiones la inconstitucionalidad de una norma jurídica, la autoridad facultada que emitió el veredicto, debía derogarla y por consiguiente adquiría los efectos erga omnes. Una vez más el sistema cubano se aleja con este precepto del modelo norteamericano, por cuanto quedaron plasmados diferencias sustanciales en cuanto a la forma de dirimir la controversia presuntamente inconstitucional, tales como el Tribunal Supremo era el único ente encargado de ostentar el control constitucional y que la vía procesal escogida sería la directa, mediante un recurso de inconstitucionalidad.
El sistema de control constitucional adoptado en la Constitución de 1902 donde solo procedía cuando existiera una parte afectada en la disposición normativa aplicada al caso en cuestión demostró su debilidad en ocasión de los siete recursos de inconstitucionalidad interpuestos en contra de la reforma constitucional de 1928 por quebrantamiento de forma, que prorrogó el mandato del Presidente de la República y de los legisladores. 8
El procedimiento que estaba previsto en la Carta Magna para reformarla estipulaba que, según el artículo 115 disponía de seis meses después de acordada la reforma por el Congreso de la República se debía convocar a una Convención Constituyente, cuya facultad solamente era aprobar o rechazar la reforma previamente acordada. Esto no sucedió así, pues una vez instalada la Convención, la misma determinó ampliar el contenido de la reforma, autoproclamándose con poderes constituyentes originarios. Ante tal afrenta a la Constitución, se interpusieron los alegados recursos de inconstitucionalidad, más el supremo órgano de justicia acogió algunos, mientras que en otros dictaminó su improcedencia, alegando entre otras cuestiones que no estaba legitimado el ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad en defensa de la Constitución. 9
Por su parte la Ley constitucional de 3 de febrero de 1934 dispuso que a partir de lo preceptuado en el artículo 78, que entre otras facultades, el Tribunal Supremo de Justicia debía determinar sobre la constitucionalidad de las leyes, decretos- leyes, decretos, reglamentos y otros actos normativos, sean cuales fueren el poder, la autoridad o funcionario que los hubiesen dictado. También estableció la acción por parte afectada; la acción popular de inconstitucionalidad utilizable por 25 ciudadanos que estuviesen en el pleno goce de sus derechos civiles y políticos; y otro por parte afectada, cuando sean vulnerados los derechos expresamente declarados en la ley fundamental.10 En el procedimiento del recurso de inconstitucionalidad se dispuso que cuando se interpusiera por parte afectada se presentaría dentro del término establecido expresamente en la ley, mientras que el suscrito por la acción pública se presentaría en cualquier tiempo. 11Se previó además que el Tribunal Supremo debería siempre resolver siempre el fondo del asunto que se reclamaba, apercibiendo a los recurrentes de que subsanaran en un tiempo prudencial los defectos de forma que pudiesen tener los recursos y una vez declarada la inconstitucionalidad de una norma jurídica, ésta no podría aplicarse nuevamente en ninguna forma, ampliándose de esta manera los efectos de las decisiones de inconstitucionalidad. Esta carta magna tuvo una existencia efímera, ya que el 11 de junio de 1935 fue promulgada la Ley Constitucional y las Disposiciones Constitucionales para el Régimen Provisional, la cual vino a derogarla, sin embargo siguió las mismas pautas con relación al control constitucional previsto en la misma.12
La Constitución de 1940, la cual fue puesta en vigor a partir del 10 de octubre de ese año, catalogada por muchos tratadistas como uno de los textos constitucionales más avanzados para su época, no sólo para Latinoamérica sino para el resto del mundo.13 Con respecto al control constitucional, se ratificó en su artículo 174, inciso d), la facultad del Tribunal Supremo de Justicia de decidir acerca de la constitucionalidad de las leyes, decretos- leyes, decretos, reglamentos, acuerdos, órdenes, disposiciones y otros actos de cualquier organismo, autoridades o funcionarios, ratificándose de este modo el control constitucional de tipo jurisdiccional ordinario en nuestra nación. No obstante, se apartó un poco del sistema anterior ya que dispuso la creación de una sala especial dentro del tribunal supremo que se encargaría específicamente del control constitucional. La aludida sala se le denominó Tribunal de Garantías Constitucionales y Sociales.14 Debe reconocerse que el Tribunal de Garantías Constitucionales y Sociales, sí actúo en al ámbito de la defensa constitucional como el sujeto de mayor jerarquía en esta materia, incluso por encima del Tribunal Supremo. Si bien es cierto que estaba situado dentro de la jurisdicción ordinaria y no era independiente, poseía la atribución de hacer justicia constitucional con autoridad de cosa juzgada, por lo tanto sus sentencias, declarando inconstitucional alguna norma jurídica surtían efectos erga omnes, por lo que la derogaba formalmentedesde el momento de la publicación de las sentencias en los estrados del tribunal.
La precitada Constitución, aportó novedosos elementos que superaban con creses a los previstos por el modelo kelseniano, como fue lo relacionado a los sujetos legitimados para acudir a esta vía de defensa constitucional, pues no restringió la acción solo a órganos o instituciones, pues incluyó al Presidente de la República, al Presidente y cada uno de los miembros del Consejo de Gobierno, del Senado, de la Cámara de Representantes y del Tribunal de Cuentas, los gobernadores, alcaldes, y concejales, así como los tribunales, el ministerio público, a los jueces, las universidades, los organismo autónomos autorizados por la Constitución, y a toda persona individual o colectiva que hayan sido afectada por un acto o disposición que considerara inconstitucional.15 En tal sentido, los artículo 194 y 195 del magno texto dejaba despejado el camino para la acción pública de inconstitucionalidad, considerando como tales los interesados en los juicios causas o negocios de que conozcan la jurisdicción ordinaria y las especiales, veinticinco ciudadanos que justificaran su condición como tales y las personas a quien afecte la disposición que se estime inconstitucional. Como puede apreciarse se reafirmó la acción pública que desde 1934 había distinguido el control constitucional en Cuba. Otro elemento significativo que tuvo esta ley fundamental de 1940, es que estableció la obligación de los jueces y tribunales de resolver toda contradicción entre la Constitución y el resto de las normas que formaban parte del ordenamiento jurídico, respetando la supremacía constitucional, al ser la primera la que debe regir sobre cualquier ley ordinaria. Asimismo los jueces y tribunales cuando consideraban inaplicable cualquier disposición normativa que supuestamente quebrantaran los preceptos constitucionales o colisionaran con ella, suspendían el procedimiento y elevaban el asunto al Tribunal de Garantías Constitucionales y Sociales, a fin de éste se pronunciara sobre el asunto, devolviendo el asunto al remitente para que continuara el procedimiento, dictando las medidas de seguridad que fueran pertinentes.16
El sistema de control constitucional entró en vigor definitivamente en 1949 con la promulgación de la Ley Orgánica de Tribunal de Garantías Constitucionales y Sociales, sin embargo amparado en la Disposición Transitoria del Título XIV de la Constitución de 1940, el Tribunal Supremo de Justicia, continuaría conociendo de los recursos de inconstitucionalidad, según lo establecido en la Ley Constitucional de 1935, hasta tanto se creara la Sala de Garantías Constitucionales y se nombraran a sus magistrados. El sistema instalado para realizar el control constitucional, es sin lugar a dudas una novedad, ya que aproxima el modelo kelseniano al modelo americano, sirvió como ejemplo para la implementación del control constitucional en la Ley Fundamental de Bonn, Alemania, en 1949 y acogida posteriormente por la Constitución española de 1978.
Este sistema, contiene elementos de ambos modelos de control constitucional jurisdiccional, tanto el difuso como el concentrado, ya que el control de la constitucionalidad se encuentra dentro del poder judicial y concentra la facultad de determinar la constitucionalidad de las leyes. 17 Más tarde este modelo se implementó en países latinoamericanos, como en el Salvador (1983 y 1991),18 Costa Rica (1989), 19 Nicaragua (1995),20 la República Bolivariana de Venezuela (1999). 21 En sentido general, se puede afirmar que este sistema de control constitucional es el precursor en la materia de la defensa jurídica de la Constitución, al ser uno de los primeros ensayos hechos en materia constitucional para dotar de una garantía jurisdiccional específica para la protección de los contenidos en los textos constitucionales. Su concepción colocó al constitucionalismo cubano en la vanguardia mundial, como un ejemplo necesario a estudiar.
Todos los elogios que este novedoso sistema pudo ostentar en la doctrina, su obra y legitimidad en la sociedad cubana, se vio enturbiada cuando trató de legitimar el artero golpe de Estado, patrocinado por Fulgencio Batista, efectuado el 10 de marzo de 1952, y que destruyó todo el orden jurídico y político, establecido en la Constitución de 1940. El gobierno de facto, derogó el texto constitucional, al promulgar los llamados Estatutos Constitucionales, el 4 de abril de 1952. Ante esta situación, veinticinco ciudadanos interpusieron un recurso de inconstitucionalidad ante el Tribunal de Garantías Constitucionales y Sociales, ejerciendo la acción pública al efecto de declarar inconstitucionales los precitados Estatutos y otros aspectos de índole jurídico de la feroz dictadura. El Tribunal de Garantías Constitucionales y Sociales, en su Sentencia No. 127 de 17 de agosto de 1953 declaró sin lugar el recurso, lo cual constituyó un garrafal error desde la perspectiva jurídica y un colosal dislate en el orden político. El Tribunal de Garantías Constitucionales y Sociales, quiso ofrecer legitimidad al nuevo orden constitucional instaurado, al amparo de la espuria Ley Constitucional de 1952, al reconocerle potestad de creación de un nuevo derecho a la dictadura batistiana, quien había usurpado el poder ,en contra de la voluntad popular, con respecto al cual el Tribunal debía identificarse.
Los Estatutos Constitucionales, al menos formalmente refrendó el sistema de control constitucional determinado por su antecesora ley fundamental, estableciendo las facultades del Tribunal de Garantías Constitucionales y Sociales y las personas legitimadas para iniciar la acción de inconstitucionalidad. 22 La precaria situación económica, política y social que vivía el país, por los incontables males que lastraba desde décadas pasadas, se unía ahora la falta de institucionalidad, originando el comienzo de una lucha armada contra el régimen dictatorial, dirigida por el entonces joven abogado Fidel Castro Ruz, la cual terminó con el triunfo de la Revolución el 1 de enero de 1959.
1.3 EL CONTROL CONSTITUCIONAL ENTRE 1959 Y 1976.
Tras la victoria, el gobierno revolucionario reinstauró la Constitución de 1940, en cumplimiento del programa político que Fidel había propuesto, una vez alcanzado el triunfo y que se plasmó en el alegato de autodefensa por los sucesos acaecidos en la toma del cuartel Moncada el 26 de julio de 1953, conocido como La historia me absolverá, con algunas modificaciones para atemperarla a las nuevas condiciones histórico concretas del momento. Por primera vez en la historia patria el bloque burgués-latifundista fue desplazado del poder político, dando inicio a una serie de medidas encaminadas a mejorar las condiciones de vida material y espiritual del pueblo cubano. Comienza de inmediato la destrucción de la maquinaria estatal burguesa, que incluyó el cese de funciones de los ilegítimos representantes de los órganos vinculados con la dictadura batistiana, y la desintegración de los viejos partidos políticos. Se concentran en el Consejo de Ministros las facultades constituyentes, legislativas y ejecutivas, manteniéndose el cargo de Presidente y adquiriendo un mayor peso el de Primer Ministro, al asumirlo Fidel Castro Ruz. Desde ese órgano se restablecieron los derechos conculcados al pueblo. La Ley de Reforma Agraria, las leyes de Nacionalización, el acceso a la enseñanza universal y gratuita, el empleo, la confiscación de los bienes de los malversadores. Todas estas medidas revolucionarias contaron con un amplio apoyo y legitimación popular.
En cuanto al sistema de control constitucional, se reafirmó esencialmente la facultad de conocer y tramitar las cuestiones de inconstitucionalidad a la sala especial del Tribunal Supremo de Justicia, o sea al Tribunal de Garantías Constitucionales y Sociales. 23Más tarde, mediante la Ley de Reforma Constitucional de 20 de diciembre de 1960, se le cambió la denominación al precitado Tribunal por el de la Sala de Garantías Constitucionales y Sociales.24 Dicha sala, estuvo fungiendo hasta que, mediante la Ley No. 1250 de 23 de junio de 1973, nueva Ley de Organización del Sistema Judicial, desaparece de la escena jurídica como Sala de la estructura del Tribunal Supremo y al mismo tiempo, el sistema de control jurisdiccional de la constitucionalidad de las disposiciones jurídicas en Cuba. Hasta que fue promulgado el nuevo texto constitucional en Cuba, el 24 de febrero de 1976, no existió medio legal alguno para combatir la presunta inconstitucionalidad de alguna norma jurídica promulgada entre 1973 y 1976, presumiéndose la constitucionalidad de todas las disposiciones jurídicas emitidas y puestas en vigor en ese periodo.
1.4EL CONTROL POLÍTICO DE CONSTITUCIONALIDAD EN LA CONSTITUCIÓN DE 1976.
El 24 de febrero de 1976, fue promulgada la nueva Constitución, a partir de la cual se institucionalizó definitivamente el Estado Socialista en nuestra nación. Su elaboración fue el resultado de un proceso constituyente en que intervinieron, en primer lugar por una comisión mixta ad hoc, designada por el Acuerdo del 22 de octubre de 1974 del Comité Ejecutivo del Consejo de Ministros y del Buró Político del Partido Comunista, encargada de preparar y redactar un Anteproyecto de Constitución.
Dicho acuerdo conjunto era lo que suele denominarse “Ley de Bases Constitucionales”, por las cuales tenían que regirse sus miembros para esa labor. Esas bases tuvieron su fundamento en la cultura política de la historia independentista y en las tradiciones del pueblo, así como en las ideas universales de la proyección socialista, que forman parte hoy del patrimonio político cubano.25 Entre los apartados de ese acuerdo se señalaban los integrantes de la comisión, presidida por el miembro del Buró Político Blas Roca Calderío. Se exponía el propósito de que el anteproyecto fuera sometido a discusión pública y popular, y luego puesto a la consideración del Primer Congreso del Partido Comunista de Cuba. Ulteriormente se sometería a referendo, con el voto libre, directo y secreto de los electores que le darían definitiva aprobación.
En el apartado noveno del citado acuerdo, se especificaba que como la división político-administrativa del país estaba entonces en estudio aún, el anteproyecto debía ser en ese acápite lo bastante flexible para ajustarse a la que se acordara, y en correspondencia con ella definir los órganos locales de poder por crearse. También, adelantaba que en cuanto a los máximos órganos de poder estatal debe preverse la creación de una Asamblea Nacional de delegados del pueblo, como órgano supremo del poder estatal, y estudiarse la forma y el contenido del órgano elegido por esa Asamblea Nacional para actuar, por delegación de ésta, en los períodos comprendidos entre una y otra de sus reuniones.
El Anteproyecto terminado fue entregado al Comandante en Jefe Fidel Castro Ruz, el 24 de Febrero de 1975. En ese mismo año tuvo lugar el Primer Congreso del Partido Comunista de Cuba, que fue su acto político más importante hasta ese momento. Al reunirse en diciembre aprobó el Anteproyecto de Constitución Socialista, entre otros cardinales documentos que fijaban las bases teórico doctrinales de la democracia socialista. Preliminarmente, ese anteproyecto se llevó a amplia discusión pública, con la participación y apoyo de los organismos de base del propio Partido y de las organizaciones de masas y sociales. Resulta de interés conocer que en ese debate participaron un total de seis millones 216 mil 981 personas, quienes hicieron varios miles de propuestas, clasificadas de la siguiente manera: 12 mil 883 propuestas de modificaciones al texto, dos mil 343 sugerencias de adiciones de contenido constitucional, así como 84 solicitudes de aclaraciones.
En el Informe Central al Primer Congreso del Partido, presentado por el Primer Secretario de su Comité Central, Fidel Castro Ruz, expresó: “Hoy necesitamos una Constitución socialista, en correspondencia con las características de nuestra sociedad, con la conciencia social, las convicciones ideológicas y las aspiraciones de nuestro pueblo. Una Constitución que refleje las leyes generales de la sociedad que construimos, las profundas transformaciones económicas, sociales y políticas operadas por la Revolución y los logros históricos conquistados por nuestro pueblo. Una Constitución, en fin, que consolide lo que somos hoy y que ayude a alcanzar lo que queremos ser mañana (…)”. 26 “(…) Se ha trabajado concienzudamente en la elaboración del proyecto de Constitución. En él se ha sintetizado las experiencias de nuestro pueblo y la experiencia universal de los pueblos que nos precedieron en la edificación de la sociedad socialista. (…)”. 27
El 29 de diciembre de 1975, se promulgó por el Consejo de Ministros, la Ley No. 1299 de Referendo, para someter a la ratificación del pueblo, los proyectos de Constitución y de Ley de Tránsito Constitucional, en la cual se fijaba el domingo 15 de febrero de 1976, como fecha para celebrarlo, y establecía que el Consejo de Ministros designaría la Comisión Nacional del Referendo, compuesta por un Presidente, un Vicepresidente, un Secretario y ocho vocales, y Comisiones Provinciales, Regionales, Municipales y una Comisión Especial del Referendo. Se realizó la consulta a los electores, que tuvo un resultado abrumadoramente favorable a ambos documentos, ya que de un total de cinco millones 717 mil 266 electores, ejercieron el voto cinco millones 602 mil 973, para un 98% del total. De ellos dijeron SÍ cinco millones 473 mil 534, para un 97.7% de los que votaron, y dijeron NO solamente 54 mil 70, para el 1%. Asimismo, 44 mil 221 votaron en blanco, para el 0,8% y hubo 31 mil 148 boletas anuladas para el 0,5% y un total de 114 mil 293 electores no ejercieron su derecho al voto, para el 2% del total.28
Con estos resultados quedó promulgado el primer texto constitucional socialista de toda América, erigido sobre los principios de organización política socialista, fundamentados a partir de la doctrina marxista-leninista, acercándose a los textos de la extinta Unión Soviética y de los antiguos países socialistas de Europa de este. Entre los principios que ostentaron notable importancia fue sin dudas el de unidad política, la democracia socialista y el centralismo democrático. El principio de unidad política se manifestó en la concepción de que las disposiciones de los órganos estatales superiores deberían ser de obligatorio acatamiento para los subordinados inferiores y que estos últimos deberían rendir cuentas de su gestión.
La Carta Magna de 1976 fue modificada en tres oportunidades, la primera en el año 1978 cuando la Asamblea Nacional del Poder Popular, en ejercicio de sus facultades constitucionales acordó reformar el artículo 10, inciso a) de la Constitución, a los efectos de que lo sucesivo la Isla de Pinos pasara a llamarse Isla de la Juventud29 . La reforma de 1992, condicionada no solo por la coyuntura existente, al desaparecer el Campo Socialista y la desintegración de la URSS, Cuba se vio compelida a reestructurar su modelo económico, al no contar ya con el apoyo financiero y material de sus antiguos socios comerciales. Sino además por el proceso de perfeccionamiento del Estado, las instituciones sociales y políticas de la sociedad; estas modificaciones permitieron preservar su eficiencia jurídica formal, así como salvaguardar la unidad nacional y el mantenimiento de las bases del régimen existente. La segunda reforma, ocurrió en el año 2002, cuando el pueblo cubano reafirmó el carácter irrevocable del socialismo y del sistema político y social revolucionario por ella diseñado.
El sistema de control constitucional adoptado, se encontraba de acorde con las concepciones del sistema político pues quedó exclusivamente delimitado a un control político, muy alejado de los anteriores modelos jurisdiccionales. Esto se explica por la notable influencia del control constitucional de orientación soviética, remontándose los antecedentes de este modelo a la Constitución rusa de 1918, reformada en 1920, que en esencia le otorgaba el control de constitucionalidad a los órganos políticos, particularmente al Presídium del Comité Ejecutivo Central.30 En nuestro caso, la ley fundamental, le atribuyó a la Asamblea Nacional del Poder Popular, órgano supremo del poder del Estado, la potestad de decidir acerca de la constitucionalidad de las leyes, decreto leyes, decretos y demás disposiciones generales,31 y ser el único órgano con potestad legislativa y constituyente de la República. 32Sin embargo, este no fue el único ente político reconocido para efectuar el control constitucional de las disposiciones legales vigentes en Cuba, también se le reconoció esta atribución a otros órganos superiores y locales del Poder Popular. Por tanto, se configuró un control político de constitucionalidad, basado en dos instancias: uno de carácter parlamentario y otro jerárquico-funcional.33
El control constitucional parlamentario podía ejercerse a priori con un carácter preventivo y a posteriori con un carácter reparador y fue desarrollado por el derogado Reglamento de la Asamblea Nacional del Poder Popular, de fecha 18 de julio de 1977.34 En el Reglamento de la Asamblea Nacional del Poder Popular de 5 de agosto de 198235 , se disponía el control parlamentario previo. En la Sección Segunda “Del Dictamen de los Proyectos de Ley”, del Capítulo VI “De la iniciativa, discusión y aprobación y publicación de las leyes”, artículos 70 y 71. Una vez revisados los proyectos de leyes por la comisión permanente de trabajo de la Asamblea Nacional, debía remitir el mismo a la Comisión de Asuntos Constitucionales y Jurídicos de la propia Asamblea Nacional, con el objetivo de examinarlos, con la asesoría del Departamento de Asuntos Jurídicos del Aparato Auxiliar de la Asamblea Nacional y del Ministerio de Justicia, a fin de determinar su coherencia con la Constitución. 36Este procedimiento, se reguló de la misma forma en los sucesivos Reglamentos de la Asamblea Nacional que derogaron a este.37 En cuanto al control posterior quedó plasmado en el Capítulo VIII “Del modo de decidir acerca de las cuestiones de constitucionalidad de las leyes, decretos leyes y demás disposiciones generales” del Reglamento de la Asamblea Nacional de 1977. Respecto a los sujetos legitimados para impugnar ante el órgano legislativo, la inconstitucionalidad de alguna norma jurídica promulgada se reconoció al Consejo de Estado, al Comité Ejecutivo del Consejo de Ministros, a los diputados, al Tribunal Supremo Popular, la Fiscalía General de la República, existiendo además la vía de acción pública que como requisito exponía que debían ser ejercida por 25 ciudadanos que se hallaran en pleno goce de sus derechos civiles. 38 Las causales por la que se podía incoar un recurso de inconstitucionalidad estaban establecidas en el artículo 94 del precitado Reglamento de 1977. 39 Con relación a la decisión que adoptaría la Asamblea se estipulaba que esta podía declararla con lugar total o parcialmente la presunta norma infractora, ordenando su derogación en la extensión correspondiente.40
A partir de la promulgación del nuevo Reglamento de la Asamblea Nacional del Poder Popular el 25 de diciembre de 1996, en su disposición final única derogó el Reglamento de la Asamblea Nacional del Poder Popular de 1982, el procedimiento establecido para decidir acerca de las cuestiones de constitucionalidad de las leyes, decretos leyes y demás disposiciones generales no quedó instituido, a pesar que la Asamblea Nacional mediante acuerdo No IV-57 del propio día 25 de diciembre de 1996 encomendó al Ministerio de Justicia, de conjunto con la Comisión de Asuntos Constitucionales y Jurídicos de la Asamblea Nacional del Poder Popular, consultando al resto de los organismos relacionados con la materia para redactar un proyecto de ley sobre el modo de decidir acerca de las cuestiones de constitucionalidad que luego sería presentada ante la propia Asamblea para su discusión y aprobación. Es menester aclarar que dicho acuerdo nunca se cumplió por parte de los entes involucrados, evidenciándose un vacío normativo al respecto, afectando evidentemente la defensa de la Constitución, al no contar con un procedimiento aprobado para canalizar las posibles controversias en esta materia.
Por otra parte, se reconoció un control político de carácter orgánico-funcional, como se señaló anteriormente, y estaba dirigido a complementar el control parlamentario. Este tipo de control era efectuado por diferentes órganos políticos con respecto a las disposiciones jurídicas emanadas de órganos de inferior jerarquía, que en virtud del principio de unidad de poder, les estaban subordinados. Esto se traduce en que el mismo está encaminado a la defensa de la Constitución, garantizar la supremacía constitucional y evitar que otras disposiciones normativas inferiores contradigan los mandatos constitucionales expresamente refrendados. Los diferentes órganos políticos que realizan, de cierto modo, un control constitucional de las leyes y otros actos normativos, da la posibilidad de caracterizar al modelo de control de constitucionalidad cubano como difuso y no concentrado únicamente en la Asamblea Nacional del Poder Popular. Otra cuestión, es lo relativo a los efectos de las decisiones que adoptan estos órganos al participar en el control constitucional, en algunos casos determinados órganos políticos tienen la autoridad de revocar o modificar los acuerdos y disposiciones de los órganos o autoridades subordinadas a ella que sean contrarios a la Constitución y a las leyes y en otros casos pueden proponer a los órganos que se subordinan jerárquicamente los que hayan emitido disposiciones presumiblemente contrarias a la Constitución que éstos sean los que los revoquen o suspendan las mismas. En todo caso se presume que la declaración de inconstitucionalidad conllevaría a expulsar la norma impugnada.
Es preciso aclarar que este diseño del control de constitucionalidad no permitía la realización del mismo por parte de los órganos jurisdiccionales ordinarios, de este modo, los tribunales no pueden, al menos en principio resolver cuestiones que impliquen la declaración de inconstitucionalidad de alguna disposición normativa. En este sentido, Pachot Zambrana considera que esta es sin dudas una de las principales limitaciones a este modelo de control constitucional en Cuba. 41 También explica el referido autor que quedaron pendientes algunas series de interrogantes con relación a la legitimidad para dirigir cuestiones de constitucionalidad a otros sujetos no reconocidos como las personas naturales a título individual, que se consideraran lesionados en el ejercicio legítimo de un derecho por parte de alguna disposición normativa presuntamente contraria a la Constitución, o de los jueces o tribunales que, durante un proceso sustanciado ante ellos, se percataran de una disposición normativa a aplicar a un caso concreto fuese presuntamente inconstitucional. 42
Los autores consideramos que el control político de constitucionalidad adoptado en esta Constitución no logró los objetivos de garantizar la defensa de la misma, ya que mientras estuvo vigente nunca se declaró inconstitucional ninguna ley, decreto ley, decreto u otra disposición jurídica de inferior jerarquía, a pesar de los numerosos estudios realizados por notables juristas nacionales que expresaban su preocupación con algunas normativas que presuntamente colisionaban con la ley fundamental.43 También se cierto que en Cuba no existe ningún procedimiento aprobado por el parlamento cubano, ya fuera mediante una ley u otro instrumento que regulara la forma para decidir acerca de las cuestiones de constitucionalidad de las leyes, decretos leyes y demás disposiciones generales.
1.5EL CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD EN LA CONSTITUCIÓN DE 2019.
La Asamblea Nacional del Poder Popular acordó el 2 de junio del año 2018 iniciar el proceso de Reforma Constitucional y creó una Comisión integrada por 33 diputados para que elaboraran el anteproyecto de nueva Constitución de la República. En fecha 22 de julio del mismo año la precitada Asamblea examinó la primera versión del proyecto de nueva Constitución de la República, y acordó someterla a Consulta Popular. Dicha consulta se realizó entre el 13 de agosto y el 15 de noviembre de 2018 donde se efectuaron 133 mil 681 reuniones, con una participación de 8 millones 945 mil 521 personas. Hubo 1 millón 706 mil 872 intervenciones, de las cuales se derivaron 783 mil 174 propuestas de ellas 666 mil 995 modificaciones, 32 mil 149 adiciones, 45 mil 548 eliminaciones y 38 mil 482 dudas.
El 22 de diciembre del propio año, la Asamblea Nacional del Poder Popular aprobó la nueva Constitución de la República de Cuba y dispuso someterla a Referendo Popular. El Referendo se realizó el 24 de febrero del año 2019. De 8 millones 705 mil 723 ciudadanos con derecho electoral ejercieron el voto 7 millones 848 mil 343, para un 90,15 % de participación. Votaron afirmativamente 6 millones 816 mil ciudadanos, que representa el 78,30% del total de personas con derecho a ejercer el derecho al voto, y el 86,85% de los que lo ejercieron.
Estuvieron en contra 706 mil 400 ciudadanos, que representa el 8,11% de los que debían ejercer el derecho al voto, y el 9% de los que votaron. La Constitución de la República de Cuba es proclamada en Sesión Extraordinaria de la Asamblea Nacional del Poder Popular, el 10 de abril de 2019, en el Palacio de la Convenciones de La Habana.44
En la vigente Constitución, se mantuvo el control político de constitucionalidad, basado en las dos instancias explicadas en el título anterior, dándole a la Asamblea Nacional del Poder Popular la facultad de ejercer el control de constitucionalidad a priori sobre las leyes, decretos leyes, decretos presidenciales, decretos y demás disposiciones generales, de conformidad con el procedimiento previsto en la ley, que por cierto no está prevista su presentación y discusión ante el parlamento cubano en los planes de perfeccionamiento legislativo a corto o mediano plazo, cuestión preocupante, ya que sin esta reserva de ley es imposible la implementación del control constitucional. También le otorga la posibilidad de ejercer un control a posteriori, pudiendo revocar total o parcialmente los decretos leyes, decretos presidenciales, decretos, acuerdos o disposiciones generales que contradigan la Constitución o las leyes, pudiendo invalidar además los acuerdos o disposiciones de las asambleas municipales del Poder Popular que contravengan la Constitución.45 Por otra parte, el control político de carácter orgánico-funcional se realiza, según lo estipula la ley de leyes en diferentes niveles que se describen a continuación:
El perfeccionamiento del diseño del control constitucional de las leyes y otros actos normativos en Cuba, cobró un inusitado protagonismo en las academias cubanas, fundamentalmente a mediados de la década de los noventa de la pasada centuria. Con ello, la doctrina nacional ha demostrado desde esa fecha la pertinencia de fortalecer el modelo establecido. Así, Fernández Bulté,46 propuso el establecimiento de un control constitucional múltiple, recomendó el control jurisdiccional ordinario difuso, debiéndose “alertar a todos los tribunales acerca que su misión jurisprudencial, primero que todo tienen que tener una alerta pupila constitucional y un escudo impenetrable contra cualquier disposición o acto que trasgreda la letra o el espíritu de la Carta Fundamental”. 47 Además sugirió crear un tipo de recurso, con más tinte de político que jurídico, cuyos efectos sería erga omnes, ante laComisión de Asuntos Constitucionales y Jurídicos de la Asamblea Nacional con el objetivo de despejar los peligros, que desde su perspectiva amenazan la defensa constitucional jurisdiccional.
Este mismo criterio, de proponer un modelo de control constitucional múltiple lo comparte Pachot Zambrana, 48 en el que “ineludiblemente, deben vertebrarse controles políticos y jurisdiccionales, a modo de fortalecer el presente diseño. Con ellos se fortalecería más, incluso, el rol de la Constitución y del Derecho Constitucional en nuestra sociedad como rectores de todas las relaciones sociales, económicas y políticas”. 49 El referido autor, considera que debe mantenerse la potestad de la Asamblea Nacional del Poder Popular, como órgano supremo del Poder del Estado, de decidir acerca de la constitucionalidad de las leyes, decretos-leyes, decretos y demás disposiciones de carácter general, a priori y a posteriori de la adopción y promulgación de las normas. Sugiere además, potenciar el control posterior por parte de la Asamblea Nacional, debiéndose promulgar la norma de desarrollo de esta facultad, la cual debe tener en cuenta las ventajas y desventajas del procedimiento que, en su momento estuvo vigente. Para este fin resulta imprescindible reconocer a los sujetos legitimados para interponer las cuestiones de constitucionalidad, tanto a los órganos políticos como los ciudadanos, previéndose en el caso de éstos últimos el ejercicio de la acción pública colectiva, cuando se trata de un control abstracto, y la acción pública individual cuando suponga la lesión o menoscabo de intereses legítimos. 50 De igual forma, considera necesario el fortalecimiento del control previo de las disposiciones legales emanadas del Consejo de Ministros y de los Organismos de la Administración Central del Estado, por parte de la Comisión de Asuntos Constitucionales y Jurídicos de la Asamblea Nacional o el Ministerio de Justicia. Explica además, que resulta perentorio la constitución de una jurisdicción especial llamada Sala Constitucional, que funcionaría dentro del Tribunal Supremo Popular, para que ostente la condición de ser el guardián de la Constitución, la cual conocerá, tramitará y resolverá las cuestiones de inconstitucionalidad de las leyes o decreto-leyes, los efectos de esta sala serán declarativos y su decisión será remitida a la Asamblea Nacional, con el objetivo de que considere la necesidad de derogarla parcial o totalmente, lo cual debe efectuar en la sesión ordinaria posterior a la comunicación de la Sala. Cuando se tratara de decretos y demás disposiciones generales inmediatamente serán derogados y, con ello expulsados del ordenamiento jurídico. En el primer supuesto, cuando se tratara de leyes, decretos leyes, si se consideran en dos ocasiones como inconstitucionales por la Sala antes de ser derogadas, estas sentencias serían vinculantes para los tribunales de justicia inferiores por lo que éstos no podrían aplicar los preceptos posteriormente. Existen, otros puntos de vistas dentro de la academia para proponer un perfeccionamiento del modelo de control constitucional, como es el caso de los que se sugieren la creación de un Tribunal de Garantías Constitucional o Constitucional, que bien podría estar adscrito al Tribunal Supremo Popular, o ser una institución independiente de la jurisdicción ordinaria, como son los modelo propuestos por Prieto Valdés y Rodríguez Fernández.51
Para culminar este estudio debemos decir que el control constitucional y los sujetos legitimados para dirigir cuestiones de constitucionalidad no deben estar regulados en otra ley que no sea la Constitución, teniendo en cuenta en primer lugar que garantiza la supremacía constitucional, al darle rigidez al contenido del control constitucional, ya que el procedimiento para modificar la Constitución es mucho más complejo que el utilizado para derogar una ley. En la Constitución deben estar consignadas todas las personas legitimadas a interponer una acción de inconstitucionalidad, tanto institucionales, como las personas naturales, o cualquier ente que forme parte de nuestra sociedad civil, lo cual lo convertiría en una vía por excelencia para hacer efectivo la defensa constitucional en nuestro país. En la ley ordinaria quedaría pendiente la regulación procesal relativa a las cuestiones de constitucionalidad.
I. FUENTES DOCTRINALES
II. FUENTES NORMATIVAS.
Nacionales.