LA PLANEACIÓN ESTRATÉGICA MUNICIPAL Y SU PAPEL EN LA CONSTRUCCIÓN DE CIUDADES PROSPERAS EN MÉXICO

INTRODUCCIÓN.

Las situaciones que impiden el desarrollo armónico de las comunidades se conocen como problemas sociales, esto es porque gran parte de las personas no logran satisfacer sus necesidades a pesar de sus esfuerzos. La solución de este tipo de problemas requiere de la intervención del gobierno a través de sus instituciones. Al ser el ayuntamiento la representación gubernamental más cercana a los ciudadanos, se convierte en la institución que se encuentra bajo un escrutinio constante por parte de sus ciudadanos. Esta realidad hace entonces que buscar las soluciones a los problemas que se dan en el entorno local sea tan importante.

Uno de estos problemas que se presenta con mayor frecuencia y que puede decirse da origen a otros, es la desarticulación que existe entre los objetivos del quehacer de los ayuntamientos con los de otros niveles de gobierno. Esta situación no es reciente e inició básicamente desde la conceptualización del municipio en la Carta Magna de 1917 cuando se vio solo como una figura administrativa del poder central pero que se acentuó con las reformas al artículo 115 en 1983 que buscó la descentralización gubernamental intentando hacer del municipio una institución pública mucho más independiente, sin embargo la falta de recursos propios: legales, técnicos, humanos pero sobre todo económicos y financieros, han hecho que la atención de los problemas sociales esté dirigida por el gobierno central, (Instituto de Investigaciones Legislativas del Senado de la República, 2001, pp. 69-79); así los ayuntamientos están más dedicados a resolver los problemas inmediatos, las situaciones urgentes y se olvidan de planear el largo plazo lo que les impide a su vez contribuir al alcance de las metas nacionales del verdadero desarrollo.

Antecedentes.

La evolución histórica del municipio mexicano se remonta a los calpullis que fueron la base de la organización familiar dentro del Imperio Azteca, a través del calpulli los grupos familiares atendían sus necesidades, enfrentaban y solucionaban sus conflictos; a partir de allí el municipio fue evolucionando hasta llegar al modelo que hoy vemos. Pero hablar del municipio contemporáneo en México implica remontarse tan solo treinta años en la historia del país; fue en 1983 cuando las circunstancias económicas en México así como las geopolíticas dieron paso a una nueva conceptualización del municipio mexicano. La reforma administrativa que se promovió en México a principios de los 80´s pretendió reconocer su importancia ofreciéndoles autonomía para tomar decisiones políticas al interior de su territorio, así se instituyó un ayuntamiento elegido por el voto popular donde se encontraran representados todos los ciudadanos, incluyendo las minorías; también se  les ofreció un patrimonio y recursos económicos propios a través de la recaudación y administración del impuesto predial, además le otorgó facultades para ofrecer ciertos servicios públicos, entre ellos el agua, la recolección de basura y la vialidad. Todas estas acciones sin duda dieron otra dirección a la administración pública y a la vida política locales. A pesar de estos avances en descentralización del poder, la toma de las decisiones importantes sigue estando centralizada al poder federal que mediante los programas y el manejo y la asignación de los recursos económicos a través de estos, limita las acciones locales a la atención solo de los problemas que se ajustan a estos programas. Esta situación no es desconocida por las instancias del gobierno federal, el Instituto de Investigaciones Legislativas del Senado de la República (IILSE, 2001, p. 79), reconoce que
            "Este tipo de prácticas, por tanto, ha contribuido a posponer el desarrollo de
            las comunidades radicadas en los municipios del país, profundizado las
            contradicciones sociales, el descontento local y ha fomentado,       invariablemente, el retraso en la maduración de la Federación, el desarrollo        y la gobernabilidad."

Actualmente se puede decir que nos encontramos ante una nueva circunstancia geopolítica internacional que enfatiza la necesidad de consolidación de la autonomía municipal. Las recientes crisis económicas, financieras, ambientales, sociales que han afectado a la población mundial vuelven a poner al municipio bajo la mirada crítica del mundo y se ha concluido que solo un gobierno local eficiente puede contribuir a erradicar las crisis que ahora nos aquejan a escala global. Paradójicamente la manera en que ahora funcionan los gobiernos locales en México se puede identificar como una de las causas de las crisis en nuestro país debido a que las acciones gubernamentales no pueden satisfacer las necesidades básicas de la mayoría de su población generando desigualdad y creando inconformidades que al paso del tiempo se van incrementando. Para atender eficientemente la problemática que se ha manifestado a nivel mundial, el Programa de las Naciones Unidas para los Asentamientos Humanos propone hacer cambios radicales en la forma en que se visualizan los problemas y se toman la decisiones a nivel local.

Nuestro país se vio en la necesidad de realizar cambios estructurales en la forma de gobierno a nivel local ya hace 30 años, las circunstancias lo ameritaban entonces y, aunque estos cambios no se han podido establecer con eficacia todavía, las nuevas circunstancias mundiales y nacionales urgen nuevamente la implantación de cambios en los que la ciudadanía se involucra mucho más en la solución de los problemas sociales. Es necesaria pues la visualización de esos espacios de participación ciudadana a nivel local que contribuyan al fortalecimiento de la institución municipal. 

Planteamiento del Problema.

Al analizar y relacionar los problemas que existen hacia el interior de los ayuntamientos con los resultados que estos ofrecen en el territorio en el que ejercen sus facultades, es claro que se necesita ayuda, pero esta ayuda no puede ni debe venir del interior del gobierno local porque no se podrán separar nunca los gobiernos de los fines político-electorales, en todo caso, la ayuda debiera de provenir de los propios gobernados que, al margen de cuestiones e intereses políticos son los verdaderamente afectados y que debido a que la falta de involucramiento en los asuntos públicos los mantiene insensibles a los problemas de los demás y solo se limitan a observar aquellos que les afectan directamente. Luego entones surge la pregunta ¿qué espacio se puede diseñar para dar cabida a la participación ciudadana? Ante esta variabilidad de problemas  muchos son ya los gobiernos locales que han hecho de los institutos municipales de planeación ese órgano que colabora en la solución de los problemas mediante la planeación efectiva.

Este estudio pretende analizar cómo han contribuido los institutos municipales de planeación a la atención de los problemas sociales y al fortalecimiento de la democracia participativa y si pueden convertirse en parte fundamental del Sistema Nacional de Planeación Democrática y ser ese órgano que colabore con los gobiernos locales de todo el país, contribuyendo además, a fortalecer otros derechos del ciudadano como lo son: el acceso a la información, la libertad de expresión y la participación ciudadana en los asuntos públicos.

Justificación de la Investigación.

La necesidad de ofrecer al gobierno municipal un nuevo modelo de trabajo no es reciente en nuestro país, la Asociación de Municipios de México promovió la realización de una investigación que denominó "Agenda para la Reforma Municipal" entre los años 1992 y 1998, justo a 10 años de haberse reformada la administración pública local. Esta investigación sirvió de base para que en el año de 2001 el Instituto de Investigaciones Legislativas del Senado elaborara un documento donde se analizan los problemas a los que se enfrenta la administración municipal y sus posibles soluciones. Los temas relevantes son los siguientes:

• La estructura financiera del ayuntamiento y coordinación fiscal: las limitaciones en materia de legislación para la recaudación de impuestos y la falta de una estructura gubernamental adecuada que le permita reducir la evasión fiscal vuelven al municipio dependiente de los recursos federales y estos son limitados. La falta de recursos económicos es pues el principal problema.
• La integración política del ayuntamiento y participación ciudadana: el hecho de que los ayuntamientos estén conformados en su mayoría por una sola fuerza política limita mucho la práctica del consenso en la toma de decisiones y con ello se alejan de la sociedad que dicen representar. No existen los espacios adecuados para fomentar la participación ciudadana en el diseño de las políticas públicas.
• La organización y gestión de la administración pública municipal: la falta de profesionalización de los servidores públicos vuelve ineficiente la gestión municipal, incrementando el despilfarro de recursos económicos que son escasos y mostrando incapacidad para resolver la problemática social.
• Las competencias y coordinación intergubernamentales: la falta de una línea clara que defina cuales son las responsabilidades de los tres niveles de gobierno en el desarrollo de los municipios conlleva que en muchos casos, ninguna autoridad se sienta competente y en aquellos casos en que la autoridad competente se encuentre alejada físicamente de donde se originan los problemas se pueden provocar crisis al interior de las administraciones locales debido a las consecuencias de la falta de atención oportuna de estos.

Además de estas dificultades en la administración pública debemos visualizar los resultados obtenidos, para ello la Secretaría de Desarrollo Social en coordinación con el Programa de las Naciones Unidas para los Asentamientos Humanos ha elaborado un informe sobre la situación que impera en las ciudades mexicanas. Estos son los resultados (ONU-Hábitat-SEDESOL, 2011):

• Pobreza y marginación: la migración constante de las zonas rurales a las urbanas incrementa los asentamientos irregulares donde se evidencia la falta de acceso a los servicios públicos.
• Vivienda: su construcción se ha realizado sin servicios básicos, alejada de los equipamientos más indispensables así como del trabajo y la familia. En algunos casos su lejanía fomenta la inseguridad, además que su pequeñez contribuye a promover vicios en la convivencia al interior del entorno familiar.
• Medio ambiente: existe escasez de agua y en la mayoría de los casos la que existe se desperdicia en fugas y por falta de tratamiento; los residuos sólidos van en aumento dañando la calidad del suelo, el aire y el agua cuando no se disponen de manera adecuada; la movilidad al interior de la ciudad se complica por la lejanía entre las viviendas y los empleos causando perdida de producción y contaminación del aire.
• Desastres y cambio climático: la expansión urbana ha incrementado los riesgos a los que se somete a la población debido a que se establece en sitios susceptibles a fenómenos climáticos, además de los riesgos antropogénicos que muchas veces ponen en peligro la vida y los bienes de las personas.
• Inseguridad y violencia: el acelerado proceso de urbanización impide la cohesión social que ayude a contener la violencia y ayude a prevenir actos delictivos.

Ahora bien, para conocer cuál es la percepción que tiene la sociedad ante toda esta problemática en la administración pública, la Encuesta Nacional sobre Cultura Política y Prácticas Ciudadanas que lleva a cabo INEGI en colaboración con la Secretaría de Gobernación desde 2001 puede servir como un medio estadístico. A continuación se expone algunos de los resultados y su evolución a lo largo de estos años.
En la gráfica se puede observar cómo ha evolucionado la idea de que la solución a los problemas sociales debe combinar la participación del gobierno y de la ciudadanía. A partir de 2001 en que menos del 10% de los encuestados opinaba que se requería del trabajo conjunto, los resultados han mostrado un claro incremento hasta alcanzar poco menos del 80%. Esto es importante porque habla de la conciencia que ha comenzado a tomar la sociedad de que su participación  es parte fundamental de la solución.

Otro resultado interesante que se puede encontrar en esta encuesta es la percepción ciudadana sobre su influencia en la vida política del país, es decir, que tan importantes son sus intereses para quienes gobiernan. A continuación los resultados.
La gráfica muestra que para todos los años, excepto 2008, la población considera que influye mucho en la vida política, sin embargo para entender el ánimo/desánimo ciudadano, se hizo la sumatoria de aquellos quienes piensan que su influencia es poca o nula, los resultados muestran a una población desaminada por su falta de influencia. Esto es importante porque en un estado democrático la población debiera estar percibiendo que sus problemas le importan al gobierno y que este se preocupa por atenderlos.

Por último, los resultados de la percepción social sobre el futuro democracia en México también muestran que la gente considera que hay poca voluntad de cambiar las cosas, que estamos en un estado de confort que no ayudará a atender los problemas, esto es porque la mayor parte de la población considera que la democracia seguirá igual.
Teniendo todos estos elementos vistos puede decirse que ya se conocen las causas y las consecuencias de las deficiencias en la administración municipal y cuál es el sentir de aquellos para quienes la administración pública trabaja, solo es necesario encontrar un modelo que haga que todo esto converja en un solo sitio para comenzar a hacer hoy los cambios que se necesitan, porque el futuro se construye en el presente.
Las zonas urbanas se han convertido en el principal foco de atención de los ayuntamientos del país porque es allí donde se localiza la mayor parte de su población; como una forma de hacer frente a los problemas, algunos gobiernos locales del país han optado por la creación de un instituto municipal de planeación que asume las funciones de planeación que el propio gobierno local no puede por la propia dinámica en que se ve inmerso. Esto habla de que a nivel local se ha comenzado a entender la importancia que tiene la planeación en la prevención y atención de los problemas. Este estudio es pertinente porque nos encontramos ante un momento histórico muy importante no solo para México sino para el mundo donde la planeación se volverá parte fundamental de los gobiernos.

Si partimos de la definición de ciudad que plantea Zárate (2011, p. 20) cuando habla del derecho a la ciudad: "entender la ciudad como espacio colectivo, como lugar adecuado para el desarrollo político, económico, social y cultural de la población",  se puede decir que la propuesta ONU-Hábitat denominada "Ciudades Prósperas" pudiera ofrecer un modelo de funcionamiento para la administración municipal del México del siglo XXI, especialmente si consideramos que la prosperidad debe llegar a todos los mexicanos. Esta iniciativa plantea que los gobiernos locales eficientes deben aprender a analizar los problemas y ofrecer soluciones integrales que respondan a todos los ámbitos del municipio y no solo a los económicos, para ello, algunos municipios del país cuentan ya con institutos municipales de planeación, pero no es suficiente con que sean algunos, sino lo deberían hacer todos. Pero la necesidad de ofrecer al gobierno municipal un modelo de funcionamiento mejorado no es reciente en nuestro país, pues como ya se mencionó, en el año 2001 el Instituto de Investigaciones Legislativas del Senado elaboró un documento donde se analizaron los problemas a los que se enfrenta la administración municipal y sus posibles soluciones.

Este trabajo busca evaluar las bases sobre las cuales se ha construido esta nueva institución municipal y cuáles beneficios sociales han llegado en los municipios donde ya operan. Se busca hacer una comparación del marco jurídico sobre el cual trabajan y cómo se lleva a cabo la coordinación con la población y los demás niveles de gobierno. Al final del trabajo se podrá tener una idea clara sobre si los institutos municipales de planeación son ese organismo que se está buscando para colaborar con los ayuntamientos y de ser así, qué se puede hacer para facilitar su trabajo y fortalecer su funcionamiento reconociéndolos como parte fundamental del Sistema de Planeación Democrática y ofrecer un modelo de instituto que pueda replicarse a nivel nacional. Así la importancia de la investigación se justifica en el impacto que esto tendría el desarrollo local de México y colocaría al país en una situación más favorable para afrontar los retos del siglo XXI.

• Objetivo General.

Conocer cómo los institutos municipales de planeación han cubierto la necesidad de una institución que colabore con los gobiernos locales en la planeación integral de largo plazo y con ello propiciar la ciudad próspera.

• Objetivos Específicos.
• Comparar cuál es el marco jurídico para su funcionamiento a nivel local de acuerdo con las líneas determinadas en la iniciativa de ciudades prósperas.
• Conocer dónde se localizan y cuál ha sido el impacto a nivel local.
• Estimar cuáles han sido sus fortalezas y sus debilidades en su quehacer para alcanzar la prosperidad en sus comunidades.

• Hipótesis.

Los institutos de planeación municipal son las organizaciones que se requieren en la administración pública local para fortalecer el estado democrático y elevar el nivel de vida de la población.