Crisis, reforma de las administraciones y optimización de servicios públicos: racionalidad y sostenibilidad de los primeros ajustes estructurales

Alejandra Boto Álvarez (CV)
Derecho Administrativo
Universidad de Oviedo

Resumen
Con esta comunicación se propone dar a conocer la investigación que en la actualidad se está desarrollando en la Universidad de Oviedo, dentro del grupo de investigación “Servicios públicos, Administraciones y garantías” con el patrocinio del Ministerio de Economía y Competitividad, a fin de determinar cómo pueden optimizarse, desde un punto de vista organizativo, las prestaciones esenciales del Estado del bienestar ante los ajustes estructurales que la coyuntura económica actual exige.
Hasta ahora, las principales reformas han sido acometidas en los sectores públicos autonómicos, casi siempre para conseguir contener el gasto de forma inmediata y estar así en condiciones de acceder al Fondo de Liquidez Autonómico. Se trata en general de medidas “parche” de mínimos, por mucho que los títulos de las Leyes por las que se imponen induzcan en ocasiones a pensar en una hoja de ruta de reestructuración integral. La cuestión terminológica no es baladí; baste señalar que la tan traída y llevada reforma de la Administración Local, sin ir más lejos, se auspicia bajo el sello formal de la racionalización y la sostenibilidad. En la dimensión estatal, por su parte, destacan las propuestas de la Comisión para la Reforma de las Administraciones Públicas, creada por acuerdo del Consejo de Ministros en el mes de octubre de 2012 también para buscar una Administración sostenible, austera y eficiente.
En esta comunicación se analizarán de forma crítica estas medidas, escrutando si los ajustes realizados y planificados hasta el momento son realmente susceptibles de optimizar la prestación de los servicios esenciales, en particular en el ámbito sanitario.

Palabras clave
Crisis económica; servicios públicos; reducción déficit; reforma de las Administraciones; sanidad

Abstract
This paper is planned as a dissemination action of a project carried at the University of Oviedo with the support of Spanish Ministry of Economy and Competitiveness which focuses on analyzing models, structures and patterns likely useful to optimize the provision of essential public services under a flexible conception of the Social State.
The aim of this communication is to discuss the suitability of the last measures adopted in Spain to optimize the essential services of Welfare State in the current setting of global crises and it focuses mainly on healthcare.
Taking into account that the purpose of such an ‘optimization’ should be not only to reduce public deficit but also to maintain citizens’ guarantees, the real incidence of the recent legislative measures enacted and the State proposals for the future are hereby analyzed beyond terminological clichés.

Con esta comunicación se propone dar a conocer el estudio que en la actualidad se está desarrollando en la Universidad de Oviedo, dentro del grupo de investigación “Servicios públicos, Administraciones y garantías” con el patrocinio del Ministerio de Economía y Competitividad1 , a fin de determinar cómo pueden optimizarse, desde un punto de vista organizativo, las prestaciones esenciales del Estado del bienestar ante los ajustes estructurales que la coyuntura económica actual exige.
El objetivo del proyecto es estudiar, a partir del análisis doctrinal, legislativo y jurisprudencial, histórico y de derecho comparado, cuáles son los modelos que mejor pueden conseguir optimizar las prestaciones esenciales del Estado del bienestar: educación y sanidad, en la construcción del Tribunal Constitucional. Y es que, dado que la necesidad de realizar ajustes estructurales está actualmente más allá de cualquier discusión, parece vital estudiar las vías para que ello se realice sin merma de las garantías de los usuarios y con los menores efectos colaterales posibles.
Hasta ahora, las principales reformas estructurales han sido acometidas en los sectores públicos autonómicos, casi siempre para conseguir contener el gasto de forma inmediata y estar así en condiciones de acceder al Fondo de Liquidez Autonómico. Se trata en general de medidas “parche” de mínimos, por mucho que los títulos de las Leyes de reforma por las que se imponen induzcan en ocasiones a pensar en una hoja de ruta de reestructuración integral. La cuestión terminológica no es baladí; baste señalar que la tan traída y llevada reforma de la Administración local, sin ir más lejos, se auspicia bajo el sello formal de la racionalización y la sostenibilidad. En la dimensión estatal, por su parte, por acuerdo del Consejo de Ministros en el mes de octubre de 2012 se creó la Comisión para la Reforma de las Administraciones Públicas (CORA), que tiene encomendado diseñar una estrategia general que logre una Administración Pública austera y eficiente que sea un valor competitivo para nuestro país, y que a comienzos del verano de 2013 acaba de hacer públicos sus primeros informes.
En las páginas que siguen se analizarán de forma crítica las medidas de carácter organizativo que se han puesto en práctica y/o propuesto, escrutando si los ajustes realizados y planificados hasta el momento son realmente susceptibles de optimizar la prestación de los servicios esenciales, redimensionados estos, evidentemente, a partir de una concepción flexible del Estado Social2 .

La Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera, en consonancia con el artículo 135 de la Constitución española, en su nueva redacción, dada el 27 de septiembre de 2011, y por tanto con la “estabilidad presupuestaria como principio rector que debe presidir las actuaciones de todas las Administraciones públicas”, vino a consagrar el concepto de estabilidad presupuestaria como base para impulsar el crecimiento y la creación de empleo en la economía española, para garantizar el bienestar de los ciudadanos, crear oportunidades a los emprendedores y ofrecer una perspectiva de futuro más próspera y solidaria3 . Sin embargo, en la situación económica actual, por la premura con que deben darse las respuestas al déficit muchas veces por imposición comunitaria, parece que se hace muy difícil que puedan alcanzarse dichos objetivos sin poner en cuestión el nivel de prestación de los servicios4 .
En la dimensión estatal, las reorganizaciones del sector público enarbolan siempre las banderas de la eficiencia, la eficacia, la austeridad y la sostenibilidad de las cuentas públicas, pasando de puntillas por el contenido prestacional o las garantías para los usuarios. Tal es el caso, por ejemplo, del Acuerdo del Consejo de Ministros de 16 de marzo de 2012, por el que se aprueba el plan de reestructuración y racionalización del sector público empresarial y fundacional estatal 5. Pareciese que la mayor parte de sociedades, fundaciones, consorcios y demás nacieron por puro capricho, ya que es tan sencilla su supresión, desinversión y liquidación. La cuestión no puede ser tan simple, como bien ha sido detectado por los profesores Sosa Wagner y Fuertes López, por ejemplo 6.
Como también ha diagnosticado el profesor Muñoz Machado, en el fondo la novedad de las medidas de reforma es ilusoria7 , y cualquier plan de ajuste tendrá enfrente los mismos obstáculos de siempre, aunque incrementados ante lo dramático de la situación. Aun así sigue pretendiéndose desde el punto de vista formal, sin embargo, la cuadratura del círculo, buscando mejorar la organización y funcionamiento de las estructuras para que sean más eficientes, todo ello sin merma de los derechos de los ciudadanos ni de la autonomía de las instituciones propias 8.
En su informe sobre la reforma de las Administraciones públicas, la CORA se limita a proponer un marco normativo común, mínimo pero básico, que ordene la dispersión y heterogeneidad de organismos públicos que existen en la actualidad, algo que lleva pretendiéndose ya desde la Ley de Entidades Estatales Autónomas de 1958, y a prever la obligación de superar un examen valorativo previo antes de la creación de un organismo nuevo, algo que no deja de ser un collar nuevo para el análisis de impacto normativo teóricamente en vigor desde 2009 9. Se propone la coordinación e integración de los inventarios de entes, medida más de gestión que de reforma sustantiva, y se propugna en abstracto la necesidad de una mejor regulación de los consorcios.
En lo efectivo, se propone la supresión o fusión de dieciséis Organismos Autónomos, tres consorcios, diecisiete fundaciones y cinco sociedades mercantiles. Además, tres entidades gestoras de la Seguridad Social se integrarían en una sola, igual que otros ocho consorcios. El ahorro puede ser considerable, pero se corre el alto riesgo de que, sin una reforma verdaderamente estructural, los mismos vicios de hipertrofia patológica sean reproducidos una vez que se supere la fragilidad de estos tiempos.

Se aprecia en casi todas las disposiciones normativas que han sido publicadas este año en los Boletines Oficiales autonómicos una terminología formal común ligada a la coyuntura económica que no puede ser casual y que es notoria, sobre todo, en las distintas Exposiciones de Motivos y Preámbulos de las Leyes que tienen por objeto la ordenación económica y la Administración institucional10 . Son elementos comunes, por ejemplo, la necesidad de “redimensionar” el sector público autonómico de manera “razonable y ajustada” y de “racionalizar su estructura para mejorar su eficiencia”. Baste citar, por todas, la Ley 1/2013, de 21 de mayo, de medidas de reestructuración y racionalización del sector público y fundacional de la Generalitat Valenciana; la Ley 1/2013, de 24 de mayo, de medidas de reestructuración del sector público autonómico del Principado de Asturias, o la Ley 4/2013, de 19 de junio, por la que se modifica la organización y el funcionamiento de las instituciones propias de la Comunidad de Castilla y León.
En lo concreto, las medidas pasan por la supresión de organismos instrumentales, la eliminación directa de instituciones como los Consejos Consultivos Autonómicos o los Defensores del pueblo, la disminución en la remuneración de funcionarios y altos cargos o la reducción en el número de consejeros en las sociedades mercantiles y de políticos en los hemiciclos. Todas, como es evidente, medidas de respuesta inmediata para cumplir los compromisos adquiridos en materia de estabilidad presupuestaria.
Uno de los pocos casos en que la irrenunciable sostenibilidad de las cuentas públicas se intenta conjugar directamente con la garantía de la calidad de los servicios públicos fundamentales está en la Ley 6/2013, de 8 de julio, de la Región de Murcia, de medidas en materia tributaria del sector público, de política social y otras medidas administrativas. En el preámbulo se habla de una reconfiguración estratégica de la Administración pública de la Comunidad Autónoma a causa de la necesidad de adecuar el sector público a los criterios de austeridad, eficacia, eficiencia y sostenibilidad que requieren los actuales momentos de especial dificultad económica. En su texto se suprimen varios entes, pero siempre resaltando que la reestructuración no puede suponer un perjuicio a la calidad de los servicios públicos que prestaban los entes que ahora se racionalizan.
Mención especial requiere además, por ir un tanto a contracorriente, la Ley 5/2013, de 20 de junio, de calidad de los servicios públicos de la Administración de la Comunidad Autónoma de Aragón. En ella se articula un compromiso en torno a unas estrategias que propicien una Administración pública eficiente, que ofrezca servicios de calidad a los ciudadanos, que potencie la participación, la transparencia y la colaboración de la sociedad y que dé respuesta a las necesidades sociales. Nótese que el léxico de la crisis está presente, pero no exactamente con el mismo protagonismo.

El lenguaje de la austeridad y la contención del gasto también está presente en la reforma local en ciernes, que incorpora la racionalización y sostenibilidad en el mismo título.
La propia Exposición de Motivos del Anteproyecto se remite, como razón fundamental del cambio normativo, a la estabilidad presupuestaria “que exige nuevas adaptaciones de la normativa básica en materia de Administración local para la adecuada aplicación de los principios de estabilidad presupuestaria, sostenibilidad financiera o eficiencia en el uso de los recursos públicos locales”, lo que impone “adaptar algunos aspectos de la organización y funcionamiento de la Administración local así como mejorar su control económico-financiero”.
Como acertadamente se ha señalado por los primeros comentaristas de la reforma, la futura ley, terminológicamente, se enmarca dentro del conjunto de normas que, últimamente, ponen énfasis en principios grandilocuentes cuales la “modernización”, “mejora de la calidad”, “estabilidad”, “eficiencia”, “sostenibilidad”, “racionalización”… pero sólo el tiempo dirá en qué queda tanto término encaminado a cuadrar el círculo de compatibilizar austeridad y excelencia11 . Por lo atisbado hasta ahora, y en lo que nos ocupa, poco de novedoso una vez más parece articularse más allá de una reducción en ocasiones notable del número de concejales, y de un recorte sensible en el sector público instrumental local; medidas de ahorro, sin duda, pero de calado estructural dudoso.

Tras la breve presentación realizada hasta ahora, procede interrogarse en este momento sobre la racionalidad y la sostenibilidad de la línea de reformas y ajustes que se han acometido y se proyectan en el sector público español para responder a la crisis. En un segundo momento habrá de plantearse cómo incide ello en la prestación de los servicios públicos y en su pretendida optimización; en este trabajo nos ceñiremos, por razones de espacio, al ámbito de los servicios sanitarios para ello12 .
La cualidad de lo racional se define por la Real Academia de la Lengua como la conformidad con la razón, y por tanto perteneciente y relativo a una causa, motivo, orden o método. Así las cosas parece que no puede haber dudas de la racionalidad de las reformas, que responden a una lógica evidente de reaccionar de forma inmediata para el ajuste de las cuentas públicas. Otra cosa sería plantearse la razonabilidad de estas reformas, entendiendo por razonable lo que es no ya sólo conforme a la razón, sino además regular, suficiente y bastante.
Más dudas se plantean respecto a la sostenibilidad de las reformas, si por tal cualidad debe entenderse su capacidad de mantenerse por sí mismas13 . En efecto, las incógnitas surgen de modo nítido al discurrir sobre la eventual persistencia de estas medidas en el tiempo si finalmente, como todos esperamos, los ciclos económicos acaban por conducirnos a nueva etapa de bonanza. Mientras las constricciones presupuestarias persistan, se contendrá el gasto a costa de adelgazar el sector público, pero cuando la situación se acabe ¿no volverá el ratón a querer huir del gato?14 .
Los ajustes, reformas y recortes se contienen en distintas normas de variopinto rango que proclaman reestructuraciones, racionalizaciones y reorganizaciones estratégicas pero en realidad los avances efectivos son escasos, más allá de los tijeretazos en entes juzgados prescindibles y la implantación de la lógica del ahorro en las instituciones, que también se ponen a dieta obligada. Pero no se acometen reformas de régimen jurídico de calado, con lo que las dudas sobre la reversibilidad de los cambios son comprensibles. Habrá que ver si alguna de las cándidas propuestas de la CORA llega finalmente a buen término.
¿Y la prestación de los servicios? Por mucho que formalmente se defienda que no queda afectada por los ajustes, no parece que el axioma resulte incontrovertido; baste citar a estos efectos la sanidad15 . En España, el año 2010 supuso la transición hacia el reconocimiento explícito de las limitaciones económicas y de las restricciones presupuestarias, y comenzaron a hacerse visibles las dudas de sostenibilidad y de solvencia del sistema en sí mismo 16. Las reformas articuladas por el Real Decreto-ley 4/2010, de 26 de marzo, de racionalización del gasto farmacéutico con cargo al Sistema Nacional de Salud y el Real Decreto-ley 8/2010, de 20 de mayo, de medidas extraordinarias para la reducción del déficit público no fueron suficientes. Les seguirían el Real Decreto-ley 16/2012, de 20 de abril, de medidas urgentes para garantizar la sostenibilidad del Sistema Nacional de Salud y mejorar la calidad y seguridad de sus prestaciones y el Real Decreto 1192/2012, de 3 de agosto, por el que se regula la condición de asegurado y de beneficiario a efectos de la asistencia sanitaria en España, con cargo a fondos públicos, a través del Sistema Nacional de Salud, que están dando lugar a amplios debates en la literatura del sector17 , algo que por cierto no es fenómeno exclusivo de nuestro país18 . La discusión llega a todas las instituciones, con la presentación de varios recursos de inconstitucionalidad19 y la formulación incluso de recomendaciones por parte del Defensor del Pueblo20 , y afecta a todas las esferas de competencia territorial, como demuestra, por ejemplo, la admisión a trámite de los recursos de inconstitucionalidad presentados contra el Decreto-ley 3/2011, de 13 de diciembre, por el que se aprueban medidas urgentes sobre prestación farmacéutica del sistema sanitario público de Andalucía21 o contra dos artículos de la Ley 8/2012, de 28 de diciembre, de medidas fiscales y administrativas de la Comunidad de Madrid, que preveían precisamente una reordenación de la asistencia sanitaria en varios hospitales y centros de salud públicos de la región 22.
Los tiempos de respuesta son cortos, y la urgencia innegable, pero ello no debe obstar al debate sosegado y profundo. Las reformas no sólo pueden ser cuantitativas, sino también cualitativas y, sobre todo, de régimen jurídico sin evadir debates competenciales y verdaderas reformas institucionales. Estas conclusiones, huelga también decirlo, tienen poco de novedoso, pero quizás haya llegado el momento de convertir en contexto de crisis, más allá de la excusa, también en una oportunidad, y utilizando todas las herramientas que están a nuestro alcance, plantear de una vez por todas la reforma en el orden adecuado: dejar de ver de dónde se puede recortar, para ver qué servicios son los que se quieren y cómo entonces puede optimizarse organizativamente su prestación. En el ámbito sanitario, por ejemplo, la crisis y los ajustes están funcionando como revulsivos y dando lugar a una efervescencia de estudios de todo tipo de los que seguro que pueden aprovecharse muchas reflexiones23 .
Tal es, en definitiva, el objetivo del proyecto que aquí se presenta: abordar, jurídicamente, lo que es inamovible y lo que admite modulaciones coyunturales en el Estado de bienestar 24. Y al hilo de los cambios necesarios derivados de la crisis, diseccionar la Constitución y buscar nuevas interpretaciones que, siendo garantistas para los ciudadanos, usuarios de estos servicios, contribuyan a una reducción del déficit público25 . Todo ello sin ignorar la conveniencia de actualizar el texto constitucional para hacerlo más eficiente en lo tocante a la gestión de prestaciones esenciales y emblemáticas, cuya calidad y universalidad debe primar sobre razones estrictamente competenciales.