La falta de legitimación activa de las comunidades autónomas en los conflictos negativos ante el Tribunal Constitucional

Marcos Martínez Pastor (CV)

RESUMEN: La LOTC regula los conflictos negativos ante el TC, estableciendo la legitimación activa del Gobierno estatal para reaccionar frente a la inactividad autonómica, que implique falta de ejercicio de las atribuciones propias de competencias que a las CCAA les confieran sus propios EEAA o Leyes orgánicas de delegación o transferencia. Únicamente se prevé la legitimación activa del Gobierno del Estado, por lo que las CCAA no tienen capacidad de reacción ante la hipotética falta de actividad proveniente de órganos del Estado. Resulta evidente la desigual situación en que quedan Estado y CCAA, que se manifiesta en la posición de cierta debilidad o desprotección en que quedan los entes autonómicos en defensa de sus competencias. Se ignoran posibles situaciones que podrían ocasionar la indefensión de las CCAA y se introduce en nuestro ordenamiento una desigualdad previsiblemente discriminatoria.

PALABRAS-CLAVE: Legitimación, Activa, Conflictos, Negativos, Procesos, Constitucionales, Tribunal Constitucional, Indefensión, Desigualdad, Discriminación, Estado, Comunidades Autónomas, Gobierno.

I. LA LEGITIMACIÓN ACTIVA DE LOS PROCESOS CONSTITUCIONALES EN LA CONSTITUCIÓN.-
              La legitimación activa en los procesos constitucionales es la capacidad de iniciar alguno de los procesos regulados en la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC). Por lo que pueden acceder al Tribunal Constitucional (TC), promoviendo la apertura de procesos constitucionales, quienes ostenten legitimación activa. Resulta evidente la importancia que supone para nuestro ordenamiento dicha legitimación, la cual, como advierte TORRES MURO, puede marcar grandes diferencias en la manera de concebir la jurisdicción constitucional1 .
              El constituyente, consciente de la trascendencia de la facultad de iniciar procesos de la jurisdicción constitucional, establece los órganos legitimados para iniciar determinados procesos en el propio Texto constitucional. La Constitución española (CE) prevé quien puede requerir al TC que declare, con carácter previo, la constitucionalidad de Tratados Internacionales (artículo 95), quien puede interponer recursos de inconstitucionalidad (artículo 162.1.a), y quien recursos de amparo (artículo 162.1.b). También hace referencia al Gobierno como órgano legitimado para impugnar disposiciones y resoluciones autonómicas (artículo 161.2).
              No obstante, no se prevén constitucionalmente los órganos legitimados para interponer otros procesos. El TC, según establece la CE, también es competente para conocer de los conflictos de competencia entre el Estado y las Comunidades Autónomas (CCAA) o de los de éstas entre sí (artículo 161.1.c) y las demás materias que le atribuyan la CE o las leyes orgánicas (artículo 161.1.d), debiendo la LOTC determinar las personas y órganos legitimados (artículo 162.2). Por lo que parece que, en principio, el legislador tiene plena libertad para determinar quiénes son los órganos con legitimación activa en los procesos en los que ésta no venga prevista constitucionalmente.

II. LA FALTA DE LEGITIMACIÓN AUTONÓMICA EN LOS CONFLICTOS NEGATIVOS: DESIGUALDAD Y POSIBLE INDEFENSIÓN.-
La LOTC prevé, dentro del capítulo dedicado a los conflictos entre el Estado y las CCAA o de éstas entre sí, una sección en la que regula los conflictos negativos. Se establecen dos clases de conflictos negativos, los interpuestos por particulares, personas físicas o jurídicas (artículo 68 LOTC), y los planteados por el Gobierno del Estado (artículo 71 LOTC). Este segundo tipo de conflicto negativo de competencia, como lo denomina IBAÑEZ BUIL2 , o conflicto negativo impropio, como lo califica PEREZ ROYO3 , permite al Gobierno estatal reaccionar frente a la inactividad autonómica, que implique falta de ejercicio de las atribuciones propias de competencias que a las CCAA les confieran sus propios EEAA o Leyes orgánicas de delegación o transferencia. Por lo que, como señala MONTORO PUERTO, se trata de “una disfunción por parte de una Comunidad Autónoma”4 .
En esta clase de conflictos negativos es, por tanto, evidente la desigual situación en que quedan Estado y CCAA. Únicamente se prevé la legitimación activa del Gobierno del Estado 5, por lo que las CCAA no tienen capacidad de reacción ante la hipotética falta de actividad proveniente de órganos del Estado. Sólo el constituyente o el legislador orgánico pueden fijar la legitimación activa en los procesos, por lo que, en ningún caso, podría el TC subsanar esta falta de legitimación autonómica en favor de algún órgano de la CA, ya que estaría directamente suplantando al legislador. Al no poder reaccionar frente a omisiones estatales, como advierte FERNANDEZ FARRERES, se coloca a las CCAA en una posición de cierta debilidad o desprotección en defensa de sus competencias 6.
El TC, por ejemplo, en la STC 26/2008, de 11 de febrero, advierte de que el derecho de acceso del artículo 24 de la CE “sólo tutela a las personas públicas frente a los Jueces y Tribunales, no en relación con el legislador”, puesto que corresponde a la Ley procesal determinar los casos en que las personas públicas disponen de acciones procesales para la defensa del interés general que les está encomendado. No obstante, como esta misma sentencia apunta, la Ley procesal está sometida al ordenamiento constitucional, “lo que impide no sólo exclusiones procesales arbitrarias, sino incluso aquellas otras que, por su relevancia o extensión, pudieran hacer irreconocible el propio derecho de acceso al proceso” (FJ 4; en el mismo sentido, SSTC 311/2006, de 23 de octubre, FJ 1, o 175/2001, de 26 de julio, FJ 8).  De forma que, al fijar los órganos legitimados en los procesos constitucionales, el legislador debe tener en consideración el ordenamiento constitucional y procurar la coherencia de todo el ordenamiento jurídico.
La actual regulación de los conflictos negativos ignora posibles situaciones que podrían ocasionar la indefensión de las CCAA e introduce en nuestro ordenamiento una desigualdad previsiblemente discriminatoria. Algunos autores, como GARCÍA ROCA, consideran que las CCAA deberían ostentar legitimación activa en estos procesos, de igual forma que el Gobierno estatal, por razones de garantismo y de simetría procesal7 . No podemos obviar que las CCAA poseen autonomía política, son titulares de ámbitos competenciales propios y creadoras de normas en relación de competencia con el ordenamiento estatal. Tampoco ignorar la posibilidad de que surjan situaciones conflictivas por falta de actuación del Estado que impidan el ejercicio de competencias autonómicas. Como advierten autores como GARCÍA ROCA o LÓPEZ GUERRA, las CCAA pueden verse afectadas, en su ámbito de competencias, por las omisiones estatales8 . De forma que, al no preverse la legitimación autonómica en conflictos negativos, las CCAA no tienen posibilidad de reacción frente a omisiones estatales que puedan afectar a sus propios ámbitos, lo cual puede generar situaciones de  indefensión. No se trata de situaciones hipotéticas confinadas al mundo de la fantasía, sino que la existencia de éstas es empíricamente comprobable. El TC ya rechazó enjuiciar la omisión que la Junta de Galicia atribuía al Gobierno del Estado de no aprobar los oportunos decretos de traspaso de funciones, servicios y medios materiales, que previamente se habían acordado en las comisiones mixtas de transferencias entre ambas Administraciones. Entendió que no encontraban acomodo en los conflictos positivos, puesto que el artículo 63 de la LOTC exige la existencia de una disposición, resolución o acto (SSTC 155/1990, de 18 de octubre; 178/1990, de 15 de noviembre; 179/1990, de 15 de noviembre; 193/1990, de 29 de noviembre: y 201/1990, de 13 de diciembre).

III. JUSTIFICACIÓN DOCTRINAL A ESTA DESIGUALDAD Y SU CRÍTICA.-
Resulta evidente la desigualdad, entre Estado y CCAA, que el legislador introduce con la legitimación prevista para los conflictos negativos. Parte de la doctrina ha tratado de justificar la evidente situación de desigualdad procesal ante la que nos encontramos en la diferente posición constitucional del Estado y de las CCAA, señalando diferentes, aunque muy conectadas, explicaciones concretas con las que justificar que la legitimación activa en estos conflictos sólo recaiga en el Gobierno estatal. Algunos autores, como FERNANDEZ FARRERES o PÉREZ TREMPS, hacen referencia a que en esta clase de conflictos predomina la defensa del interés general frente a la defensa de las propias competencias. Un interés general, asumido por el Estado que consiste en que las CCAA asuman y ejerzan efectivamente las competencias que le han sido atribuidas 9. El profesor CANOSA USERA señala que la legitimación del Gobierno central se funda “en el papel protector de los derechos de los ciudadanos, atribuido genéricamente al Estado”10 . Otros autores, como MUÑOZ MACHADO, señalan que estos conflictos surgen en el contexto de las potestades de vigilancia y coacción ejercidas por el Estado11 , y BARCELÓ I SERRAMALERA entiende que este proceso parece conectar con el espíritu del artículo 155 CE12 . En este mismo sentido, SANCHEZ MORÓN, considera que, como el artículo 155 CE permite al Gobierno adoptar las medidas necesarias para que las CCAA cumplan sus obligaciones, se debe establecer un mecanismo de garantía a las CCAA. De forma que sea preciso que el Gobierno estatal suscite un conflicto negativo de competencia previamente a la adopción de las medidas pertinentes. Justifica la desigualdad, introducida en este proceso, considerando que mientras las CCAA tienen obligaciones activas exigibles directamente por el Gobierno estatal, no ocurre lo mismo al revés13 . En síntesis, las concretas explicaciones con las que alguna doctrina trata de justificar que sólo se establezca legitimación activa en estos conflictos al Gobierno estatal giran en torno al interés general del Estado en que se ejerzan las competencias autonómicas asumidas, la protección estatal de los ciudadanos, y las potestades de vigilancia y coacción que ejerce el Estado derivadas del artículo 155 de la CE.
No nos parece tan claro que las explicaciones apuntadas sirvan para justificar la desigualdad introducida por el legislador al privar a las CCAA de legitimación. En primer lugar, no creemos que sea una exigencia constitucional que el Estado deba vigilar, en todo caso, por el cumplimiento del orden competencial, sino una decisión del legislador, y la existencia de una supuesta competencia general del Gobierno de la Nación para velar por el ejercicio de las competencias asumidas por las CCAA, como señala GOMEZ MONTORO, “es, de por sí, bastante discutible”14 . Consideramos que el artículo 155 CE prevé un mecanismo de cierre del sistema, pero se trata de un instrumento, absolutamente, excepcional que no tiene, necesariamente, que encontrar desarrollo o manifestación dentro de los procesos constitucionales. Por supuesto que se podía prever el conflicto negativo en la LOTC y, de hecho, como señala GARCIA ROCA, es aconsejable “antes que iniciar el brusco y dramático control” del artículo 155 de la CE15 , pero ni es obligatorio para el Gobierno estatal pasar previamente por este proceso para imponer medidas oportunas, ni, tan siquiera, su existencia está constitucionalmente prevista. Por otra parte, debemos tener en cuenta que las CCAA, también, asumen la defensa de intereses generales por medio de procesos constitucionales, como se desprende del artículo 162.1.a. de la CE, relativo a los recursos de inconstitucionalidad, por lo que no sería extraño que el legislador atribuyera legitimación a las CCAA para presentar conflictos negativos frente a omisiones estatales, en defensa del interés general, sin perjuicio del interés particular propio que pudiera verse comprometido por la inactividad estatal. Respecto a la justificación basada en que el Estado debe velar por la protección de los ciudadanos, simplemente, destacar que, aunque es cierto que el Estado pueda asumir un papel principal en dicha protección, no podemos ignorar que desde las CCAA también se protegen derechos de los ciudadanos.
 
IV. DISCRIMINACIÓN DE LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS.-
Podríamos interpretar, erróneamente, que como no se prevén constitucionalmente los sujetos legitimados en este proceso (a diferencia de lo que ocurre en los recursos de inconstitucionalidad y recursos de amparo que sí vienen predeterminados en el artículo 162.1 de la CE) el legislador tiene libertad absoluta para fijar la legitimación que le plazca, suponga o no una evidente desigualdad procesal, pero  no se pueden ignorar principios constitucionales, como es el de igualdad procesal, que deriva del artículo 24 de la CE, ni establecer exclusiones procesales arbitrarias, sin que exista justificación constitucional suficiente.
La actual regulación de los conflictos negativos ignora posibles situaciones que podrían ocasionar la indefensión de las CCAA e introduce en nuestro ordenamiento una desigualdad claramente discriminatoria. Esta falta de legitimación autonómica implica que las CCAA no tengan posibilidad de reacción frente a omisiones estatales que puedan afectar a sus propios ámbitos, lo cual puede generar situaciones de  indefensión, y supone una evidente desigualdad entre Estado y CCAA, la cual no se encuentra justificada. Las concretas explicaciones, dadas por la doctrina para justificar la legitimación estatal exclusivamente, giran en torno al interés general del Estado en que se ejerzan las competencias autonómicas asumidas, la protección estatal de los ciudadanos, y las potestades de vigilancia y coacción que ejerce el Estado derivadas del artículo 155 de la CE Sin embargo, por las razones anteriormente señaladas, no creemos que puedan justificar la ausencia de legitimación autonómica. En verdad no existe ninguna justificación de peso para sostener esta desigualdad procesal, y, por tanto, nos encontramos ante  una discriminación de las CCAA.

BIBLIOGRAFÍA.-
BARCELÓ I SERRAMALERA, M.: “Los conflictos de competencia entre el Estado y las Comunidades Autónomas en perspectiva”, en GAVARA DE CARA, J.C. (ed.), Constitución. Desarrollo, rasgos de identidad y valoración en el XXV aniversario (1978-2003), J.M. Bosch editor, Institut de Ciencies Politiques i Socials, Barcelona, 2004.
CANOSA USERA, R., Legitimación autonómica en el proceso constitucional, Trivium, Madrid, 1992.

FERNÁNDEZ FARRERES, G.: "Artículo 68", en REQUEJO PAGÉS, J.L. (dtor.), Comentarios a la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, Tribunal Constitucional y Boletín Oficial del Estado, Madrid, 2001.
GARCÍA ROCA, J.: “Artículo 60”,en REQUEJO PAGÉS, J.L. (dtor.), Comentarios a la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, Tribunal Constitucional y Boletín Oficial del Estado, Madrid, 2001.

GARCIA ROCA, J., Los conflictos de competencia entre el Estado y las Comunidades Autónomas, Centro de Estudios Constitucionales, Madrid, 1993.

GOMEZ MONTORO, Á.: “Artículo 59”, en REQUEJO PAGÉS, J.L. (dtor.), Comentarios a la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, Madrid, Tribunal Constitucional y Boletín Oficial del Estado, Madrid, 2001, págs. 941 y 942.

IBAÑEZ BUIL, P.: “Artículo 71”, en GONZÁLEZ RIVAS. J.J. (dtor.), Comentarios a la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, La Ley, Madrid, 2010.

LÓPEZ GUERRA, L.: “Algunas propuestas sobre los conflictos positivos de competencia”, en VVAA, La jurisdicción constitucional en España. La Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (1979-1994), Tribunal Constitucional, Centro de Estudios Constitucionales, Madrid, 1995.

MONTORO PUERTO, M., Jurisdicción constitucional y procesos constitucionales, tomo I, Colex, Madrid, 1991.

MUÑOZ MACHADO, S., Derecho Público de las Comunidades Autónomas, vol. II, 2ª ed., Iustel, Madrid, 2007.

PEREZ ROYO, J., Curso de Derecho Constitucional, 12ª ed. revisada y puesta al día por CARRASCO DURÁN, M., Marcial Pons, Madrid, 2010.

PÉREZ TREMPS, P.: Sistema de Justicia Constitucional, Thomson Reuters, Pamplona, 2010.

SÁNCHEZ MORÓN, M.: “La legitimación activa en los procesos constitucionales”, en Revista Española de Derecho Constitucional, núm. 9, 1983.

TORRES MURO, I., La legitimación en los procesos constitucionales, Reus, Madrid, 2007.
TORRES MURO, I.: “Problemas de legitimación en los procesos constitucionales”, en Revista de Derecho Político (UNED), núm. 71-72, 2008.