Los límites de Derecho interno al proceso de integración europea tras la STJUE de 26 de febrero de 2013 (asunto C-399/11, Melloni).

Especial referencia a la cuestión en el ordenamiento italiano

Gustavo Manuel Díaz González

Resumen: La STJUE de 26 de febrero de 2013 (asunto C-399/11, Melloni) resuelve la primera cuestión prejudicial planteada por el Tribunal Constitucional español. En ella, se afirma la imposibilidad de aplicación prevalente del sistema constitucional interno de garantía de los Derechos Fundamentales aun cuando éste introduzca un standard de protección superior al de la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión. El objeto de este trabajo es el de contrastar este reciente pronunciamiento con la doctrina dei controlimiti aplicada, sin solución de continuidad, por la Corte Constitucional italiana desde la década de 1960.

Abstract: The first preliminary ruling requested by the Spanish Constitutional Court has been resolved by the European Court of Justice through its Jugdement of 26th february 2013 (Case C-399/11, Melloni). The European Court of Justice has established the invalidity of a prevailing application of the national system of Fundamental Rights, even if it guarantees a level of protection higher than the European Charter of Fundamental Rights’ one. This paper aims to compare this recent judgement with the controlimiti theory, which has been constantly applied by the Italian Constitutional Court since the sixties.
Palabras clave: integración europea; primacía del Derecho Europeo; cuestión prejudicial; teoría dei controlimiti; protección multinivel de los Derechos Fundamentales.

Introducción
La STJUE de 26 de febrero de 2013 (asunto C-399/11, Melloni), presenta una muy singular relevancia jurídica que es debida a motivos diversos, todos ellos caracterizados por su estrecha conexión con la cuestión de la evolución reciente del proceso de integración europea y de su incidencia en la posición institucional de los Tribunales Constitucionales de los Estados Miembros y en la articulación de las relaciones entre los ordenamientos jurídicos nacionales y europeo. Así, es de destacar, en primer lugar, que la mencionada sentencia resuelve la primera cuestión prejudicial planteada por el Tribunal Constitucional español (ATC 86/2011, de 9 de junio), circunstancia que constituye una muestra del compromiso con el sistema jurídico europeo que ha ido adquiriendo progresivamente el máximo intérprete de nuestra Norma Fundamental 1. Pero, además, la sentencia entra de lleno a resolver una de las más controvertidas cuestiones suscitadas tras la aprobación de la Carta de Derechos Fundamentales: la precisión del sistema de relaciones introducido por este texto en relación con los sistemas jurídicos de los Estados Miembros y de la Unión en materia de garantía de Derechos Fundamentales (artículos 51 y ss.), particularmente, la determinación del estándar protector aplicable en los casos de antinomia entre el nivel garantizado por las Constituciones nacionales y por la propia CDFUE y su normativa de desarrollo.
Los hechos que dieron lugar al planteamiento de la cuestión prejudicial por el Tribunal Constitucional español son los siguientes: el 1 de octubre de 1996, la Sección Primera de la Sala de lo Penal de la Audiencia Nacional dictó auto por el que declaraba la procedencia de la extradición a Italia del señor Melloni, para ser juzgado por los hechos detallados en dos órdenes de detención emitidas por el Tribunale di Ferrara; sin embargo, el señor Melloni, tras el pago de la fianza, se dio a la fuga, circunstancia que motivó la imposibilidad de ejecución de la entrega a las autoridades italianas. De esta forma, el Tribunale di Ferrara declaró mediante resolución de 27 de marzo de 1997 el estado de rebeldía del señor Melloni y adoptó el acuerdo de practicar, con carácter sucesivo, las notificaciones a los abogados que el imputado había nombrado en Italia con anterioridad a su huida. Así, se sucedieron los procedimientos hasta quedar agotada la vía jurisdiccional italiana por virtud de sentencia de 7 de junio de 2004 de la Sección 5ª de lo Penal de la Corte suprema di cassazione dell’Italia, que confirmó su condena a la pena de prisión de diez años por la comisión de un delito de quiebra fraudulenta.
El 1 de agosto de 2008 se produjo la detención del señor Melloni por la policía española. Con fecha de 2 de agosto de 2008, el Juzgado Central de Instrucción nº 6 acordó mediante auto la elevación de la orden de detención europea a la Audiencia Nacional, frente al cual el señor Melloni formuló, como motivos de oposición, la designación de otro abogado en fase de apelación al que no le fueron practicadas las notificaciones relativas a su juicio en Italia y la falta de previsión en el ordenamiento italiano de un recurso frente a las sentencias dictadas en rebeldía, circunstancia que determinaría, cuando menos, la subordinación de la orden de detención a la garantía por las autoridades italianas de facilitación de una vía de recurso frente a la sentencia que lo condenaba. La Audiencia Nacional no atendió a los motivos esgrimidos por el señor Melloni, que optó entonces por el planteamiento de un recurso de amparo ante el Tribunal Constitucional con base en la jurisprudencia del mismo, que había concedido el amparo en casos similares (SSTC 91/2000, 177/2006 y 199/2009 2). Así, el TC, una vez constatado el hecho de que, en aplicación de una norma europea (artículo 4 bis, apartado primero, de la Decisión marco 2002/584, de acuerdo con las modificaciones introducidas por la Decisión marco 2009/299), la Audiencia Nacional había dictado un auto de acuerdo de entrega de un ciudadano que resultaba contrario a las garantías procesales impuestas por el artículo 24 CE, acordó la admisión a trámite del recurso de amparo y formuló, mediante el citado auto 86/2011, cuestión prejudicial ante el TJUE, en la que planteaba sus dudas sobre la interpretación del precepto europeo controvertido, sobre su validez a la luz de las disposiciones contenidas en los artículos 47 y 48 CDFUE y sobre la posibilidad de aplicación, por la vía del artículo 53 CDFUE, de un estándar protector mayor del garantizado por el texto citado para salvaguardar el consagrado constitucionalmente, aun cuando ello supusiera desconocimiento de una norma de Derecho derivado de la Unión.
El TJUE, por su parte, respondió a las dudas de interpretación planteadas por el TC, declarando que el sistema europeo de detención y entrega impide que el Estado Miembro requerido subordine la ejecución de la orden a que el Estado Miembro requirente reconozca al condenado en rebeldía la posibilidad de recurrir (apartado 46), que la norma del artículo 4 bis de la Decisión Marco 2002/584 resulta compatible con el sistema de garantías consagrado ex artículos 47 y 48 CDFUE (apartado 53) y que no es posible una aplicación del estándar de garantía de los Derechos Fundamentales en un Estado Miembro que suponga una disminución de la eficacia de las normas de Derecho Europeo, pues la remisión contenida en el artículo 53 CDFUE a los niveles de protección de derechos de los sistemas constitucionales nacionales permite la aplicación de los mismos sólo cuando ello no afecte a la primacía, a la unidad o a la efectividad del ordenamiento europeo (apartados 58 a 60).
La perspectiva que hemos decidido adoptar para el estudio de esta resolución conecta la cuestión con el ordenamiento italiano por un motivo esencial: pese a la falta de previsión constitucional de una cláusula de intangibilidad3 equiparable a la presente en la Ley Fundamental alemana, la Corte Constituzionale italiana ha aplicado tradicionalmente la denominada doctrina dei controlimiti, según la cual las cesiones de competencias soberanas a organizaciones internacionales operadas ex artículo 11 CI (equivalente funcional del artículo 93 CE, pese a su diferente redacción), aun admitiendo una deroga ocasional de la norma constitucional, no puede suponer en ningún caso un menoscabo de los derechos inviolables y de los principios fundamentales de la Constitución, alcanzando conclusiones, de hecho, muy similares a las formuladas por el Bundesverfassungsgericht alemán. Es precisamente este punto de partida común a los sistemas español e italiano (la falta de cláusula de intangibilidad constitucional con el alcance de la presente en la Grundgesetz) el que nos permite suponer que las aportaciones del estudio del estado de la cuestión en el ordenamiento italiano podrán resultar, siquiera sea a priori, más útiles, en cuanto más fácilmente aplicables, al caso español.

Con acierto se ha dicho que la gran implicación de la Corte Constitucional italiana en el proceso de integración europea ha sido uno de los principales estímulos del TJUE en su actividad de delimitación de los principios fundamentales de ordenación de las relaciones entre los sistemas nacionales y europeo4 . Como consecuencia de la pertenencia de la República italiana al grupo de estados fundadores de las Comunidades Europeas, en lo que ahora interesa, la jurisprudencia constitucional ha atravesado una pluralidad de fases en lo relativo a la articulación de los ordenamientos nacional y europeo 5, que pasamos a comentar brevemente.
La primera de estas etapas es inaugurada por la sentencia 14/1964, de 24 de febrero. En ella, la Corte Constitucional aplica el criterio de sucesión entre normas nacionales y europeas para determinar cuál de ellas debe entenderse vigente, sobre la base de una argumentación que considera que el artículo 11 CI es una norma meramente facultativa en relación con las cesiones de soberanía a entes supranacionales que no atribuye a la ley ordinaria de ejecución de los Tratados de Derecho Europeo fuerza especial (léase constitucional) alguna, como en cambio sí hace el artículo 76 CI respecto a la ley de delegación, que actúa como norma interpuesta (categoría equivalente a nuestro bloque de la constitucionalidad) frente al decreto legislativo dictado en aplicación de la misma (FJ 6º).
El estado de indefinición del Derecho Europeo al respecto en aquel momento favorecía ciertamente la formulación de conclusiones que hoy nos resultan tan insólitas. Sin embargo, la doctrina italiana mayoritaria no apoyaba pronunciamientos de este tipo y se mostraba, en cambio, más receptiva en relación con la necesidad de abordar la cuestión de las relaciones entre los ordenamientos nacional y europeo a partir de premisas diferentes de las que tradicionalmente habían servido para explicar los criterios ordenadores de los sistemas estatales de fuentes 6, sin que dejaran de plantear problemas aspectos tales como la validez genérica de las leyes ordinarias de ejecución de los Tratados7 o la aptitud modificativa de la Constitución que se reconocía a éstas ex artículo 11 CI 8.
La sentencia 98/1965, de 16 de diciembre, fiel a la línea apuntada por la anterior, introdujo un importante y novedoso elemento: la teoría de los contralímites. Según esta doctrina, el reconocimiento de valor jurídico al Derecho Europeo, autónomo respecto al ordenamiento nacional, en el interior del Estado italiano, no obsta a la prevalencia absoluta de los principios constitucionales fundamentales y de los derechos inviolables del hombre, cuya hipotética vulneración por el sistema comunitario comporta la activación de las competencias de fiscalización de la Corte Constitucional frente a las normas europeas en conflicto con aquéllos. Tal tesis, acogida favorablemente por la doctrina italiana del momento 9, se ha mantenido a lo largo de la toda la andadura de la jurisprudencia constitucional en la materia que estudiamos; a la misma, en contraste con el reciente pronunciamiento del TJUE en el asunto Melloni, se hará referencia más adelante.
La “intervención” del entonces TJCE, con la sentencia de 15 de julio de 1964 (asunto 6/64, Costa c. ENEL 10), en la que se afirmó la primacía del Derecho Comunitario sobre el interno, incidió de forma decisiva en el devenir de la jurisprudencia constitucional al respecto. Se produjo entonces la apertura de una nueva fase en la doctrina de la Corte, que, a partir de la sentencia 183/1973, de 18 de diciembre, y, sobre todo, con las sentencias 232/1975, de 22 de octubre, y 163/1977, de 22 de diciembre, se caracterizó por un radical cambio de orientación con el que se pretendía dar respuesta a las exigencias impuestas por la jurisprudencia europea. De esta forma, pasó a estimarse que, en los casos de conflicto entre ley interna y norma europea, debería declararse la inconstitucionalidad de la primera por vulneración indirecta del artículo 11 CI, con base en el cual había sido incorporado al ordenamiento italiano el principio de primacía del ordenamiento comunitario y el resto de caracteres de las normas integrantes del mismo (efecto directo de los reglamentos, etc.), excluyéndose expresamente que los órganos jurisdiccionales ordinarios pudieran inaplicar la ley interna por su carácter contrario al Derecho Comunitario si no mediaba un pronunciamiento previo de la Corte Constitucional11 (especialmente, en este sentido, sentencia 232/1975, FJ 7º).
Esta última precisión partía, en realidad, de presupuestos en parte diversos a los que inspiraban la nueva jurisprudencia: la Corte insistía en que actuaciones de los poderes públicos internos tales como la aprobación de una ley cuyo contenido reproducía literalmente el de un reglamento comunitario producían el pernicioso resultado de retrasar la aplicación de una norma a la que el artículo 189 TCE atribuía eficacia directa12 (sentencia 232/1975, FJ 8º); resulta obvio, sin embargo, que la negación de la potestad de inaplicación de la ley contraria al juez ordinario en tanto no hubiera recaído pronunciamiento de la propia Corte tenía las mismas consecuencias.
En la misma línea de razonamiento, el TJCE dictó la sentencia de 9 de marzo de 1978 (asunto 106/77, Simmenthal), en la que se declaró contraria al Derecho Comunitario la subordinación de la facultad de inaplicación de la norma interna incompatible con el ordenamiento europeo a cualquier tipo de procedimiento legislativo, administrativo o judicial de Derecho interno, circunstancia que motivó la inauguración de la tercera fase de la jurisprudencia constitucional italiana en materia de relaciones entre los sistemas nacional y europeo, con la sentencia 170/1984, de 5 de junio. En ella, la Corte afirma expresamente su intención de proceder a una revisión de su propia doctrina (FJ 3º) y, en atención a las características del Reglamento comunitario, fuente dotada de efecto directo y prevalencia frente a la ley interna, a la que no puede derogar ni modificar, pero sí preceder en su aplicación en todo caso (FFJJ 4º y 5º), declara la improcedencia del planteamiento de las dudas de constitucionalidad por el juez ordinario en el caso de conflicto entre Reglamento europeo y ley nacional (FJ 6º) y el deber de inaplicación de ésta a cargo del mismo (FJ 8º), quedando a salvo la competencia de la Corte para enjuiciar tanto la validez de la ley ordinaria de ejecución del Tratado en los casos de vulneración de los principios fundamentales y derechos inviolables consagrados constitucionalmente como la de la ley ordinaria que ponga en peligro el sistema o núcleo esencial de los principios del Tratado13 (FJ 7º). Con precisiones de singular importancia 14, ésta es la doctrina que ha permanecido vigente hasta la actualidad.
El conocimiento del estado de la cuestión actual en la jurisprudencia de la Corte costituzionale nos permite entrar a analizar cuáles habrán de ser las consecuencias de la STJUE de 26 de febrero de 2013 en el sistema italiano, cuyo análisis abordamos a continuación.

Como hemos dejado ya apuntado en un momento anterior de la exposición, las mutaciones de la jurisprudencia constitucional italiana en materia de relaciones entre los ordenamientos europeo y nacional no afectaron a la doctrina de los contralímites, que ha mantenido ininterrumpidamente su vigencia a lo largo de los años de funcionamiento de la Corte.
La teoría dei controlimiti surgió y se consolidó en Italia como respuesta al carácter expansivo del Derecho Comunitario, de acuerdo con la progresiva delimitación de sus características esenciales por la jurisprudencia del TJUE. Llama la atención sobre su necesidad, implícitamente, M. Cartabia, cuando, al referirse al carácter sustancialmente económico de las decisiones europeas tradicionales como causa de exclusión, común en la doctrina15 , de cualquier posible influencia de las Comunidades Europeas sobre las Constituciones de los Estados Miembros, rechaza tal conclusión sobre la base de que muchas Constituciones contemporáneas (…) prestan especial atención a las relaciones económicas, porque no parece que se pueda convenir con la visión fragmentada de la Constitución (es decir, con la individualización de la denominada Constitución económica) y porque se está progresivamente superando la concepción originaria de una Comunidad Europea estrictamente limitada a la vida económica de los Estados16 . La apertura de la jurisprudencia del TJUE a las tradiciones constitucionales comunes de los Estados Miembros en materia de protección de Derechos Fundamentales17 , incorporadas como principios generales del Derecho Comunitario a partir de la sentencia de 17 de diciembre de 1970 (asunto 11/70, Internationale Handelsgesellschaft), no obstante, no permitía entender que una doctrina de tales características, introductoria de la potencial sanción de invalidez en el ámbito de los Estados Miembros de las normas europeas por vulneración de los principios constitucionales nacionales18 , fuera plenamente acorde con los caracteres del Derecho Comunitario tal y como habían sido precisados por el propio TJUE a partir de la citada sentencia de 15 de julio de 1964 (asunto 6/64, Costa c. ENEL). Como con acierto se ha señalado, lo que la jurisprudencia europea traía consigo era la incorporación al Derecho Comunitario de los elementos comunes de las tradiciones constitucionales de los Estados Miembros en materia de protección de Derechos Fundamentales, no una primacía de las mismas frente al ordenamiento de las Comunidades19 .
Sustancialmente, en idénticos términos de oposición se planteaba, como hemos tenido ocasión de comprobar en la parte introductoria del trabajo, la cuestión prejudicial promovida por nuestro TC ante el TJUE, pese a la aprobación de la CDFUE, cuyo artículo 53, regulador del nivel de protección, habría introducido elementos de clarificación de la cuestión que convertirían, en opinión del magistrado disidente Pérez Tremps y de parte de la doctrina, las dudas formuladas por el TC en un acto claro, de acuerdo con la doctrina CILFIT (STJUE de 6 de octubre de 1982, asunto 283/81), no susceptible por tanto de consulta prejudicial20 .
La afirmación de que la remisión contenida en el artículo 53 CDFUE a los niveles de protección de derechos de los sistemas constitucionales nacionales permite la aplicación de los mismos sólo cuando ello no afecte a la primacía, a la unidad o a la efectividad del ordenamiento europeo (apartados 58 a 60) resulta en todo congruente con la jurisprudencia, tanto histórica como reciente, del TJUE. Parece plenamente justificado, en clave comunitaria, que, frente al sistema general de protección de Derechos Fundamentales introducido en la Carta y desarrollado por otras normas de Derecho Europeo respecto a las cuales el TJUE no estima causa alguna de invalidez, como es el caso, no quepa el recurso por parte de los Estados Miembros a sus normas internas, aun de rango constitucional, si con ello se produce el efecto de obstaculización de la interpretación y aplicación uniformes del ordenamiento europeo. Así, resultan plenamente fundadas las reflexiones desarrolladas por J. Martín y Pérez de Nanclares, que, planteándose la fundamental cuestión de si, ante Derechos Fundamentales que reciban un tratamiento dispar en las constituciones nacionales, debería o no aplicarse el estándar superior, responde negativamente sobre la base de los principios de unidad y primacía del Derecho de la Unión, con base en una interpretación de la mención de las constituciones de los Estados Miembros como nivel mínimo de protección garantizado por el artículo 53 CDFUE que la identifica con las tradiciones constitucionales comunes a los mismos, y no con cada una de las constituciones individualmente considerada21 .
Más allá de los problemas planteados por el desplazamiento de los principios constitucionales fundamentales por la norma europea 22, llama particularmente nuestra atención un aspecto concreto: deja de ser cierto que la aprobación de la CDFUE no haya conducido a la introducción de un doble estándar de protección de los derechos por los Estados Miembros23 ; a partir de este momento, salvo que nuestro TC decidiera excluir del contenido esencial del derecho a la tutela judicial efectiva los aspectos analizados sobre el condicionamiento de la entrega, será aplicable ex artículo 51 CDFUE un contenido diferente (y, curiosamente, más restringido) de este derecho en el ámbito de cooperación judicial europea respecto al propio de las relaciones con órganos jurisdiccionales de estados no miembros de la Unión.
Por lo que respecta a la cuestión en el ordenamiento italiano, es claro que toda operatividad de la doctrina dei controlimiti queda excluida a partir de este momento. La STJUE no deja lugar a dudas en relación con la extensión del principio de primacía del Derecho Europeo frente a la normativa nacional, con independencia de su rango. Habrá que esperar, no obstante, para conocer la respuesta de la jurisdicción constitucional italiana y comprobar qué nuevos caminos se abren a partir de su diálogo con el TJUE.