ii) El SIAF en el Perú

La experiencia acerca del SIAF en el país se desarrolló sobre la base de otras lecciones en América Latina. Para su desarrollo se concibió uno de los componentes del Proyecto Especial COPRASEF, denominado Componente para el Fortalecimiento de la Gestión Presupuestaria y Financiera (CFGPF), financiado con el apoyo del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y con la participación de especialistas del Banco Mundial.

La base conceptual del SIAF se sustenta en un cambio en la filosofía del manejo de la administración pública, en el marco del proceso de reforma del Estado. No se trata de la simple implantación de sistemas computarizados y de procedimientos administrativos para hacer más eficiente la actual administración, se trata de organizar un sector público que se encuentre al servicio de los intereses de la sociedad, velando que los servicios públicos prestados por el sector público o el privado se realicen en las condiciones de cantidad, calidad y costo óptimos. Se propugna una gestión pública descentralizada, que se acerque hacia donde se producen los bienes y se prestan los servicios; que realice acciones conducentes a que los administradores públicos posean todos los elementos para la toma de decisiones y rindan cuenta por los resultados alcanzados; asimismo, que garantice el control social por parte de la comunidad.

En un sentido general el SIAF se concibe como un instrumento de apoyo al proceso de descentralización, organizando los sistemas y procedimientos sobre la base de que la comunidad requiere bienes y servicios públicos en las mejores condiciones de cantidad, calidad y al menor costo.

El sector público atiende el objetivo de cantidad, en la medida que cumple con eficacia las metas de producción de bienes y servicios que se establecen en los planes de gobierno, concretados en los planes operativos anuales y en el Presupuesto General de Ingresos y Egresos del Estado y los presupuestos de las entidades descentralizadas. El objetivo de calidad, tiene que ver con la eficiencia del sector público para combinar los recursos y generar las relaciones insumo producto óptimas para atender las necesidades de la población; y, estas relaciones deben realizarse al menor costo posible, generando la mayor economía para la sociedad. Asimismo, la acción pública debe cumplir con el principio de equidad, identificando los receptores de la acción económica y buscando el equilibrio en la distribución de costos y beneficios entre sectores económicos y sociales y entre entidades territoriales, así como privilegiar la valoración de los costos ambientales, cuantificando el impacto por el uso o deterioro de los recursos naturales y el medio ambiente y promover la gestión de protección, conservación, uso y explotación de los mismos.

Los principales objetivos para el desarrollo del Sistema Integrado de Administración Financiera y Control son generar las capacidades dentro del sector público que le permitan:

 Programar, organizar, ejecutar y controlar la captación y uso eficaz y eficiente de los recursos públicos para el cumplimiento oportuno de las políticas, los programas y los proyectos del sector público.

 Disponer de información útil, oportuna y confiable, para apoyar con un mayor número de alternativas evaluadas la toma de decisiones en todos los niveles de la administración pública.

 Lograr que todo servidor público, sin distinción de jerarquía, asuma plena responsabilidad por sus actos, rindiendo cuenta no sólo del destino de los recursos públicos, sino también de la forma y resultado de su aplicación.

 Fortalecer la capacidad administrativa para impedir o identificar y comprobar el manejo incorrecto de los recursos del Estado.

 Realizar la gestión de los recursos públicos con la mayor transparencia, proveyendo información a la colectividad del uso de los recursos y de los costos de los servicios públicos

 Interrelacionar los sistemas operacionales y administrativos con los controles interno y externo, facilitando la vigilancia de la gestión pública por parte de las instituciones competentes del propio Estado.

El Sistema Integrado de Administración Financiera y Control se debe organizar y operar a partir de un conjunto de principios de carácter general, entre los cuales destacan:

 Centralización normativa y desconcentración operacional. A nivel central del ministerio encargado de las finanzas públicas, se definen las políticas, las normas y los procedimientos, mientras que la administración de cada uno de los sistemas y la propia toma de decisiones de la gestión se realizan lo más cerca posible de donde se ejecutan los procesos de producción de bienes y servicios.

 Unicidad. En cuanto al ámbito de aplicación, el SIAF es obligatorio para la administración central y entes descentralizados y autónomos.

 Universalidad. Todos los aspectos de la gestión pública vinculados a los sistemas financieros, administrativos y de control forman parte del SIAF. Por sistemas financieros, se entienden presupuesto, contabilidad patrimonial, tesorería y crédito público; por sistemas administrativos, personal, contratación de bienes y servicios, administración de bienes de uso, de materias primas, materiales y suministros; por sistemas de control, los controles interno y externo.

 Unidad. Adoptados los principios generales, las normas básicas y las metodologías, éstas deben ser aplicadas por todas las instituciones del sistema en los procesos de programación, control, registro y evaluación de su gestión.

 Responsabilidad. Todos los funcionarios sin distinción de jerarquías son responsables de sus actos en el ejercicio de la función pública y el SIAF se debe organizar para evaluar esa obligación.

 Responsabilidad (accountability). El SIAF debe estar organizado para que todos los servidores públicos cuenten con los instrumentos necesarios para el ejercicio de la responsabilidad de sus actos, debiendo rendir cuenta en cuanto al destino de los recursos administrados y los resultados de su gestión.

 Transparencia. El SIAF, a través de la definición de las estructuras organizaciona¬les, funciones, sistemas, procedimientos administrativos, de los sistemas informáticos de seguimiento de datos físicos y financieros así como de la auditoría interna y del control externo, otorga los instrumentos necesarios para fortalecer la transparencia en el uso de los recursos públicos.

 Eficacia. El SIAF se organiza para coadyuvar en la determinación, programación y seguimiento de las metas que garanticen el cumplimiento de los objetivos del programa de gobierno.

 Eficiencia. El SIAF vigila la combinación de los insumos mínimos necesarios para obtener que las metas definidas se cumplan en las mejores condiciones de cantidad y calidad.

 Economicidad. El sector público produce bienes y servicios a través de relaciones insumo producto y esta combinación debe realizarse al menor costo posible, en los aspectos vinculados a la producción de bienes y servicios del sector público.

En el caso peruano, durante el período 1997-1998 el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) implantó el SIAF-SP en todas las Unidades Ejecutoras (UEs) del Gobierno Central y las UEs de carácter regional. Para ello se realizaron programas de entrenamiento, difusión y pruebas, además de un importante concurso de los funcionarios de las UEs que participaron en la etapa de implementación.

Entre otras acciones, para garantizar la mencionada implantación del sistema, se realizaron las siguientes:

 Desde fines de 1996, acercamiento hacia los usuarios (UEs) a través de los residentes, que actuaban como nexo permanente.

 En enero de 1998, el MEF entregó 506 equipos (computador personal, módem, impresora, estabilizador o UPS) a igual número de UEs. En el equipo se instalaba además de un software general (MS Office 97), el Módulo Visual de Registro SIAF-SP. El sistema incluía un mecanismo de correo electrónico para la transferencia de información.

 Registro automatizado paralelo en 1998, utilizando los equipos y sistemas entregados. Las UEs registraron y transmitieron más de un millón de operaciones por un valor cercano al 50% del total del presupuesto anual, las mismas que se reflejaban en la base de datos Oracle de la sede MEF. Este registro permitió reforzar el entrenamiento, así como identificar nuevas operaciones para la Tabla de Operaciones. Un aspecto muy importante de esta etapa fue la revisión del tratamiento a las operaciones típicas (planillas, compras, encargos, caja chica, entre otros).

 Personal entrenado en cada UE. A fines de 1998, antes de ponerse en marcha el sistema existía al menos una persona adecuadamente entrenada en cada UE. Progresivamente se ha incorporado un mayor número de funcionarios, especialmente en aquellas UEs que trabajan en red.

 Organización y puesta en marcha de la Mesa de Atención, como centro de recepción de llamadas de los usuarios y su derivación a las diversas áreas (Soporte, Análisis, Contadores, Control de Calidad, Informática).

 Organización del Equipo de Soporte a Usuarios, con técnicos entrenados en la instalación del sistema, conectividad y hardware. Este grupo de trabajo cuenta con un stock de equipos y partes (PCs, UPS, discos duros, tarjetas de red), para asegurar que una UE restablezca su capacidad operativa en un plazo relativamente corto.

 Equipos de trabajo en la sede para revisar el tratamiento de las operaciones y la preparación de manuales; para revisar cada versión de software y apoyar a las UEs para un adecuado registro. En la sede se cuenta además con contadores, encargados de elaborar y dar mantenimien¬to a la Tabla de Operaciones; sectoristas para monitorear el trabajo de los residentes; soporte técnico informático, entre otros.

A partir de enero de 1999, el SIAF se ha constituido en un sistema oficial de registro de las operaciones de gasto e ingreso de las UEs, sustituyendo diversos registros y reportes de la Dirección Nacional del Presupuesto Público (DNPP), la Dirección General de Tesoro Público (DGTP); y la Contaduría Pública de la Nación (CPN). Cada mes las UEs reciben, a través del SIAF, su Calendario de Compromisos (CALCOM) elaborado por la DNPP. Las UEs registran en el SIAF sus operaciones de gastos e ingresos, información que luego es transmitida al MEF para su verificación y aprobación. En el denominado Ciclo de Gasto las UEs registran sus operaciones (expedientes), cada una de las cuales incluye las Fases de Compromiso, Devengado y Girado, según la siguiente secuencia:

 El registro del Compromiso implica el uso de un Clasificador de Gasto a nivel de Específica, una Fuente de Financiamiento y la Meta correspondiente asociada a ese gasto. El sistema verificará si esa operación está acorde con el CALCOM, aplicando el criterio de techo presupuestal. La UE sólo puede comprometer dentro del mes de vigencia del Calendario.

 El registro del Devengado está asociado a la verificación del cumplimiento de la obligación por parte del proveedor, esto es, la entrega de bienes o la prestación del servicio. Esta fase requiere un Compromiso previo que a su vez establece techos y otros criterios. El Devengado puede darse en el mismo mes o en otro posterior al registro del Compromiso.

 En el caso de fondos provenientes del Tesoro Público, el registro del Girado requiere no sólo un Devengado previo (que a su vez establece techos) sino la correspondiente Autorización de Giro por parte de la DGTP, que aplica el criterio de Mejor Fecha. El Girado puede darse en el mismo mes o en otro posterior al registro del Devengado.

 La DGTP emite la autorización de pago de los girados (cheques, cartas órdenes) de las UEs, transmitiendo la información al Banco de la Nación, el cual actualiza sus archivos con cada lote enviado, atendiendo a los beneficiarios de los girados.

 El registro de la Fase Pagado en la UE es procesado automáticamente por el sistema, con la información de los cheques y cartas órdenes pagados remitida por el Banco de la Nación.

En el denominado Ciclo de Ingreso, las UEs registran las Fases de Determinado y Recaudado. Las operaciones de gastos, ingresos y otras, complementarias, son contabilizadas utilizando la Tabla de Operaciones (TO SIAF), matriz que relaciona los clasificadores presupuestales con las cuentas del Plan Contable Gubernamental. Estos registros son procesados por el sistema, permitiendo la obtención de los estados financieros y presupuestarios exigidos por la Contaduría Pública de la Nación para elaborar la Cuenta General de la República.

En el Gráfico 2.1 se presenta el flujo de información del SIAF-SP.

Como lo reconoce el propio MEF, el SIAF ya se ha puesto en marcha, pero sujeto a continuos ajustes para lograr una mejor compatibilidad con los requerimientos de las UEs. En el caso de nuestro país, el objetivo de integración de procesos del Sistema de Administración Financiera, tiene el siguiente enfoque:

 EL SIAF es un sistema de ejecución, no de formulación presupuestal ni de asignaciones (trimestral y mensual), que es otro sistema. Sí toma como referencia estricta el marco presupuestal y sus tablas.

 El SIAF ha sido diseñado como una herramienta muy ligada a la gestión financiera del Tesoro Público en su relación con las UEs.

 El registro, al nivel de las UEs, está organizado en dos partes:

- Registro Administrativo (fases Compromiso, Devengado, Girado) y

- Registro Contable (contabilización de las fases así como notas contables).

A diferencia de los sistemas de otros países, la contabilización no está completamente automatizada.

Los productos y las ventajas del sistema pueden resumirse en lo siguiente:

 Mejora en la gestión financiera del Tesoro Público;

 Base de datos con información oportuna, confiable y con cobertura adecuada;

 Monitoreo por los sectores y pliegos de la ejecución del presupuesto;

 Permite obtener reportes consistentes de los estados presupuestales, financieros y contables;

 Permite un seguimiento de la ejecución presupuestaria en sus diferentes fases;

 Proporciona una visión global y permanente de la disponibilidad de los recursos financieros del Estado;

 Pone a disposición de la Contaduría Pública de la Nación, información para la elaboración de la Cuenta General de la República;

 Permite la obtención de los reportes de Confrontación de Operaciones Autodeclaradas (COA) para SUNAT;

 Pone a disposición de la Contraloría General de la República información detallada, reduciendo los requerimientos de reportes y mejorando la capacidad de control en sus aspectos de oportunidad, cobertura y selectividad; y,

 Contribuye a una mejor asignación de recursos y toma de decisiones.

Al momento de redactar el presente trabajo, se sabe que el equipo técnico que tiene a su cargo el SIAF está desarrollando el módulo SIAF-GL, para que sea aplicado por las municipalidades. En tal sentido, se ha previsto aplicaciones piloto para un grupo reducido de gobiernos locales para fines del 2003, ampliándose el tamaño del grupo durante el 2004, con el propósito de que el sistema se emplee de manera generalizada por las municipalidades provinciales del país en el transcurso del periodo 2004-2005.

El módulo SIAF-SP –actualmente en aplicación– es de gran utilidad para las UEs cuyos fondos provienen fundamentalmente del Tesoro Público. Se presenta ciertas dificultades en las UEs cuya parte importante de sus ingresos corresponde a sus recursos directamente recaudados (ingresos propios). Pero estos aspectos vienen siendo analizados por el equipo de trabajo del SIAF, para efectuar los ajustes que permitan un uso más eficaz y eficiente del SIAF-SP.

Además de esos aspectos, para el desarrollo del SIAF-GL se está tomando en cuenta: (i) la particularidad de los ingresos de los gobiernos locales, que no provienen de fondos del Tesoro Público, sino que tienen origen en tributos propios y otras fuentes; (ii) que los topes de los gastos si bien se sujetan a las normas de gestión presupuestaria, ellos están determinados por las propias municipalidades y no por organismo alguno del MEF.