JURISPRUDENCIA ANDINA

C. DEL TRIBUNAL DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL DEPARTAMENTO NORTE DE SANTANDER DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA.

C. 1. Interpretación de los artículos 45 y 54 del Acuerdo de Cartagena (Proceso 1-IP-90)

1.1 Solicitud de interpretación

Honorables Magistrados del Tribunal de Justicia del Acuerdo de Cartagena,

De manera respetuosa y de acuerdo a lo establecido en el art. 29 del Tratado que crea el Tribunal de Justicia del Acuerdo de Cartagena, se eleva la presente solicitud de concepto a ese Honorable Tribunal, de conformidad con el art. 61 de la Decisión 184 de la Comisión del Acuerdo de Cartagena contentiva del Estatuto del Tribunal de Justicia de dicho Acuerdo, en los siguientes términos:

a) Solicitante: Tribunal Contencioso Administrativo del Departamento Norte de Santander.

b) Concepto sobre: “Si los países miembros del Acuerdos de Cartagena están o no impedidos de variar los tributos aduaneros incrementándolos respecto de productos originarios de la subregión, cuando tales programas se encuentran incluidos en el programa de liberación por estar en lista de excepción o en nómina de reserva”.

c) Causa que origina la petición

Por autos de fecha noviembre 29 dictados dentro de los procesos Nos. 5629 y 5692 este despecho decretó: en el primer proceso a petición del demandado –Ministerio de Hacienda y Crédito Público- y en el segundo proceso de oficio, que se suplicara, conforme lo exige nuestro C. de P.C., al Tribunal de Justicia del Acuerdo de Cartagena, el concepto o interpretación señalado en el literal b) de la presente solicitud.

1. El apoderado del demandante en el proceso No. 5692 solicitó en su demanda que se declare el acto administrativo por el cual se cobró el impuesto del 18% sobre el valor CIF de las importaciones, creando mediante la ley 75 de 1986, dicho cobro se aplicó a una importación hecha de Venezuela de aluminio en bruto clasificado en la posición arancelaria 76.01.01.00.

EL CONCEPTO DE VIOLACIÓN DEL DERECHO alegado por el demandante se resume:

“Como puede observarse, en virtud del artículo 54 del

Acuerdo de Cartagena, se prohibió de manera y clara a los países miembros, modificar los niveles de los impuestos que estaban vigentes cuando entró en vigor el Acuerdo de Cartagena, este fue aprobado por el inciso 1o. del artículo 1o. de la ley 8a. de 1973, convirtiéndolo, por tanto, en Ley de la República. Ahora, esta ley fue solo una reafirmación del Acuerdo de Cartagena, que estaba vigente en Colombia desde el 1o. de octubre de 1969, fecha en que entró a regir internacionalmente, tal como lo ha certificado el Ministerio de Relaciones Exteriores de Colombia, en comunicación que se acompaña (Documento Capítulo de Pruebas).

“Estas normas, con sus concordancias transcritas, en las cuales se precisa los términos empleados, resultan violadas por las liquidación de impuestos que estamos demandando y por los actos administrativos que las confirmaron, ya que el Artículo 54 del Acuerdo de Cartagena no permite que importación alguna de productos provenientes de la Subregión pueda ser objeto de modificaciones en los niveles de los gravámenes u objeto de mayores restricciones. No dice el tratado que los bienes de las listas de reserva o excepciones si puedan ser objeto de esas modificaciones o de mayores restricciones. El cobro del impuesto del 18% para los productos originarios y procedentes del Acuerdo de Cartagena significa un aumento de los niveles de gravámenes que existían al momento de firmarse este Acuerdo y al repetirse la ley 8a. de 1973, con lo cual se está infringiendo su artículo 54.

“Precisando aún más este cargo, podemos sintetizar así lo sucedido:

“El impuesto del 18% sobre el valor CIF de las importantes aplicando por los actos demandados a productos originarios y provenientes de Venezuela representa sobrepasar los niveles de gravámenes vigentes para ese país cuando entró a regir el Acuerdo de Cartagena.

“También cabe destacar que los actos demandados, por manera alguna, podrían encontrar respaldo jurídico en las dos únicas excepciones que el propio Artículo 54 del Acuerdo de Cartagena consagra, porque se refiere, la una, a las modificaciones que hagan Bolivia y el Ecuador y, la otra, a las alteraciones de gravámenes que resulten de sustituir restricciones por gravámenes, según el artículo 46 del propio Acuerdo de Cartagena, el cual aclara que esta posibilidad de sustituciones de sólo para Bolivia y Ecuador, Dice así:

“Las restricciones de todo orden serán eliminadas a mas tardar el 31 de diciembre de 1970.”

“Se exceptúan de la norma anterior o sea la eliminación de las restricciones que se apliquen a productos reservados para programas sectoriales de desarrollo industrial, las cuales serán eliminadas cuando se inicie su liberación conforme al respectivo programa o según lo establecido en el Artículo 53.

“Bolivia y Ecuador eliminará las restricciones de todo orden en el momento en que inicien el cumplimiento del programa de liberación para cada producto, según las modalidades establecidas en el art. 100, pero podrá sustituirla por los gravámenes que no excedan del nivel más bajo señalado en el literal a) del Acuerdo 52 en cuyo caso lo harán tanto para las importaciones procedentes de la subregión como fuera de ella.

“El artículo 54 lo que quería y quiere es que, cuando se inicien los programas de liberación, que como el Acuerdo de Cartagena lo dice, habrán de abarcar la universidad de los bienes, las negociaciones no deben arrancar de niveles de impuestos más altos de lo que estaban vigentes cuando se firmó el Acuerdo. O sea, el artículo no libera de gravámenes sino que, por el contrario obliga a no aumentarlos, precisamente porque se sabía que dados los mecanismos de las nóminas de reserva y las listas de excepciones los programas de liberación podrían tomarse un tiempo para ser iniciados. Esta, sin lugar a dudas, si es una interpretación lógica y armónica con la naturaleza de un acuerdo objetivo, entre otros, es la formación gradual de un mercado común andino, para lo cual, por supuesto, una de las principales herramientas es la liberación de gravámenes. En síntesis el programa de liberación aplicable a los productos de nómina de reserva y listas de excepciones deberá partir de un punto inicial previsto por el artículo 54.

“También por ser el programa de liberación el mecanismo principal del Acuerdo de Cartagena, que, repetimos, puede llegar a abarcar la totalidad de los productos de la subregión, tiene mucho sentido que la norma que prohíbe aumentar los gravámenes para todos los productos, está en ese capítulo.

“Por último es importante explicar que la ubicación del artículo 54 del Acuerdo de Cartagena, en el capítulo del programa de liberación, es porque se pretende, con ella, impedir que los productos de las nómicas de reserva y listas de excepciones se alejen de las posibilidades de la liberación que tenían al firmarse el tratado y no para impedir que los productos que están en el programa de liberación sean gravados. Esto sería carente de sentido y, sobre todo, sobraría, porque liberado un producto, no podría tener operancia un artículo que prohíbe aumentar los impuestos. En consecuencia, el artículo 54 está dirigido, principalmente, a productos originarios de la subregión sujetos a Derechos de Importación, como lo son los incluidos en las nóminas de reserva y excepciones con el propósito, no de reducir sus impuestos invocando el programa de liberación, sino evitando que los niveles de los gravámenes sean aumentados.”

2. El apoderado del demandante en el proceso No. 5629 hace similar solicitud del anterior y lo fundamenta en:

CONCEPTO DE VIOLACIÓN DEL DERECHO

“En los términos del art. 95 de la ley 75 de 1986, el impuesto a las importaciones equivalente al 18% de su valor CIF, que sustituyó muy diversos gravámenes, se aplica, sin perjuicio de lo dispuesto en tratados internacionales. Reza así esta norma:

“Sin perjuicio de lo dispuesto en tratados internacionales los gravámenes de que tratan los artículos 229 del Decreto 444 de 1967; 20 del decreto 688 de 1967; 6 del decreto 2366 de 1974;

14 de la ley 2da. de 1976 numeral 37; 1º. de la ley 68 de 1983 y 9º. de la ley 50 de 1984, sustitúyese por un impuesto a las importaciones equivalentes al 18% de su valor CIF..” (Lo subrayado no es del texto).

“Entre estos tratados internacionales, a los que se refiere el nombrado art. 95 de la ley 75 de 1986, son particularmente relevantes para los efectos de esta demanda el llamado Acuerdo de Cartagena (suscrito por delegados de Bolivia, Colombia, Chile y Ecuador y al cual posteriormente adhirió Venezuela y del cual se retiró Chile) y el constitutivo de la Asociación Latinoamericana de Integración, ALADI (que sustituyó a la ALALC). Estos dos tratados fueron aprobados, respectivamente, mediante la ley 8ª. de 1973, el primero y la ley 45 de 1981, el segundo.

“Según el artículo 54 del citado Acuerdo de Cartagena, los países miembros se deberían abstenerse de modificar los niveles de gravámenes y de introducir nuevas restricciones de todo orden a las importaciones de productos a la subregión, de modo que significaran una situación menos favorable que la existente a la entrada en vigor del Acuerdo.

“Por su parte, los artículos 44 y 59 del Tratado Constitutivo de la ALADI, mantuvieron la vigencia de las ventajas concedidas anteriormente, bien en el marco de la ALALC, bien en el mismo marco del Pacto Andino.

“El mismo gobierno nacional, a través de los años, en muy diversos decretos, respetó y reconoció ese nivel de gravámenes a que se referían la ley 8a. de 1973, como la ley 45 de 1981, y, por último, al aludir a esos tratados internacionales, la ley 75 de 1986.

“Así el artículo 4º. Del decreto 1609 de 1978, como el parágrafo del art. 1º. Del decreto 3789 de 1981, como el art. 13 del decreto 1733 de 1983, como el art. 15 del decreto 2519 de 1985, por los cuales, entre otras cosas, se dio cumplimiento a unos compromisos contraídos por Colombia en el marco de la ALADI, se refirieron concretamente a este nivel de gravámenes, para respetar y reconocer la situación existen, en dicha materia desde la firma de los acuerdos antes nombrados.

“Es claro que a la luz de todos estos decretos, como de las disposiciones mencionadas del Acuerdo de Cartagena y del Tratado de la ALADI, como de la misma ley 75 de 1986, en el nivel de impuestos y gravámenes que se debía conocer y respetar no se incluía, como era claro y era lo lógico, el nombrado impuesto a las importaciones del 18% sobre su valor CIF.

“No obstante las anteriores disposiciones, la administración de la aduana de Cúcuta y el Director General de Aduanas del Ministerio de Hacienda y Crédito Público terminaron gravando la importación realizada por mi poderdante, la Sociedad Aluminio Nacional S.A., de aluminio en bruto, traído de Venezuela con este gravamen o impuesto del 18% sobre su valor CIF.

“Se incurrió así en violación grosera y grave del art. 95 de la ley 75 de 1986, como el art. 54 del Acuerdo de Cartagena (aprobado por la ley 8ª. De 1973), como de los artículos 44 y 59 del Tratado de la ALADI (aprobado por la ley 45 de 1981), como en violación de los distintos decretos mencionados y, en especial, del decreto 2519 de 1985, en su art. 15.

3. En el proceso No. 5692 el Ministerio de Hacienda y Crédito Público por intermedio de apoderado alega lo siguiente:

“En sano y estricto derecho el ACUERDO DE CARTAGENA actualmente vigente no es el recogido en la ley 8ª. De 1973 a la que se remite el actor, sino, ese texto original y sus modificaciones que se encuentran vigentes. Entre tales modificaciones se encuentra la decisión 217 de la Comisión del Acuerdo que varió extensamente y aclaró en mucho el texto inicial.

“En desarrollo del denominado DERECHO COMUNITARIO las Decisiones de la Comisión del Acuerdo de Cartagena rigen sobre el derecho interno de cada nación, sin necesidad de ley, decreto o providencia alguna de cada nacional, sin necesidad de

ley, decreto o providencia alguna que las incorpore a ese derecho interno. Al efecto me remito a la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia emitida por providencias de febrero 27 de 1975 y del Consejo de Estado en concepto de septiembre 6 de 1979 y providencia de enero 15 de 1981.

“Así las cosas, las modificaciones introducidas al Acuerdo de Cartagena concretamente en su capítulo V, denominado PROGRAMA DE LIBERACIÓN implican:

A.- El programa de liberación no incluye LA UNIVERSIDAD DE PRODUCTOS escueta y simple como aparecía en el primer inciso del artículo 45 del Acuerdo Original pues ese inciso fue sustituido por el artículo 25 de la Decisión 217 el cual expresa y claramente señaló que el programa de liberación comprendería la universalidad de productos, SALVO las disposiciones de excepción, entre las cuales se encuentran, la NOMINA DE RESERVA y la lista de excepciones.

B.- Para mayor claridad, la Comisión del Acuerdo en el numeral 3 del citado artículo 25 de la Decisión 217 ELIMINO el inciso final del artículo 45 del Acuerdo Original, el cual preveía que el programa se aplicaría a los productos no establecidos expresamente en los literales anteriores del mismo artículo. En síntesis el programa de liberación ya no puede predicarse de todos o la universalidad de productos ni en la actualidad ni en el futuro (como programa) sino únicamente a los taxativamente señalados en los literales a, b y c del artículo 45 del Acuerdo tal como quedó según la modificación del artículo 25 de la decisión 217.

Con estas modificaciones ha quedado claro que en el programa de liberación no se aplica a todos los productos sino a una parte de ellos por consiguiente solo a esos productos señalados en el art. 45 modificado se les podrá aplicar todas las normas del capítulo V entre las cuales se encuentra el artículo 54.

O sea por interpretación sistemática, que es la única válida en tratándose de normas que hacen parte de un cuerpo legislativo

Coherente como loes el Acuerdo de Cartagena, el art. 54, solo puede predicarse de los productos a que hace referencia el art. 45 y así los países miembros de productos provenientes de países de la subregión que se encuentren incluidos en el Programa de Liberación.

En resumen y concretando el caso materia de la demanda como quiera que el producto importado por ALUMINIO REYNOLDS SANTO DOMINGO S.A, al amparo de la declaración de despacho para Consumo No. 1532 de 1987, de la Aduana de Cúcuta, está incluido en la Nómina de Reserva de Colombia, es decir EXPRESAMENTE excluido y exceptuado del programa de Liberación del Acuerdo de Cartagena, a dicho producto no se lo puede aplicar el artículo 54 de dicho acuerdo, el cual, se repite, solo es predicable de los productos incluidos en el Programa de Liberación, y, por lo mismo, dicho producto o su importador de ninguna manera puede ser excepcionado del pago de ningún impuesto aduanero, así el impuesto tenga origen en normas posteriores al Acuerdo de Cartagena o el nivel impositivo supere al existente en el momento de entrar en vigencia dicho acuerdo.

En consecuencia, los actos administrativos cuya nulidad se demanda no han violado las normas señaladas por el actor, por el contrario se encuentran perfectamente acorde con la legislación aplicable a la importación en cuestión que lo es la ley 75 de 1986, artículo 95, que establece el impuesto discutido del 18% sobre el valor CIF, a las importaciones no exceptuadas por tratados internacionales, como es el caso del producto ALUMINIO EN BRUTO, el cual por no estar incluido en el PROGRAMA DE LIBERACIÓN del Acuerdo de Cartagena no se le puede aplicar para nada dicho acuerdo.”

Para efectos de la respuesta a esta solicitud, por favor notificar haciendo referencia de los procesos Nos. 5629 y 5692 y dirigidos a: Tribunal Contencioso Administrativo Magistrado Ponente: María Josefina Ibarra Rodríguez. Palacio Nacional, 3er. piso. Cúcuta Norte de Santander.

1.2 Sentencia (Proceso 1-IP-90)

EL TRIBUNAL DE JUSTICIA DEL ACUERDO DE CARTAGENA, Concluye:

Modificación de gravámenes

“1. La prohibición de ´modificar los niveles de gravámenes` consagrada en el artículo 54 del Acuerdo de Cartagena rige en concordancia con las normas que regulan el Programa de Liberación y en especial con el artículo 45 ibidem. Los Países Miembros del Acuerdo de Cartagena, en consecuencia, pueden aumentar los ´gravámenes`, o sea ´los derechos aduaneros y cualquier otros recargos de efectos equivalentes, sean de carácter fiscal, monetario o cambiario` (artículo 42) que incidan sobre las importaciones de productos originarios de la subregión, cuando tales productos se encuentren exceptuados del Programa de Liberación (artículo 45 ibidem), por estar incluidos en las nóminas de reserva o en las listas de excepciones de los Países Miembros.”

Obligatoriedad de la sentencia

“2. El Tribunal Contencioso Administrativo del Norte de Santander de la República de Colombia deberá adoptar la presente interpretación al dictar sentencia en los Procesos Nos. 5629 y 5692, según lo dispone el artículo 31 del Tratado que creó este Tribunal.”

Notificación

“3. En cumplimiento de lo dispuesto por el artículo 64 del Estatuto del Tribunal, notifíquese al Tribunal solicitante mediante sendas copias certificadas y selladas.”

Publicación

“4. Remítase copia certificada de esta sentencia a la Junta del Acuerdo de Cartagena para su publicación en la Gaceta Oficial.” (G.O. No. 69 de 11 de octubre de 1990).