JURISPRUDENCIA ANDINA

XV. Programa de liberación

“Este Programa es, sin duda, uno de los principales mecanismos previstos por el Acuerdo de Cartagena para lograr los objetivos propios del proceso integracionista y, en especial, para obtener la formación gradual de un mercado común. El Acuerdo en su artículo 3 dispone que uno de los mecanismos que ha de emplearse para alcanzar sus objetivos es ´un Programa de Liberación del intercambio comercial más avanzado que los compromisos derivados del Tratado de Montevideo 1980`. La regulación de este mecanismo se encuentra en el Capítulo V del Acuerdo dedicado al Programa de liberación, el cual por objeto ´eliminar los gravámenes y las restricciones de todo orden que incidan sobre la importación de productos originados del territorio de cualquier País Miembros`.” (Proceso No. 1-IP-90. G.O. No. 69 de 11 octubre de 1990).

XV. 1. Gradual, irrevocable, selectivo, flexible

“El Programa de liberación debe cumplirse de manera automática, aunque gradual, es irrevocable, y se refiere, en principio, a todo el conjunto arancelario o sea a la universidad de los productos` catalogados en diversas ´nóminas` y que –salvo las excepciones previstas en el Acuerdo deben ser liberados totalmente de restricciones y gravámenes dentro de los plazos y modalidades establecidos para cada ´nómina`. O sea que este Programa es también selectivo, en cuanto a las nóminas de los productos que cubre, además de ser diferenciado por grupo de País, y flexible, ya que puede dar lugar a la aplicación de la cláusula de salvaguardia.

“Cabe observar que el Programa ha encontrado obstáculos insalvables para su cabal cumplimiento y ha sufrido, en consecuencia, sucesivas dilaciones. Según el texto inicial debía llegarse a la liberación total, esto es a la eliminación completa de restricciones y gravámenes ´a más tardar el 31 de diciembre de 1980` para Colombia, Chile, Perú y Venezuela y hasta el 31 de diciembre de 1983 para Bolivia y el Ecuador.

El Protocolo de Lima de 30 de octubre de 1976 amplió estos plazos en tres años más, y contempló la posibilidad de prorrogados nuevamente. El Protocolo de Arequipa de 21 de abril de 1978, por su parte, procedió a ampliar varios de los plazos señalados en el Acuerdos original y en el Protocolo de Lima; y, lo que para el caso reviste especial interés, delegó por primera vez en la Comisión la ampliación de otros plazos, a propuesta de la Junta.

El Protocolo de Quito de 12 de mayo de 1987 –o sea cuando ya estaba vencido el plazo final entonces vigente- eliminó todo término ad quem disponiendo en cambio, en términos generales que la liberación habría de producirse dentro de ´los plazos y modalidades` previstos en el Acuerdo.” (Proceso No. 1-IP-90. G.O. No. 69 de 11 de octubre de 1990).

XV.2. . Excepciones al programa

“El Programa de Liberación se refiere, en principio, como ya se dijo, a la ´universalidad de los productos`, los cual no obsta para que desde su inicio se hubieran consagrado excepciones. En efecto, el artículo 45 original en su último inciso, hoy suprimido, y que arriba se transcribe, autorizaba a la Comisión para que, a propuesta de la Junta, incluyera ´programas de liberación` con plazos más dilatados en los Programas Sectoriales de Desarrollo Industrial. Esta excepción fue ampliada en virtud del Protocolo de Quito que deja en todo caso a salvo ´las disposiciones de excepción establecidas en este Acuerdo`. Entre los casos exceptuados se destacan los que corresponden a los productos incluidos en las nóminas de reserva y en las listas de excepciones a que se refiere el propio capítulo V del Acuerdo.” (Proceso No. 1-IP-90. G.O. No. 69 de 11 de octubre de 1990).

2.1 Listas de excepciones

“Las listas limitadas de productos que se producían en la subregión, que cada uno de los Países Miembros podía presentar a la Junta hasta el 31 de diciembre de 1970, para exceptuarlos del Programa de liberación, dejarán de producir su efecto en tres tramos o etapas cuyo último vencimiento es el 31 de diciembre de 1995, fecha en la cual todos los productos allí incluidos deberán estar liberados.” (Proceso No. 1-IP-90 G.O. No. 69 de 11 de octubre de 1990).

2.2 Productos reservados

“Por otra parte, los Países Miembros definieron sus nóminas de productos reservados para elaborar programas sectoriales de programación industrial (PSDI) en diciembre de 1970, y tales nóminas fueron aprobadas mediante la Decisión 25 de la Comisión del Acuerdo. En la práctica estas nóminas, que cubrían el 34% de la nomenclatura arancelaria, y que se referían principalmente a los sectores industriales considerados ´dinámicos` (metalmecánico, siderúrgico. Automotriz, etc.), resultaron demasiado ambiciosas en cuanto superaban la capacidad de programación de los Países. El Protocolo de Quito, en la Segunda de sus Disposiciones Transitorias, aprobó la constitución de una nueva nómina de reserva, sujeta a limitaciones más precisas, y que dejará de producir su efecto a más tardar el 31 de diciembre de 1997 cuando deberán quedar totalmente eliminados los correspondientes gravámenes, según lo dispone el artículo 53 del Acuerdo de Cartagena.” (Proceso No. 1-IP-90. G.O. No. 69 de 11 de octubre de 1990).

2.3 Nómina de comercio administrado

“Conviene observar que en el Protocolo de Quito se introdujeron dos nuevos mecanismos exceptivos y que fueron el régimen transitorio de administración del comercio (en la Tercera de las Disposiciones Transitorias) y una nueva cláusula de salvaguardia para productos específicos (artículo 79 A del Acuerdo). Cabe anotar que la Comisión, según Decisión 258, recientemente adoptada (febrero 12 del presente año), abrevió la vigencia del régimen transitorio citado.

“Seguramente los Representantes Plenipotenciarios que aprobaron el Protocolo se Quito tuvieron en cuenta, tanto las listas de excepciones y las nóminas de reserva como los dos nuevos mecanismos exceptivos antes mencionados, al introducir en el texto del artículo 45 que define el alcance del Programa de Liberación, la salvedad relativa a ´las disposiciones de excepción establecidas en este Acuerdo`.” (Proceso No. 1-IP-90 G.O. No. 69 de 11 de octubre de 1990).

XV. 3. Régimen exceptivo

“En resumen, el régimen exceptivo previsto dentro del Programa de Liberación, tanto con anterioridad al Protocolo de Quito como en la actualidad –bajo la vigencia de éste- tiene como lógico resultado que los Países Miembros no hayan estado ni estén en la obligación de suprimir los gravámenes de exclusión, ni en la de mantenerlos en el mismo nivel, como se verá a continuación.

“Conviene anotar, finalmente, que es el juez nacional solicitante –en este caso al Tribunal de los Contencioso Administrativo del Norte de Santander- a quien le corresponde comprobar si determinado producto se encuentra en realidad dentro de la nómina de reserva o de la lista de excepciones vigentes para un País Miembros, a fin de determinar si está incluido o no en el Programa de Liberación.” (Proceso No. 1-IP-90. G.O. No. 69 de 11 de octubre de 1990).

XV. 4. Artículo 45 del Acuerdo de Cartagena

“Esta norma, cuyo texto actual y complejo según la última codificación oficial del Acuerdo de Cartagena (Decisión 236) acaba de transcribirse, fue el resultado de las modificaciones introducidas al artículo original por el Protocolo de Quito, aprobado éste por los Plenipotenciarios de los Países Miembros el 12 de mayo de 1987. El texto que se sometió a su consideración corresponde al artículo 25 de la Decisión 217 de la Comisión del Acuerdo, de mayo 11 de 1987, la que contiene una ´Propuesta para la suscripción de un Protocolo Modificatorio del Acuerdo de Cartagena`. O sea que la norma en cuestión hace parte del derecho comunitario fundamental o primario contenido en los Tratados y Protocolos Modificatorios aprobados por los Países Andinos, el que ha sido llamado –con toda razón dada su importancia básica- ´el derecho constitucional comunitario`, y no hace parte del derecho comunitario derivado o secundario al que corresponde las Decisiones de la Comisión.

“Las modificaciones introducidas al artículo 45 del Acuerdo de Cartagena por el Protocolo de Quito y codificadas por la Comisión (Decisión 236), consistieron en sustituir el inciso primero para introducir la expresión ´...salvo las disposiciones de excepción establecidas en el presente Acuerdo...`, en establecer que los plazos y modalidades serán los allí señalados, y en eliminar el inciso final del anterior primero del presente artículo, la Comisión, a propuesta de la Junta, podrá incluir en los Programas Sectoriales de Desarrollo Industrial programas de liberación cuyo plazo exceda al 31 de diciembre de 1983, establecido en tal caso, a favor de Bolivia y Ecuador, plazos adicionales a los de los demás Países Miembros.

“Las anteriores precisiones tienen incidencia directa en el debate jurídico suscitado en los Procesos que han dado lugar a la presente solicitud de interpretación. En primer lugar, porque dejan sin piso los argumentos de la parte demandada cuando afirma, según la trascripción de la juez solicitante,´...que la Comisión del Acuerdo ...eliminó el inciso final del artículo 45 del Acuerdo Original, el cual preveía que el programa se aplicaría a los productos no establecidos expresamente en los literales anteriores del mismo artículo`. En efecto, como se ha visto, la parte que el Protocolo de Quito suprimió del artículo 45 fue el inciso final (introducido por el Protocolo de Arequipa) relativo a las facultades concedidas a la Comisión, a propuesta de la Juta, para incluir en los Programas Sectoriales de Desarrollo Industrial determinados programas de liberación. No se suprimió el literal d) según el cual se incluyen en el Programa de Liberación ´los productos no comprendidos en los literales anteriores`. Esta última norma, en consecuencia, se encuentra vigente, y viene a confirmar que una de las características básicas de dicho. Programa es la de su ´universalidad`, según lo declara la primera parte del artículo, la que sin embargo es relativa y no absoluta, como más adelante se verá.

“De otra parte, interesa también para dilucidar la cuestión formulada por la juez a quo, la comprobación de que en el Protocolo de Quito se introdujo, como elemento normativo nuevo, la expresión ´...salvo las disposiciones de excepción establecidas en el presente Acuerdo...`, referida al alcance que tiene el Programa de Liberación. Esta innovación, que en cierta forma equivale a una interpretación auténtica o con autoridad por hacer sido introducida por el legislador primario en el proceso integracionista el cual goza de poder constituyente, resulta definitiva para la solución del caso, como más adelante se verá.” (Proceso No. 1-IP-90. G.O. No. 69 de 11 de octubre de 1990).

XV. 5. Artículo 54 del Acuerdo de Cartagena

“Esta norma, que prohíbe a los Países Miembros ´modificar los niveles de gravámenes` e introducir nuevas restricciones ´de modo que signifiquen una situación menos favorable a la existencia a la entrada en vigor del Acuerdo`, con las excepciones a favor de Bolivia y el Ecuador que se indican en los últimos dos incisos, hace parte del texto inicial del Acuerdo de Cartagena y se ha mantenido hasta ahora sin modificaciones.

“La norma se aplica, como es obvio, a los productos comprometidos en el Programa de Liberación. No de otro modo podría entenderse su presencia dentro del Capítulo del Acuerdo de Cartagena especialmente destinado a regular dicho Programa. Pero la norma debe aplicarse, por supuesto, respetando el alcance del Proceso de liberación, con sus excepciones, plazos y modalidades, lo cual significa que no es aplicable a productos exceptuados de dicho proceso en virtud de nóminas de reserva o de listas de excepciones. El proceso en virtud de nóminas de reserva o de listas de excepciones. El Programa de Liberación, como se ha visto, se refiere a una ´universalidad` relativa de productos y no a la totalidad de los originados en la subregión.

“No es exacto, en consecuencia, como lo afirma el demandante en el Proceso No. 5629, que se lo pretende mediante esta prohibición sea ´impedir que los productos de las nóminas de liberación que tenía al firmarse el Tratado y no para impedir que los productos que están en el programa sean gravado`, lo cual –según el actor- ´sería carente de sentido y, sobre todo, sobraría, porque liberado un producto no podría tener operancia un artículo que prohíbe aumentar los impuestos`. En realidad la prohibición de aumentar gravámenes y restricciones para los productos comprometidos en el proceso de liberación, tiene la finalidad lógica y manifiesta de facilitar el cumplimiento de proceso impidiendo que se agraven los obstáculos derivados de los gravámenes y restricciones vigentes.

“La prohibición del artículo 54 –de otra parte- se refiere a ´modificar niveles... de modo que signifiquen una situación menos favorable` para la integración, lo cual equivale, en materia de gravámenes, a la prohibición de aumentarlos. No impide esta disposición, en sana lógica, que los gravámenes sean disminuidos o eliminados. No es cierto, en consecuencia –como lo afirma la parte demandada en los Procesos en referencia- que el efecto de la norma, en relación con los productos incluidos en las nóminas de reserva o en las listas de excepciones, sea que ´el producto o su importador de ninguna manera pueda se excepcionado del pago de impuesto aduanero`. Los País Miembros son autónomos para decidir sobre gravámenes y restricciones en relación con productos reservados o exceptuados, pero el Acuerdo de Cartagena en ningún caso les prohíbe imponer nuevos gravámenes o conceder a dichos productos un tratamiento más favorable ya que ello redundaría, de todos modos, en beneficio de la integración.” (Proceso No. 1-IP-90. G.O. No. 69 de 11 de octubre de 1990).