LOS IMPUESTOS COMO INSTRUMENTOS DE POLÍTICA ECONÓMICA EN MÉXICO

CAPÍTULO I. LAS PRINCIPALES CORRIENTES DEL PENSAMIENTO ECONÓMICO Y LOS IMPUESTOS.

1.1.- El liberalismo clásico y los impuestos.

Se aborda aquí la perspectiva de los autores del liberalismo económico, Adam Smith, David Ricardo y otros autores que se interesaron por el tema de la imposición desde el inicio mismo de la ciencia económica.

El liberalismo económico no surgió de una manera espontánea tratando de producir una doctrina para la ciencia económica, sino que se fue gestando como consecuencia de la uniformidad de una manera de pensar en torno a ciertas ideas fundamentales.

Si consideramos al liberalismo como un sistema de pensamiento con ideales y con objetivos prácticos, vemos que éste se empezó a desarrollar de una manera más coherente en Inglaterra durante los siglos XVII y XVIII.

Posteriormente, distintos partidos políticos y varias corrientes del pensamiento económico empezaron a surgir en Europa, tomando como base el modelo que ya había surgido en Inglaterra; del continente europeo se propagó hacia varias colonias británicas y en distintos países del mundo.

Dos ideas medulares del pensamiento y de la práctica de la doctrina liberal han sido la libre expresión de la personalidad individual y el rechazo a la autoridad arbitraria. “…el clásico postulado “laissez-faire, laissez-passer” compendia los ideales del liberalismo económico: el primer término significa la libertad de producción; el segundo la libertad de comercio.”3 3 Engels, Federico, Del socialismo utópico al socialismo científico. En C. Marx y F. Engels, Obras escogidas, III, Progreso, Moscú, 1974.

La base fundamental del liberalismo económico es la propiedad privada de los medios de producción. El artículo 17 de la Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano considera a la propiedad privada como “inviolable y sagrada”, lo que revela rotundamente la importancia que le conceden los liberales a este tipo de propiedad.4 Para el liberalismo la libertad de empresa significa que cada uno tiene la libertad de crear la empresa de su elección. Esta doctrina se opone a las reglamentaciones, sean colectivas o estatales, es decir: cada uno es libre de crear la empresa que quiera y de organizarla a su elección, lo que se traduce en la libertad de organización del trabajo y la libertad de los salarios.

La libertad de cambios o libertad de comercio es la base de la libre empresa. Ello supone en primer término la libre competencia, todavía conocida como “ley del mercado”, Donde el empresario fabrica el producto que él quiera, como él desee, y lo vende al precio que él fije. Pero el consumidor escoge el producto que le gusta al precio que acepte. La posibilidad o imposibilidad de vender el producto es la clave del sistema, al mismo tiempo que su regulador fundamental.

Las relaciones económicas de la producción se alteraron sustancialmente con la aparición del liberalismo económico. La escuela liberal inglesa marcó una nueva ruta en el mundo de la economía en el siglo XIX y también a principios del siglo XX hasta la Primera Guerra Mundial.

El sistema doctrinario de la escuela liberal inglesa suponía la existencia de una libre competencia entre una multitud de empresas y que el factor económico podía moverse libremente, sin ser contrarrestado o limitado por el factor político y el factor social.

El liberalismo económico como doctrina “oficial” del siglo XIX defendía una concepción liberal de la economía en la que tanto el ejercicio de las profesiones como las actividades y transacciones económicas se realizaban con la mayor libertad y con una mínima intervención estatal. Esta doctrina sostenía la idea de la superioridad de la iniciativa privada sobre la acción pública en las actividades económicas, pues el Estado debía concretarse a las funciones de defensa nacional, educación, justicia y relaciones exteriores, absteniéndose de ser agente activo en los fenómenos de la economía.

La escuela inglesa propugnaba que las finanzas públicas debían cubrir únicamente los gastos para las funciones más esenciales del Estado, y que la distribución de las cargas impositivas debía hacerse equitativa. Esta escuela daba las siguientes recomendaciones como principios de las “buenas finanzas”:5 a) Limitación extrema de los gastos públicos; b) Mística del equilibrio presupuestario anual; c) Los impuestos son gastos “improductivos” desde el punto de vista económico y deben causar la menor incomodidad a los contribuyentes y no alterar los precios; d) Condenación a la inquisición fiscal y a la violación de los secretos patrimoniales; e) El empréstito es un recurso extraordinario, limitado a urgencias excepcionales; f) Condena de la inflación provocada por creación de dinero de parte del gobierno (inflación monetaria).

En la época del liberalismo financiero el Estado tenía un campo de actividad sumamente reducido; se limitaba casi exclusivamente a funciones de orden y supervisión. Durante este tiempo prevaleció la tesis de que la función primordial de la autoridad consistía en crear un clima apropiado para el pleno desarrollo de las libres actividades económicas de los particulares.

La filosofía liberal estaba por una política hacendaria orientada a satisfacer las necesidades indispensables para la conservación del Estado, sin que éste en algún momento pudiera intervenir en la vida económica del país.

El Estado gendarme o policía6 era el ideal de esta filosofía política y de la propia estructura hacendaria, razón por la cual el intervencionismo estatal era mínimo. En el siglo XIX, y especialmente en el siglo XX, se inició una nueva etapa en la historia del pensamiento económico y político de la humanidad. La revolución industrial y las crisis que este movimiento trajo aparejadas, aunadas a las crecientes necesidades sociales que se fueron acumulando día con día, pusieron en tela de duda los beneficios de la no intervención del Estado en los procesos económicos.

La escuela clásica inglesa, representada por Adam Smith, David Ricardo, Thomas Malthus, James S. Mill y sus seguidores, considera a la acción económica del Estado como de “consumo improductivo”, ya que el cobro de impuestos a los particulares les resta la posibilidad de invertir en nuevas producciones de bienes.

6 Estado Gendarme o Policía, es aquel que únicamente se encarga de vigilar el buen curso de la economía, sin intervenir significativamente en ella, dejando que la economía se autorregulara gracias a las fuerzas del mercado.

De la Naturaleza y las Causas de la Riqueza de las Naciones, el libro más representativo de Adam Smith7, contiene un extenso apartado que trata de las finanzas públicas. Para este pensador, la conducta humana es movida naturalmente por seis motivaciones: el egoísmo, la conmiseración, el deseo de ser libre, el sentido de la propiedad, el hábito del trabajo y la tendencia a permutar o cambiar una cosa por otra.

Por ello, cada hombre es, por naturaleza, el mejor juez de su propio interés debiendo tener la libertad de satisfacerlo a su manera. Afirma Smith que el hombre al perseguir su propio interés, no sólo obtendría un provecho personal sino también impulsaría el bien común, aun no siendo consciente de esto último. Este resultado se consigue -añade Smith- porque la providencia ha organizado a la sociedad según un sistema en que prevalece el orden natural.

Las consecuencias de esta creencia en el orden natural son sencillas.

Pocas veces puede ser el gobierno más eficaz que cuando no actúa. Su intervención en los negocios humanos es, por lo general, dañina. Al permitir a cada individuo de la comunidad buscar el mayor provecho posible para sí mismo, éste, obligado por la ley natural, contribuirá al mayor bien común.

El sistema natural sólo conoce tres deberes propios del gobierno que, si bien de gran importancia, son “llanos y comprensibles para el entendimiento común”8. El primero es el deber de la defensa contra la agresión extranjera; el segundo, el deber de establecer una buena administración de justicia; y el tercero, sostener obras e instituciones públicas que no serían sostenidas por ningún individuo o grupo de individuos por falta de una ganancia adecuada.

Garantizar la paz en el interior y en el exterior, justicia, educación y un mínimo de empresas públicas de otro tipo, tales como carreteras, puentes, canales y puertos, son todos los beneficios que puede otorgar el gobierno.

Fuera de eso, la mano invisible es más eficaz.

La postura de Adam Smith era que el ingreso para mantener las funciones del Estado debería obtenerse de dos fuentes: los ingresos derivados de la propiedad o de otros intereses poseídos por el estado, o de los impuestos. Los cánones de los impuestos que proponía se citan con frecuencia en los estudios de impuestos, e incluso a la luz de las condiciones actuales parecen prácticos y razonables.

Los cánones son como sigue:

1.-Los súbditos de todo Estado deben contribuir al mantenimiento del gobierno, en todo lo posible, en correspondencia a sus respectivas habilidades, esto es, en proporción a los ingresos de que respectivamente disfrutan bajo la protección del Estado.

2.- El impuesto que el individuo esté obligado a pagar debe ser justo y no arbitrario. El tiempo de pago, la forma y la cantidad a pagar, deben ser claros y llanos para el contribuyente y para cualquier otra persona.

3.- Todo impuesto habrá de ser fijado en el momento, o en la forma, que más convenga al contribuyente que lo va a pagar.

4.- Todo impuesto debe ser ideado de manera que cause el menor desembolso posible, en demasía a lo que aporte el erario público del Estado.

Dicho en otras palabras, Smith sugirió que cualquier impuesto debería alinearse a las normas de igualdad, certidumbre, comodidad de pago y economía.

En este sentido, se entiende por igualdad al hecho de que "Los ciudadanos de cualquier Estado deben contribuir al sostenimiento del gobierno, en cuanto sea posible, en proporción a sus respectivas aptitudes, es decir, en proporción a los ingresos que disfruten bajo la protección estatal"10.

En la medida que este principio se observe o no, habrá igualdad o desigualdad en el establecimiento de las contribuciones. El tributo es justo y equitativo cuando es establecido de manera general y uniforme, es decir, cuando se aplica en forma general para todas las personas, que coincida con lo que señalan las leyes, y que todos los sujetos pasivos sean tratados en forma igual frente a los tributos, al encontrarse en la misma situación o hipótesis.

Por certidumbre se entiende el hecho de que "El impuesto que cada individuo está obligado a pagar debe ser cierto y no arbitrario. El tiempo de su cobro, la forma de su pago, la cantidad adeudada, todo debe ser claro y preciso, lo mismo para el contribuyente que para cualquier persona. Donde ocurra lo contrario resultará que cualquier persona sujeta a la obligación de contribuir estará más o menos sujeta a la férula del recaudador, quien puede muy bien agravar la situación contributiva en caso de malquerencia, o bien lograr ciertas dádivas, mediante amenazas.”11 Esto implica que los contribuyentes deben tener plena certeza de la contribución que deben de pagar al fisco como un punto de vital importancia, ya que de lo contrario se generara incertidumbre, se crea un ambiente de inseguridad jurídica, es decir, se puede incurrir por parte de los contribuyentes que aun y cuando paguen sus tributos, les queda la duda sobre si fue correcto o no.

Por comodidad del pago se entiende al hecho de que "Todo impuesto debe cobrarse en el tiempo y de la manera que sean más cómodos para el contribuyente.”12 Esta máxima consiste en que los impuestos se deben pagar cuando los contribuyentes cuenten con los medios económicos para realizarlo, como el caso de un arrendador que al momento de cobrar las rentas es cuando tiene la posibilidad de pagarlos y como en el caso de los impuestos indirectos que gravan el consumo, éstos los pagan los consumidores en la medida que tienen los recursos para comprarlos.

Economía en la recaudación se refiere a que "Toda contribución debe percibirse de tal forma que haya la menor diferencia posible entre las sumas que salen del bolsillo del contribuyente y las que ingresan en el Tesoro público, acortando el período de exacción lo más que se pueda”13 Cuando se incumple esta máxima, se incurre en el establecimiento de tributos excesivos que "constituye un poderoso estímulo a la evasión'.

Con estas máximas se procura que los tributos sean equitativos, ciertos y cómodos para los contribuyentes, tanto en la época como en el modo de pago, evitando lo menos gravoso para el pueblo en proporción al ingreso que reciba el Estado.

Esta contribución de Smith es muy importante, ya que con la aplicación de estos preceptos el Estado garantiza:

1. Que donde quiera que haya una oportunidad de contrabando, los impuestos sean moderados.

2. Que los impuestos cuya recaudación es costosa se eviten.

3. Evitar las tasas arbitrarias.

4. Remediar la desigualdad de la riqueza en lo posible, aliviando al pobre y gravando al rico.

5. Que todo impuesto que tienda a empobrecer la nación, se rechace enérgicamente.

6. Se evitan impuestos que requieran el juramento de las partes.

Con lo anterior podemos ver que desde la idea del liberalismo clásico, la constitución de un sistema tributario, además de responder a la necesidad del Estado de recaudar recursos para cubrir las cargas públicas, debe también tener en cuenta el criterio de equidad, el cual tiene una doble interpretación: Los impuestos deben pagar los beneficios recibidos y reflejar la capacidad de pago de los individuos.

En cuanto al principio del beneficio, la teoría clásica propone que el pago de los impuestos debe corresponder al beneficio derivado del consumo de los bienes públicos; su utilidad como criterio de reparto de la carga impositiva ha sido cuestionada por la presencia de los usuarios gratuitos y por la ausencia de metas redistributivas en su aplicación.

El principio del beneficio según el cual “los impuestos deben pagar los beneficios recibidos” constituye uno de los criterios propuestos por los economistas clásicos para cumplir con el requisito de justicia que todo sistema tributario debe atender, este principio tiene su origen más remoto en el siglo XVII, con la filosofía política de Thomas Hobbes14 y de John Locke.15 14 Hobbes, Thomas, Leviatán, FCE, México, 1983.

En efecto, el individualismo que está en la base de sus respectivas teorías del contrato social para el establecimiento de un gobierno legítimo explica que ambos hayan atribuido la máxima importancia al consentimiento del individuo en la determinación de sus relaciones con el poder público.

Asimismo, cuando Locke consagra la propiedad como un derecho natural anterior al contrato social que da existencia al Estado, está también concediendo al individuo el derecho a no ceder la mínima parte de su riqueza para favorecer a otro. La noción de justicia que sustenta el principio del beneficio es aquella derivada del respeto a los derechos del individuo –incluido desde luego el de propiedad- que provienen de la naturaleza y están muy lejos de disolverse en el pacto social del cual emerge el Estado.

Desde esta posición, los individuos consienten en pagar impuestos que reflejan cabalmente el beneficio recibido por cada uno de ellos y que en consecuencia son “justos”. Los impuestos son una aplicación de los principios del mercado, en consecuencia, la contribución impositiva de cada individuo debiera corresponder con el beneficio derivado del consumo de los bienes públicos. Por su parte, el principio de capacidad de pago incorpora criterios tanto de equidad horizontal (a igual capacidad igual impuesto), como de equidad vertical (a capacidades diferentes impuestos diferentes).

Al discutir las fuentes de los impuestos, Smith reconoció el hecho de que todos los impuestos debían derivarse del ingreso, esto es, de la renta, utilidades o salario; adoptó la idea fisiócrata de que los impuestos sobre la renta cumplían con los criterios de un buen impuesto, mejor que los impuestos de otras fuentes.

Posterior a la aparición del libro De la Naturaleza y las Causas de la Riqueza de las Naciones, de Smith, el asunto de los impuestos continuó ocupando un lugar de importancia en los escritos de los economistas clásicos.

Los impuestos, dice Ricardo16, son una porción del producto de la tierra y el trabajo de un país, puestos a disposición del gobierno; y que en último término son pagados por el capital o por los ingresos de un país.

Bajo estas consideraciones, Ricardo procedió a demostrar que los impuestos pagados por los ingresos eran satisfactorios en lo principal, pero que los impuestos pagados por el capital destruían la eficiencia productiva de la nación que conducían, y que si continuaban, llevarían a la ruina económica.

Agregó también que los impuestos no eran pagados necesariamente por la persona ni por la fuente de ingreso sobre la cual eran fijados. En consecuencia, era importante determinar en cuáles casos y en cuáles no, eran trasladados a otras personas o a otros ingresos.

La conclusión de Ricardo respecto a la incidencia de los impuestos indica que un impuesto sobre las materias primas recae sobre el consumidor, pero también disminuye las utilidades; un impuesto sobre la renta o tierra recae sobre el terrateniente; los impuestos sobre las casas son pagados en parte por el ocupante y en parte por el terrateniente, los impuestos sobre las utilidades los pagará el consumidor, y los impuestos sobre los salarios, recaerán en los capitalistas.

Thomas Robert Malthus17, se opuso a la ayuda gubernamental en favor de los pobres. Y lo hizo por una razón muy sencilla: no contribuye a mejorar el bienestar de quienes menos tienen. "Para remediar los frecuentes infortunios del pueblo -escribió Malthus- en Inglaterra se instituyeron las leyes de pobres. Es de temer, no obstante, que si bien estas leyes han aliviado un poco la gravedad de algunas desgracias individuales, en cambio han extendido el mal general sobre una superficie mayor".18 16 Ricardo, David. Principios de Economía Política y Tributación, FCE, México, 1959. Pp. 114-118 17 Malthus, Thomas Robert, Principios de Economía Política, FCE, México, 1946. p.349.

El problema era que muchas veces la ayuda gubernamental desalentaba las acciones necesarias para erradicar las causas de la pobreza, problema que solamente se resuelve creando riqueza, no redistribuyéndola. Y la ayuda gubernamental, por lo general, lo único que hace es redistribuir riqueza.

Otro de los grandes economistas de la tradición inglesa, John Stuart Mill19, fue quizá el primero en apoyar un cambio claro en el sistema fiscal con la intención de producir una reforma social. Mill consideraba que la renta era un cargo económico que era dañino tanto para el individuo como para el proceso económico de la distribución, porque aseguraba a los individuos un rendimiento para el cual no habían desempeñado ningún trabajo, el pago extra por el uso de la tierra era resultado del creciente aumento de la población y debía regresar al estado, mediante un impuesto sobre la renta, el cual aumentaría a medida que el aumento de la población elevara más el nivel de renta.

La propuesta de Mill era en favor del impuesto proporcional: que todo agente económico pague el mismo porcentaje de impuesto sobre sus ingresos, y en contra del impuesto progresivo: que los agentes económicos con mayor ingreso paguen un porcentaje mayor de impuesto, lo cual es injusto (punto de vista moral) e ineficaz (punto de vista económico).